CC BY
332
Зарубежные земельно-кадастровые системы*
А.А. Варламов
заведующий кафедрой землепользования и земельного кадастра Государственного университета по землеустройству, член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, доктор экономических наук, профессор
Регистрация прав на землю представляет собой систему «земельных записей», имеющих обязательно публичный, правовой, юридический характер. Эти записи позволяют узаконить права земельной собственности, охранять их, облегчить переход земельных участков от одних лиц к другим и обеспечить знание всеми землевладельцами и землепользователями обременений, ограничений в использовании земельных участков на предмет их залога, наличия сервитутов и т. п.
Вне зависимости от того, кем выполнялись в государствах земельно-кадастровые и регистрационные действия, они всегда были взаимосвязаны и дополняли друг друга. При этом если данные кадастра давали характеристику земельных участков, то есть объектов земельных отношений, то регистрационные сведения позволяли оценить субъектов земельных отношений, включая виды их прав.
Впоследствии в законодательствах большинства экономически развитых государств был установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, согласно которому последние следуют судьбе земельных участков. Исходя из этого в зарубежных странах система земельного кадастра стала трансформироваться в систему кадастра недвижимости.
Современное понятие кадастра складывалось не сразу. В начале 70-х годов прошлого столетия в континентальной Европе под кадастром понимались четкая классификация и оценка земель, произведенная под контролем ответственной правительственной организации, с помощью карт участков, создан-
ных на основе топографических съемок и зарегистрированных по участкам в реестре. Таким образом, «кадастр» считался особым типом «земельных записей», дополненных картами, содержащими не только данные о площади и виде использования земель для каждого участка, но и информацию о стоимости земли и собственнике. В 1985 году группа экспертов Организации Объединенных Наций (ООН) по кадастровому картографированию и земельно-информационным системам предложила следующее определение кадастра. «Кадастр - это определенным образом систематизированный государственный учет данных об объектах недвижимости какой-то страны или района, основанием которого служит съемка границ этих объектов. Для обозначения каждой из таких единиц недвижимости используется некий особый знак (идентификатор). План объекта недвижимости и идентификатор участка обычно показываются на крупномасштабных картах».
В настоящее время существует несколько разных систем регистрации недвижимости, в каждой из них по-своему решается вопрос о взаимосвязи с кадастром. Эти различия обусловлены историческими и экономическими особенностями развития каждой страны и отражены в организационных структурах кадастра и систем земельной регистрации [3].
Так, в Швеции и других странах северной Европы посредством автоматизации осуществлена тесная интеграция двух систем. В этих странах кадастр постепенно эволюционировал: из простого налогового учета, слабо привязанного к картам, превратился в комплексную систему с высокой степенью надежности.
* Окончание. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 7.
Во Франции объединение кадастра и земельной регистрации не зашло так далеко. Во-первых, французский кадастр не является всеобъемлющим и не поддерживается в такой мере, как в странах северной Европы. Во-вторых, он обладает меньшей юридической силой и до сих пор является преимущественно фискальным кадастром, не имеющим тесной связи с реестром прав.
В Германии, Австрии, Швейцарии и Нидерландах связь между кадастром и реестром прав на землю чрезвычайно сильна.
Во Франции, Италии, Испании и других средиземноморских странах юридические единицы, регистрируемые в реестре земель, полностью соответствуют кадастровым единицам. Благодаря использованию уникальных кадастровых номеров во всех этих странах стало возможным ввести систему регистрации прав собственности, обеспечивающую высокую степень безопасности и надежности.
