CC BY
221
Список литературы:
1. Конституция Республики Армения. - 1995.
2. Конституция Республики Армения (поправки). - 2005.
3. Закон РА «О местном самоуправлении». - 1996.
4. Закон РА «О налогах». - 1997.
5. Закон РА «О бюджетной системе Республики Армения». - 1997.
6. Закон РА «О финансовом выравнивании». - 1997.
7. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. - М.; Ростов-н/Д: Изд. центр «МарТ», 2007.
8. www.gov.am.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
© Шибиченко Г.И.*
Институт сервиса, туризма и дизайна (филиал) Северо-Кавказского федерального университета, г. Пятигорск
В западноевропейских странах инициация разработки документов территориального развития исходит от институтов гражданского общества в соответствии с принципом самоорганизации. Стратегия развития строится на выявлении сильных сторон и возможностей территории.
Ключевые слова: территориальная структура, стратегическое планирование, стратегия развития; гражданское общество, социальное партнерство, местное развитие.
Сегодня стало очевидным, что, понимая всю порочность централизованно планируемой системы, нельзя отказываться от планирования вообще. Учитывая, что процесс формирования оптимальных и эффективных территориальных структур волнует сегодня и большинство стран мира, возможен и необходим обмен опытом в этой важнейшей области деятельности.
Специалисты в области стратегического планирования отмечают, что оно получило широкое признание в развитых странах только в 1990-е гг. По свидетельству американского ученого Дж. Брайсона, «до начала 1980-х годов стратегическое планирование в общественном секторе применялось в основном в военных организациях и в практике государственного крупномасштабного планирования»[1, с. 17]. Подход к планированию, который ис-
* Доцент кафедры Государственного и муниципального управления, кандидат социологических наук.
пользовался в советской системе управления, можно охарактеризовать как производственно-отраслевой расчетно-директивный. Город (населенный пункт) рассматривался как административно-хозяйственная единица национального хозяйства. Субъектами управления выступали органы государственной власти разных уровней. Городские власти осуществляли расчет динамики роста, потребностей города, перспектив развития крупных предприятий и передавали эту информацию вышестоящим органам. Последние определяли плановые показатели роста благосостояния населения и ресурсы, выделяемые городу. После увязки этих показателей с планами развития отраслей промышленности, чьи предприятия размещались на территории города, составлялся план социального и экономического развития. В большинстве же развитых стран ответственность за местную экономическую политику перемещена с национального уровня на уровень местного самоуправления. Это вызвано тем, что, с одной стороны, механизмы макроэкономического регулирования, преобладавшие в 1950-60-е гг., оказались в условиях деиндустриализации экономики (изменения структуры занятости, интеллектуализации труда, роста мелких и средних фирм) неспособными решить проблемы кризиса городов в 1970-е гг. С другой стороны, факторами миграции капитала стали преимущества местных потенциальных человеческих и природных ресурсов, сравнительные преимущества отдельных территорий. Именно тогда назрела необходимость в поиске новой научно обоснованной методологии в области управления социально-экономическими процессами на местном уровне, так все большее распространение в практике управления муниципальными образованиями начинает получать стратегическое управление и стратегическое планирование как его часть, использовавшиеся ранее только в бизнес-сфере. В городах развитых европейских стран и США усилился интерес к стратегическому планированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития города. Почти все города, и крупные, и малые, стали разрабатывать стратегии развития, отражающие видение перспективы развития города и направления работы местных властей по оказанию содействия этому развитию.
В западноевропейских странах зачастую инициация разработки стратегических документов территориального развития исходит от институтов гражданского общества в соответствии с принципом рыночной самоорганизации, и разработанная таким образом стратегия является одним из способов общественного надзора за деятельностью властных органов. Большинство западных методик основаны на всемерном использовании в процессе планирования такого ресурса как «мера общественного согласия», принципов социального партнерства и согласования интересов местного сообщества, органов государственной власти и бизнеса. Стратегия развития строится на выявлении и использовании сильных сторон и возможностей территории.
Во Франции система государственного планирования включает Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г., основные положения которого детализируются в индикативных пятилетних планах. Основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов «государство - регион»[2, с. 38-43]. Роль плановых контрактов состоит в получении финансирования со стороны государства и других участников контракта, а также согласование позиций и интересов участников, их роли в осуществлении мероприятий регионального развития.
Представляется также полезным изучение опыта территориального планирования Германии страны, похожей на Россию по политическому и территориальному устройству.
Территориальное планирование в Германии обосновывает и подготавливает предписания по рациональному использованию территорий путем разработки концепций рационального развития, которое базируется на достижении политического консенсуса. В социальном рыночном хозяйстве территориальное планирование подчинено целям общественного развития, оно поддерживает экономическое процветание общества, способствует эффективному использованию территорий, а также сохранению и рациональному использованию природных ресурсов. Территориальное планирование в Германии имеет четыре уровня.
На федеральном уровне на основе Федерального закона «О территориальном планировании» устанавливаются рамочные условия пространственного развития для территории ФРГ. Ответственность за федеральный уровень территориального планирования несет Федеральное министерство территориальной организации и строительства.
