CC BY
307
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
5 СЗ РФ. 2002. № 1. (Ч. I). Ст. 1; с послед, изм. и доп. // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 720.
6 См.: ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24.
Ст. 2253; с послед, изм. и доп. // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1648.
7 Конституционное право России: учебник для студентов вузов / Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 355.
УДК 343.24 ББК 67.400
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ
АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ,
докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: abezrukov@bk.ru Научный консультант, рецензент: доктор юридических наук,
профессор И.В. Гончаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Раскрывается политико-правовая природа законодательной власти, ее место в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка. Рассматриваются основные направления функционирования законодательной власти и взаимодействия законодательных органов с другими органами государственной власти, участвующими в обеспечении правопорядка. Доказывается первостепенная роль и значение законодательной власти в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, которая задает ориентиры для других органов государственной власти, включая правоохранительные структуры (органы правопорядка), в направлении укрепления правопорядка в России.
Ключевые слова: законодательная власть, правопорядок, конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка, органы государственной власти, правоохранительные органы.
Annotation. Reveals the political and legal nature of the legislative power, its place in the constitutional and legal mechanism of law enforcement. Consider the main areas of functioning of the legislature and legislative bodies ' interaction with other state bodies involved in law enforcement. Proved paramount role and importance of legislatures in the constitutional and legal mechanism of law enforcement, which sets the guidelines for other public authorities, including law enforcement agencies (law enforcement), in the direction of strengthening the rule of law in Russia.
Keywords: legislative power, the rule of law, constitutional and legal mechanism of law enforcement, government bodies and law enforcement agencies.
В современных условиях признание значимости Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия, приоритета и конституционных ценностей является важнейшим условием качественного формирования правового порядка и эффективного функционирования всех ветвей государственной власти. Заложенные в Конституции РФ и выявляемые при ее интерпретации ценности оказывают фундаментальное воздействие на правопорядок, опреде-
ляют основные направления конституционной модернизации России1. Между тем, выдвигаемая идея конституционного консенсуса проявляется не только в принятии Конституции, но и в процессе ее реализации, в итоговом результате - правопорядке2.
Обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют все органы государственной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
его результат; для обеспечения правопорядка издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти. Вместе с тем, государство в лице его органов, прежде всего, правоохранительных, является главным субъектом обеспечения правопорядка.
При этом справедливо отмечается, что правовой статус субъектов, обеспечивающих правопорядок, необходимо рассматривать не в рамках структуры правопорядка, а в рамках сложного институционально-правового механизма обеспечения правопорядка. Под таким механизмом понимается единство правовых и организационных элементов, направленных на создание благоприятных условий для формирования, функционирования и устойчивого развития правопорядка, а также его охрану, защиту и восстановление3. Применительно к конституционно-правовой характеристике правопорядка, следует вести речь о конституционно-правовом механизме его обеспечения, в структуру которого входят объект (что подлежит охране), субъекты (кто обеспечивает правопорядок) и содержание (компетенция и содержание отношений по поводу обеспечения правопорядка).
В условиях проводимых государственно-правовых преобразований несомненный интерес представляют собой вопросы функционирования системы государственной власти, в частности, законодательной власти, занимающей особое место в системе разделения властей, поскольку именно эта власть создает правила поведения, по которым и во исполнение которых работают другие ветви государственной власти, обеспечивается конституционная законность и устанавливается правопорядок.
Законодательная власть, являясь неотъемлемым элементом политико-правовой действительности, постепенно укрепляет позиции в системе публично-правовых институтов Российского государства. Утверждение идей парламентаризма, активизация и усиление роли законодательных органов обусловливает развитие конституционно-правовых механизмов, направленных на совершенствование регламентации и деятельности органов государственной власти, участвующих в обеспечении правопорядка.
Конституция Российской Федерации и законодательство не разделяют компетенцию государственных органов по сферам правопорядка (защита права личности, интересов государства, общества), однако в механизме обеспечения правопорядка в той или иной мере участвуют все органы государственной власти, включая законодательные органы, целью которых является обеспечение правопорядка определенного качества посредством установления необходимых правовых предписаний и осуществления определенных парламентско-контрольных функций.
Законодательная власть есть первостепенная власть, обеспечивающая правопорядок. Именно законодательная власть является фактором формирования
правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых формах и пределах. И одной из целей ее деятельности является формирование правопорядка определенного качества.