Совершенно иным путем шло развитие систем регистрации прав на землю в англосаксонских странах. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что до недавнего времени в англоязычном мире был почти неизвестен кадастр. Так, в Великобритании главной целью создания и ведения земельного реестра было, во-первых, содействие развитию отношений в сфере частной собственности на землю и недвижимость, а, во-вторых - стремление облегчить и упростить систему отношений на рынке земли и недвижимости. При этом занесение документов в реестр недвижимости служило лишь целям соблюдения очередности, так как фактическое приобретение прав происходит при заключении договора и передаче подписанных документов. После этого лицо, приобретающее права, может подать заявление о внесении приобретенных им прав в реестр (Register of Deeds), который имеет чисто декларативный характер. С течением времени на все больших территориях Англии регистрация стала обязательной, и как только собственность регистрировалась, государство становилось гарантом права собственности, занесенного в реестр.
Английское право и практика жизни оказали большое влияние на страны Британского доминиона. Тем не менее в некоторых из них появились свои системы, в частности в Австралии нашла применение система Торренса. В более или менее «классическом» виде эта система действует на части территорий Австралии, и в последнее время в этой стране стремительно развивается кадастровое картографирование. В Новой Зеландии, Канаде, Великобритании и США наряду с системой Торренса распространена система «Register of Deeds» и тоже создается система компьютерной картографии.
Несмотря на то, что подходы к развитию кадастра и земельного реестра в англоязычных и континентальных европейских странах были разными, в настоящее время системы, существующие в этих странах, имеют много сходного. Прежде всего обеспечивается систематический охват всей территории и постоянное обновление собранных и зарегистрированных данных. Дается описание участков, включая такие данные, как тип их использования, способ измерения площадей, налоговая стоимость, характеристики зданий, топография, зарегистрированные права собственности, наличие связи с другими административными реестрами и базами данных.
Таким образом, кадастр представляет собой особую информационную систему, которая содержит систематизированный свод сведений о земельных участках и связанных с ними объектов недвижимости. В основу земельных кадастров отдельных стран положен либо земельный участок, то есть часть поверхности земли, на которую распространяются права собственности или пользования, либо подлежащая налогообложению земельная территория, которая на практике может отличаться по размеру от земельного участка, на который распространяются соответствующие права, либо территории с определенным режимом землепользования. По мере исторического развития толкование термина «кадастр» становилось все более емким, отражающим суть явления, однако в разных странах этот термин трактовался по-разному, что часто приводило к путанице1.
1 Руководящие принципы управления земельными ресурсами // Материалы Европейской экономической комиссии ООН (УЫЕСЕ), 1996.
В связи с этим в 1995 году седьмая комиссия по кадастру Международной федерации геодезистов (землемеров) (МФГ - FIG)2 дала следующее обобщающее определение кадастру: «Кадастр - это земельная информационная система учета земельных участков на основе современных данных с регистрацией имущественных прав на землю (то есть прав, ограничений и ответственности). Обычно он содержит геометрическое описание земельных участков, соотнесенное с другими записями, описывающими характер прав на землю, кому эти права принадлежат или кто ими распоряжается, и часто стоимость участка и его усовершенствований. Он может создаваться для налоговых целей (например оценки и справедливого налогообложения), для юридических целей (передачи прав собственности), с целью оказания помощи в управлении земельными ресурсами и использованием земель (например для землеустройства и других административных целей) и способствует устойчивому развитию и защите окружающей среды».
При этом под кадастровой (cadastral system) понимают систему, которая «...включает кадастр, регистрацию прав на недвижимость и связанных с ними процессов передачи, разделения и правового оформления земельных участков, что в совокупности часто называют управлением земельными ресурсами»3.
Официально признанное в мире понятие регистрации прав на землю также дано Международной федерацией геодезистов в 2000 году: «Регистрация прав на землю -это официальная система ведения учета законно признанных прав на землю, которая обычно является частью кадастровой системы. С точки зрения закона можно разграничить регистрацию актов о сделках, где архивированные в канцелярии документы являются свидетельством прав на недвижимость, и регистрацией прав, в которой сам реестр служит первичным доказательством. Регистрация прав на недвижимость обычно считается более совершенной системой ре-
гистрации, для введения которой требуется больше средств, но обеспечивает в принципе более высокий уровень защиты владения землей и более надежную информацию. Регистрация прав на недвижимость обычно приводит к более низким операционным издержкам, чем системы регистрации актов, и таким образом способствуют развитию более эффективного земельного рынка»Л.