На уровне федеральных земель на основе Земельного закона «О планировании» разрабатывается земельная программа территориальной организации, в которой закрепляются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли.
Региональный уровень (в составе федеральных земель) промежуточный между земельным и муниципальным планированием. С одной стороны, региональное планирование должно конкретизировать главные цели, сформулированные плановыми органами, на уровне земли. С другой стороны, его задачей является координация плановых решений, принятых отдельными общинами, и приведение их в соответствие с целями земельного планирования.
Региональное планирование осуществляется с помощью региональных плановых союзов, в пределах которых существуют сбалансированные хозяйственные и общественные связи.
Местное планирование низшая ступень в системе планирования ФРГ, которая находится в компетенции местного самоуправления.
В местном планировании различают планирование развития муниципальных образований и перспективное развитие градостроительства. Задачей муниципального планирования является комплексное планирование общины. План развития муниципального образования устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, осуществляет координацию и контроль в соответствии с поставленными задачами.
Перспективное планирование градостроительства является разработанной на уровне общины стратегией строительства на ее территории. Оно узаконено в Федеральном своде законов о строительстве для территории ФРГ.
Опыт территориального стратегического планирования городов и коммун Германии с учетом международных требований позволил сформулировать основные правила стратегического планирования [3, с. 56-68]. Эти правила характерны для всей стратегической политики муниципалитетов Западной Европы и гласят:
1. Следует четко определить, кто является адресатом концепции: политики, администрация, другие инстанции, а также обязательства согласно концепции.
2. Глубокий и постоянный анализ сильных и слабых сторон территории является непреложным требованием для обоснованного стратегического плана.
3. Стратегическое планирование должна сопровождать коммуникативная стратегия, направленная на достижение общественного согласия всех заинтересованных структур за счет консенсуса и широкой информированности. Данную стратегию следует разрабатывать достаточно рано, поскольку шансы на успех во многом зависят от подключения основных действующих лиц, инстанций и общественности.
Интересен также опыт территориального планирования скандинавских стран (Финляндии, Швеции, Норвегии), который имеет наибольшее значение и наиболее активно заимствуется при планировании развития Северозападных регионов России. В частности, в методике, разработанной финскими учеными на основе опыта разработки региональных стратегий, результатов региональных исследований и эмпирических данных, полученных с использованием новых информационных технологий, описывается разработка, так называемой, «стратегии трипартизма». Она позволяет добиться оптимальных параметров взаимодействия трех основных субъектов, занятых в реализации стратегии: органов местного самоуправления, бизнеса, научных организаций и системы образования. В общем виде процесс территориального стратегического управления в скандинавских странах осуществляется в следующей последовательности:
1. Мобилизация ресурсов и целевых групп общества для решения комплексных территориальных проблем;
2. Организация процесса планирования (разработка стратегических планов, программ и проектов, сформированных с учетом предложений групп интересов);
3. Реализация планов, программ и проектов;
4. Оценка результатов стратегического планирования с выявлением новых проблем (общественный мониторинг).
Описывая систему стратегического планирования развития местного самоуправления США, важно отметить, что, установив прочные связи с местными сообществами, с одной стороны, и научными и учебными подразделениями университетов, с другой стороны, она не стала структурным элементом ни местных администраций, ни университетов [4, с. 131]. Система сохраняет автономию, имеет свой бюджет, свою структуру, самостоятельно определяет свои стратегию и концепцию развития. Главное действующее лицо в системе - агент по развитию местного сообщества. Особенности организации, в которой работает специалист по развитию, оказывают существенное влияние на характер его деятельности и способ поведения. Чаще всего специалист работает в муниципалитетах или организациях, создаваемых при местных органах власти. Каждая организация создается для выполнения заранее определенных задач. Какими бы четкими или туманными ни были эти задачи, они ставят ограничения полномочиям и возможностям специалиста. В абсолютном большинстве случаев специалист по развитию сам не принимает решения и не наделен какой-либо административной властью. Специалист занимается сбором данных, анализом социально-экономического потенциала, помогает местному сообществу определить стратегию развития.
Рост уровня и качества жизни населения в муниципальных образованиях представляет собой главную целевую направленность в отечественной и зарубежной практике стратегического планирования, выступает как общая цель документов стратегического планирования. Придание подобной целевой направленности является крайне позитивным моментом с точки зрения охвата им интересов всех жителей, борьбы с бедностью и укрепления социального единства путем выравнивания уровней жизни населения. В большинстве развитых стран ответственность за местную экономическую политику уже переместилась с национального уровня на уровень местного самоуправления.
Список литературы:
1. Жихаревич Б.С. Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия. - СПб., 2010. - С. 17.
2. Джаиштов А. Стратегия развития самоуправляемых местных сообществ в рамках стратегических планов городов // Евроград. - 2012. - № 12. -С. 38-43.
3. Грабов Б., Смирнова Е. Городской маркетинг: актуальные проблемы коммунальной практики в Германии // Евроград. - 2010. - № 12. -С. 58-68.
4. Сеструхина А.О. Отечественный опыт и зарубежная практика планирования развития муниципального образования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2011. - № 4. - С. 131.