В системе законодательной власти функционирует множество законодательных органов, условно называемых парламентами, которые реализуя правотворческую функцию, принимают общеобязательные правовые предписания, регламентирующие деятельность всех органов публичной власти, общественных формирований и граждан. Тем самым, законодательные органы оказывают определенное воздействие на качественное состояние правопорядка в России.
Законодательная власть есть обособленная сфера государственной власти, осуществляемая в нормативно установленном порядке непосредственно народом или законодательными (представительными) органами; деятельность, направленная на разработку и принятие законодательных решений, осуществление контроля за их исполнением. И эффективность выполнения таких мероприятий определяет качественное состояние конституционной законности и правопорядка.
Полноценная реализация положений Конституции РФ формирует конституционную законность, а законодательная власть конструирует соответствующие Конституции и конкретизирующие ее положения правила поведения и создает условия для обеспечения правопорядка как должного. Гарантиями должного, как подчеркивает Б.С. Эбзеев, выступают власть, действующая в установленных Конституцией границах, народный суверенитет, осуществляемый в конституционных формах и пределах, и суд, являющийся живым органом конституционного правопорядка4.
Именно качественная проработка законов является важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка органами государственной власти, способствующим формированию как конституционно-правового механизма его обеспечения, так и повышенной ответственности законодателя и правоприменителя за надлежащее выполнение своих полномочий в сфере обеспечения правопорядка.
В целом эффективная деятельность законодательной власти и депутатов как представителей народа во многом способствуют выстраиванию целостной системы обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации, изначально задавая достаточно высокий уровень качественной составляющей правопорядка в целом5.
Развивая мысль о значении и роли законодательной власти в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, следует признать их многогранный, взаимосвязанный и взаимообусловленный характер, который состоит в едином функциональном единстве деятельности всех ветвей государственной власти в направлении реализации конституционной законности и обеспечения правопорядка.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Поскольку качественное состояние правопорядка во многом обусловлено продуктивной работой всех ветвей государственной власти, постольку влияние законодательной власти на состояние правопорядка является в значительной мере определяющим. Такое влияние проявляется, во-первых, в эффективной законотворческой работе, созидающей правопорядок определенного качества, результатом которой является принятие законов, регламентирующих деятельность органов публичной власти, включая специализированные правоохранительные структуры по обеспечению правопорядка. Во-вторых, именно представительные органы наделены значительными парламентско-кон-трольными полномочиями6, в том числе по вопросам обеспечения и поддержания правопорядка. В-третьих, депутаты, работая по конкретным обращениям граждан, осуществляют определенные функции в сфере обеспечения правопорядка, направляя запросы, обращения в государственные и муниципальные органы, в целях защиты конституционных прав граждан и обеспечения (восстановление, укрепление) правопорядка.
Законодательные органы не относятся к числу правоохранительных органов, основной задачей которых является непосредственное обеспечение правопорядка, тем не менее, законодательные органы и депутатский корпус в тех или иных формах взаимодействуют с другими органами государственной власти, в том числе с правоохранительными структурами, тем самым участвуют в формировании и обеспечении конституционного правопорядка.
Среди основных направлений взаимодействия законодательной власти с другими органами государственной власти и правоохранительными органами (органами правопорядка) можно выделить следующие:
• принятие законов и контроль за исполнением законодательства в сфере обеспечения правопорядка;
• обращение палат парламента Российской Федерации в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ, связанными с обеспечением конституционного правопорядка;
• утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории;
• направление депутатских и парламентских запросов в соответствующие конституционные (уставные) суды о соответствии правовых актов Конституции РФ и/или конституции (уставу) субъекта РФ;
• рассмотрение обращений и прием граждан депутатами по вопросам обеспечения правопорядка и конституционных прав граждан;
• реагирование на поступившие обращения граждан в сфере обеспечения правопорядка путем направления парламентских и депутатских запросов в компетентные органы власти, обращений в суды с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан;
• заслушивание отчетов руководителей федеральных, региональных исполнительных и правоохранительных органов о состоянии законности и правопорядка в соответствующих публично-территориальных образованиях;
• рассмотрение, назначение (согласование) кандидатур соответствующих руководителей исполнительных и правоохранительных органов, функционирующих на федеральном и региональном уровнях.