Регистрация прав на землю подразделяется на спорадическую и систематическую.
Спорадическая регистрация обычно базируется на определенном действии или действиях владельца собственности, которые заставляют его обратиться к регистрации. Наиболее часто таким действием является продажа собственности. Это, например, служило главным поводом для обязательной регистрации в определенных регистрационных областях Англии и Уэльса после 1925 года. Преимущества спорадической регистрации заключаются в том, что она менее дорогостоящая, чем систематичная регистрация, и в первую очередь выявляет наиболее экономически активные объекты недвижимости. Кроме того, не все граждане, как например в Великобритании, считают возможным и необходимым регистрировать права на землю. Недостаток спорадической регистрации в том, что на полную регистрацию всех прав на недвижимость в рамках юрисдикции потребуется намного больше времени.
Систематичная регистрация представляет собой систематичный подход к разрешению всех споров, съемке и последовательной регистрации всех земельных участков. Систематичная регистрация относительно дорого обходится бюджету, потому что обычно приходится иметь дело с большим количеством участков, хотя среднестатистические затраты в расчете на участок будут значительно ниже, чем при спорадической регистрации, благодаря экономии времени и сил. Преимущество систематичной регистрации в том, что она обеспечивает получение более полной земельной информации в течение определенного времени.
2 МФГ - международная федерация геодезистов (землемеров).
3 Cadastral template 2003, the Netherlands situation. PCGIAP - FIG. University of Melbourne, 2003. P. 15.
4 Там же.
В целом под системой регистрации прав на недвижимость подразумеваются две части реестра. Первая - это карта, на которую нанесены границы всех участков, по каждому из них дан уникальный идентификатор участка. Вторая - это текст, регистрирующий подробные сведения о правах на недвижимость и их ограничениях. При простой передаче прав собственности просто изменяется зарегистрированное имя владельца. При делении земельного участка или изменении границ требуются внесение изменений в план и выдача новых документов или свидетельств. Официальная запись регистрации прав на недвижимость является определяющей5.
Базовой единицей кадастра, как отмечалось, является кадастровый участок (cadastral unit, cadastral parse, F^rs^k) - участок территории (включая и акватории), целостность которого определяется границей юридических прав, ответственностью по выплате земельных налогов или способом использования. Например, с 1936 года в Германии кадастровый участок определяется как регистрационная единица кадастра, имеющая уникальное наименование, состоящая из одного компактного участка территории, в правовом отношении принадлежащего одному собственнику, в территориальном - одному общинному округу (району), а в хозяйственном - одному типу хозяйственного использования земли.
В подавляющем большинстве стран кадастры оперирует участками собственности. В настоящее время система учета собственников практически не применяется. Следует отметить, что в городах, где муниципалитеты владеют большой частью городской территории, кадастровый учет часто ведется по участкам наследственного права, аренды застройки, то есть по другим принципам: по участкам налогоплательщиков и по участкам определенного функционального использования. Крупные участки собственности могут состоять из нескольких кадастровых участков, если они имеют устойчивые естественные границы, разделяющие раз-
личные типы ландшафта или типы землепользования (например пашню и лес).
Существенным требованием к кадастру является его территориальная полнота: кадастровые участки должны покрывать всю учитываемую территорию полностью: без пропусков и взаимных наложений. Границы кадастровых участков определяются на местности работниками службы землеустройства, имеющими официальные полномочия. Результаты землемерных измерений наносятся на кадастровые карты и, будучи внесенными в документы кадастра, эти границы становятся официальными и охраняются законом. В зависимости от законодательства страны решение земельных споров может опираться в той или иной степени как на натурные, так и на картографические данные.
