CC BY
295
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
10 Представляется обоснованным и своевременным и другое его предложение о закреплении статуса министерств в федеральном законе. Этим определяется возможность периодического широкого обсуждения, что позволяет своевременно выявлять излишние функции, находить наиболее эффективные средства осуществления функций. Однако следует иметь в виду, что подобный порядок — аналог жестко установленной структуре ФОИВ См.: Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 18, 20.
11 См.: Лупарев Е.Б. Принципы новой административной политики как основы национальной стратегии развития России // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: материалы научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.) Вып. 5, ч. 2: Административное и муниципальное право. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2009. С. 262-263.
12 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712; 2011. № 1, ст. 1.
13 См.: Краснов М.А. Указ. соч. С. 92, 95.
14 По данным 2007-2008 гг., в Великобритании насчитывалось более 1 тыс. общенациональных неминистерских органов, из них 138 имели статус агентств. Именно на агентства возлагаются задачи по исполнению законов и иных актов управления под надзором и финансовым контролем со стороны министерств. Для решения задач они вправе привлекать на конкурсной основе неправительственные коммерческие и некоммерческие организации. Агентства обязаны действовать в соответствии с общими направлениями политики, определяемой министерствами, подотчетны соответствующим министрам, которые несут ответственность за деятельность агентств перед парламентом. См.: Министерства и ведомства: учебное пособие / под ред. А.Н. Ко-зырина и Е.К. Глушко. М., 2008. С. 144-145.
15 См.: МэннингН., ПарисонН. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 118.
16 См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и административный процесс в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2005. № 3. С. 151; Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 21.
17 По аналогии с АА1 — независимые административные органы, выполняющие консультативно-контрольные функции, во Франции один из таких юридически независимых от центральной администрации органов — Совет по вопросам конкуренции.
18 См.: Министерства и ведомства: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. С. 196.
19 Имеется в виду обобщенное понимание отрасли как отрасли государственного управления и отрасли в материальном смысле. Относительно сохранения приоритетности отраслевого управления наиболее последовательной является позиция В.М. Манохина. См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 126-130.
20 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 118-119, 239.
21 Идее гибкости управления будет способствовать диверсификация организационно-правовых форм, т. е. создание ведомств с различными формами подчиненности, централизации, внутренней структуры.
А.Ю. Соколов
ЗАДЕРЖАНИЕ ТРАНСПОРТНОГО СРЕДСТВА КАК МЕРА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, затрагивающих в качестве объекта административного вмешательства имущественное положение личности, является задержание транспортного средства. Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ)1 рассматривает данную меру в качестве самостоятельной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Отдельно законодателем регулируется задержание судов, доставленных в порт Российской Федерации (ст. 27.13.1).
Действующий КоАП РФ не закрепляет понятие «задержание транспортного средства». Определение данного термина дается в п. 2 Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации (далее — Правила задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства)2, в соответствии с которым задержание транспортного средства представляет собой временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее (в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения) помещение его на специализированную стоянку — специально отведенное охраняемое место хранения задержанных транспортных средств.
© Соколов Александр Юрьевич, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
Статья 27.13 КоАП РФ не содержит положений, предусматривающих возможность прекращения задержания транспортного средства в случае устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения. Кроме того, данной статьей закреплен дополнительный перечень элементов, составляющих содержание рассматриваемой меры3. Указанные различия вызывают острую необходимость совершенствования норм административно-деликтного законодательства, включая закрепление дефиниции рассматриваемой меры в КоАП РФ как базовом нормативно-правовом акте, исключительно регулирующем основные положения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
В соответствии с нормами КоАП РФ задержание транспортного средства предусматривает следующие элементы:
хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания; прекращение движения при помощи блокирующих устройств (при невозможности по техническим характеристикам транспортного средства его перемещения и помещения на специализированную стоянку в случаях совершения ряда административных правонарушений);
перемещение, в т. ч. путем управления задержанным транспортным средством его водителем либо лицом, полномочным осуществлять задержание транспортного средства соответствующего вида, в близлежащее место, где не будет создавать препятствия для движения других транспортных средств или пешеходов с последующей блокировкой (при создании препятствий для движения других транспортных средств или пешеходов, и невозможности помещения транспортного средства по его техническим характеристикам на специализированную стоянку).