Из представленного перечня видно, что многие из таких форм взаимодействия законодательных органов власти с другими органами государственной власти в сфере обеспечения правопорядка осуществляются именно посредством не законотворческой, а парла-ментско-контрольной деятельности.
Причем, наибольший эффект в парламентско-контрольной деятельности по обеспечению правопорядка достигается посредством реализации полномочий не парламента или его палат, функционирующих коллегиально, где требуется соблюдение определенной процедуры для принятия решения, а отдельных депутатов.
В число правомочий депутата по обеспечению правопорядка в литературе предлагается включать: обычные внесудебные депутатские обращения, депутатские запросы и вопросы, требования принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, депутатские предложения по совершенствованию правопорядка, направление обращений в органы судебной власти, инициирование парламентских запросов и расследований, посещение органов и организаций и многие другие7.
Особенно это проявляется при взаимодействии депутатов с судебными и правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими режим конституционной законности и правопорядка.
Выделяют следующие основные формы обеспечения правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов в правоохранительной сфере: 1) инициирование депутатами обращений палат в высшие судебные органы; 2) направление депутатами в Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ запросов о соответствии правового акта Конституции РФ или основному закону субъекта РФ соответственно; 3) обращение депутатов в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан8.
Важно обратить внимание, что иногда нормативно закрепляется возможность обращения лишь группы депутатов, что ставит вопрос о коллективном обращении. Например, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ среди субъектов обращения с запросом в Конституционный Суд РФ перечисляются Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Определенная размытость такой конституционной формулы дает основания некоторым авторам предпо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ложить, что право на конституционный запрос принадлежит не группе депутатов Думы, а каждому депутату в отдельности9.
Вслед за таким суждением, отдельные авторы полагают, что депутаты Государственной Думы поставлены в более выгодное по сравнению с членами Совета Федерации положение, что проистекает из несколько различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов (депутаты - представители всего народа, а члены Совета Федерации - представляют органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Сказанное позволяет им придти к выводу, что депутат Государственной Думы как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата вправе действовать от имени всего народа, может ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, т.е. инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу10.
С учетом необходимости буквального толкования Конституции РФ, условного единства конституционно-правового статуса российского парламентария, представляется, что в рассматриваемом случае речь должна идти все же о коллективном обращении группы депутатов или членов Совета Федерации, несмотря на возможную эффективность и оперативность индивидуальных обращений депутатов.
Другим важнейшим инструментом парламентского контроля над исполнительной властью, оказывающим ощутимое воздействие на укрепление правопорядка, является заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На таких заседаниях так же заслушиваются руководители правоохранительных органов на соответствующем территориальном уровне, где парламентариями дается соответствующая оценка состоянию законности и правопорядка. В связи с этим, следует положительно оценить принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»11, в соответствии с которым изменены положения ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, установившие обязанность Правительства РФ ежегодно отчитываться, в том числе, по вопросам, поставленным Государственной Думой.
На основании этих конституционных изменений в законодательство субъектов РФ внесены соответствующие коррективы, в результате которых в субъектах
РФ окончательно сформирована практика заслушивания отчетов и докладов руководства исполнительных органов регионов о состоянии государственных дел и правопорядка, что способствует усилению роли парламента как контрольного органа и укреплению правопорядка.
Таким образом, законодательная власть играет значимую роль в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, оказывает воздействие на другие органы государственной власти, включая правоохранительные структуры (органы правопорядка), осуществляет не только законодательное регулирование, но и контрольно-реагирующие функции, направленные на укрепление конституционной законности и формирование в России правопорядка высокого качества.
1 Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия: Монография. М., 2014. С. 50-51.
2 Казаков В.Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 166.
3 Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011. С. 8-9, 16-21.
4 ЭбзеевБ.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 139-140.
5 Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: Монография. М., 2015. С. 3-37.
6 См. например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 405-406; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.С. 325-329; КарасевА.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование. Екатеринбург, 2008. С. 104-128; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005 г. С. 8-14; КорнилаеваА.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002.
7 См.: Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: Монография. Челябинск, 2013. С. 52-53.
8 Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 55-71.
9Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы - самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 1. С.17-19.
10 Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 58-59.
11 Российская газета. 2008. 31 декабря.