Во многих англоязычных странах до настоящего времени различаются общие и фиксированные границы кадастровых участков. Фиксированные границы - это топографически точно установленные границы. Поскольку общие границы описываются неточно, возможно толкование описания: например, «граница по ручью», но по берегу (какому именно) или же по оси ручья - не определено. В Англии Поземельный регистр, устанавливающий права собственности и выдающий официальные документы о титуле, использует принцип общих границ. При этом исходят из того, что титул не определяет точного расположения границ. Для многих целей этого и не требуется, в связи с чем система часто функционирует достаточно эффективно без затрат на дорогостоящие топографические съемки.
В странах (Германия, Франция, Швеция и другие), где регистрация титула требует фиксации в документах точных границ, необходимо гораздо более детальное их описание, включая определение координат опорных точек и угловых точек участка, определение длин прямых отрезков границ. В этом случае регистратор Поземельного регистра, несущий юридическую ответственность за документ, обязан использовать
5 Руководящие принципы управления земельными ресурсами // Материалы Европейской экономической комиссии ООН (УЫЕСЕ), 1996.
сравнительно сложные процедуры проверки согласованности всех топографических данных, предоставленных землеустроителем, что часто существенно обременяет процедуру регистрации, при этом требуется одновременная проверка границ всех соседних кадастровых участков.
Чтобы избежать излишней сложности регистрационных процедур при соблюдении точности и непротиворечивости данных, часто применяют метод использования уникальных обозначений участков - идентификаторов.
Кадастровый участок идентифицируется уникальным обозначением (номером) установленного стандарта. Существуют различные системы обозначения участков, использующие, как правило, буквенно-цифровые комбинации, при составлении которых по возможности учитываются административное территориальное деление территорий, например административный район, название местности (деревни, прихода, общины, городского района или квартала) и собственно номер участка, который может состоять из одной или нескольких частей. Стандартом кадастра предусматриваются процедуры изменения обозначений при совершении всех операций с изменением границ участков: при выделении нового участка из одного или нескольких прежних, объединении нескольких участков в один, перераспределении границ участков в пределах ограниченной территории и т. п.
При регистрации во всех официальных документах о передаче прав собственности и об оформлении титулов используется идентификационное обозначение (номер) участка, опираясь на гарантию возможности определения точных границ участка по его обозначению. В настоящее время такой способ начинает все шире применяться в странах, где принят юридический кадастр, особенно автоматизированные системы, что обеспечивает простоту и одновременно надежность регистрационных процедур. В Поземельном регистре и в Регистре недвижимой собственности документы группируются по кадастровым участкам. Обозначение участка является ключом к информационной системе.
Результаты кадастровых съемок регистрируются на кадастровых картах, где обозна-
чаются все участки конкретного района и дается информация обо всех обозначениях. Наряду с описательной частью карты являются официальными документами кадастра, информация которых имеет правовой характер в отношении начертания границ и может служить фактической основой для оформления других юридических документов. В разных странах кадастровые карты и текстовые записи регистров кадастра имеют разный правовой статус. В Швеции, например, информация, содержащаяся в Регистре недвижимой собственности, имеет довольно ограниченное юридическое значение. Прилагаемые же кадастровые карты и отчеты о топографических съемках, напротив, имеют большое значение в юридических процедурах установления точных границ владений.
В практике разных стран в отношении правовых преимуществ между межевыми знаками на местности и записями в документах существуют различные принципы. Одним из распространенных правил является определение способа первоначального установления границы. Если первоначальным был письменный документ, например документ о передаче прав собственности, и граница на местности была зафиксирована в соответствии с этим документом, то при возникающих спорах отдается предпочтение документу. Если же, наоборот, имеется свидетельство, что межевые знаки или природные объекты на местности являлись исходными при принятии решения, а документы были вторичными, то отдают предпочтение межевым знакам. Так, в Швеции в большинстве пограничных споров отдается предпочтение межевым знакам, зафиксированными кадастровыми съемщиками на местности, и в меньшей степени - документам.
Инвестиции в развитие кадастровых систем, как правило, окупаются за несколько лет. Так, например, в Испании в середине 1980-х годов встал вопрос об очередной модернизации земельного кадастра. Строительный бум, особенно в сфере жилищного строительства, а также значительные изменения в структуре сельского хозяйства, вызванные вхождением Испании в Европейское экономическое сообщество, потребовали пересмотра информационной базы
кадастра и обновления соответствующего картографического материала. Был разработан проект модернизации земельного кадастра Испании, ответственность за реализацию которого была возложена на вновь созданный Кадастровый центр. Главными задачами деятельности центра стали совершенствование ведения кадастра и актуализация кадастровых данных. В это же время был издан Закон о кадастре, положения которого обеспечивали правовую поддержку сотрудничеству Кадастрового центра с местными органами власти, наиболее заинтересованными в успехе осуществления проекта, поскольку в Испании местные бюджеты на 60 процентов формируются за счет поступлений от налогов на недвижимое имущество. За период с 1984 по 1990 год государство затратило на обновление кадастра 120 миллиардов песет (около 1 миллиарда долларов). Вложенные средства окупились за очень короткий период. В ходе обновления кадастровых данных была значительно расширена налоговая база. Выяснилось, например, что число единиц жилья, подлежащих налогообложению, составляет не 14 миллионов, как это указывалось в налоговых списках ранее, а 21 миллион. В результате такового увеличения облагаемых налогом единиц недвижимости сборы от налога, поступающие в местные бюджеты, возросли в 4 раза. Общая их сумма составила 250 миллиардов песет в год для городских территорий и 50 миллиардов песет - для сельскохозяйственных земель.
В Швеции на развитие автоматизированной кадастровой системы было затрачено 700 миллионов шведских крон, а ежегодные расходы на ее содержание составляют около 350 миллионов крон. При этом государство ежегодно получает более 5 миллиардов крон в результате работы самой системы и 16 миллиардов крон - от сбора налогов на недвижимое имущество.
Налоги на недвижимость в разных странах в основном одинаковые. Так, во многих странах существует налог на прирост стоимости недвижимого имущества. Этот налог имеет большое значение в странах, где правитель-
ство стремится предотвратить спекулятивные сделки с землей. Он взимается, в частности, в Испании, Бельгии, отдельных штатах США. В Бельгии величина этого налога составляет 33 процента от прироста стоимости недвижимости, а в США - может достигать 50 процентов. В ряде стран налог на прирост стоимости взимается и в случае повышения оценочной стоимости, вызванного развитием территории, в пределах которой земельный участок расположен. Посредством этого налога местные власти возвращают в казну часть средств, израсходованных ими на развитие подведомственной им территории.
Во многих странах взимается налог на передачу прав на землю и прочую недвижимость. Практически во всех странах наследство и дарение, являющиеся по своей сути одной из форм передачи прав, также облагаются налогом.
В местные бюджеты некоторых стран поступают и другие налоги, для исчисления которых необходима кадастровая информация. К таким налогам относятся налоги за представление права застройки, проведение строительных работ, налог-штраф за незастроенную землю, выделенную под строительств, и ряд других налогов.
Многие из упомянутых налогов выполняют не только фискальную функцию, но и являются действенным инструментом государственной политики, цель которой - обеспечение эффективного использования земель.
Литература
1. Варламов А.А. Земельный кадастр: В 6 т. Т. 1. Теоретические основы государственного земельного кадастра. М.: КолосС, 2003. С. 350-378.
2. Ларссон Герхард. Регистрация прав на землю и кадастровые системы. Вспомогательные средства для земельной информации и управления земельными ресурсами. Великий Новгород, 2002.
3. Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт) / Под ред. С.Н. Волкова и В.С. Кислова. М.: Технология ЦД, 2003. С. 93-107.