Фактическим основанием применения задержания транспортного средства выступает совершение отдельных правонарушений, исчерпывающий перечень которых закреплен в ч. 1 ст. 27.13 и ч. 1 ст. 27.13.1 КоАП РФ. В зависимости от объекта принудительного воздействия они могут быть подразделены на 3 вида: применяемые к судам, в т. ч. маломерным; применяемые к автомототранспортным средствам; применяемые к судам, доставленным в порт Российской Федерации.
Правовыми основаниями задержания транспортного средства являются ст. 27.13, 27.13.1 КоАП РФ, п. 20 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»4, Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации.
Для рассматриваемой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях характерна двойственность целей. Применение задержания транспортного средства способствует достижению как пресекательной (прекращение ненадлежащего использования транспортных средств как источника повышенной опасности, создающего угрозу другим гражданам, устранение их вредных последствий), так и обеспечительной цели (выяснение обстоятельств административного правонарушения, создание условий для привлечения виновных к административной ответственности, включая составление протокола об административном правонарушении и обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении).
Вместе с тем при применении задержания в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ, при нарушении правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшем создание препятствий для движения других транспортных средств, либо остановке или стоянке транспортного средства в тоннеле цель рассматриваемой меры носит исключительно пресекательный характер и заключается в устранении препятствия для движения транспортных средств.
Задержание транспортного средства по сути представляет собой ограничение специального права управления транспортным средством, достигающееся государственно-властным изъятием имущества у правонарушителя, применением блокирующих устройств, перемещением транспортного средства либо принудительной стоянкой в порту Российской Федерации. Применение рассматриваемой меры имеет в качестве объекта правоограничительного воздействия право владения, пользования и распоряжения собственным имуществом (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ5), а также право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ).
Согласно ч. 1, 3 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Закрепленные в названных конституционных положениях гарантии права собственности предоставляются в отношении имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях.
Принадлежность задержания транспортного средства к системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, реализация которых не решает вопроса о судьбе имущества, предопределяет возможность его применения к транспортному средству, не являющемуся собственностью лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, но использованному им при совершении правонарушения.
Действующее административно-деликтное законодательство разграничивает срок задержания транспортного средства соответствующего вида и срок его хранения. Выделение последнего связано с исчислением платы за хранение транспортного средства на специализированной стоянке. Так, срок задержания транспортного средства исчисляется с момента составления протокола об административном правонарушении. КоАП РФ не указывает его количественное значение, а связывает его окончание с устранением причины задержания. Вместе с тем такое определение длительности течения срока задержания транспортного средства неприменимо в случае его реализации в целях устранения препятствий для движения других транспортных средств или пешеходов, когда одновременно устраняется сама причина задержания.
Срок хранения транспортного средства исчисляется в часах с момента его помещения на специализированную стоянку. Срок задержания судна, доставленного в порт Российской Федерации, исчисляется с момента составления протокола о задержании судна и не может превышать 72 ч. По истечении срока задержания судно подлежит освобождению либо аресту.
Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о соответствующем административном правонарушении, в случае невозможности устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения осуществляет необходимые действия по направлению транспортного средства на специализированную стоянку (п. 2 Правил).
При возможности устранения причины задержания на месте совершения правонарушения транспортное средство не помещается на специализированную стоянку (п. 147.1 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения6). Данные положения нашли отражение в практике Верховного Суда РФ, признавшего требования сотрудников ГИБДД о помещении автомашины на штрафную стоянку при устранении причины задержания незаконными7. В этой связи заслуживают внимания нормативно-правовые конструкции административно-деликтного законодательства Республики Азербайджан, закрепляющие обязательность оставления транспортного средства у сотрудника соответствующего органа исполнительной власти Азербайджанской Республики, отстранившего данное транспортное средство от участия в дорожном движении, если причина задержания транспортного средства может быть устранена в течение 3 ч8.
В зависимости от вида транспортного средства установлены различные места их хранения. Так, наземное транспортное средство Вооруженных Сил РФ задерживаются в установленном порядке с последующим помещением на гарнизонный сборный пункт задержанных машин. Трамвай или троллейбус задерживаются в установленном порядке с последующим помещением в соответствующий парк. Маломерное судно направляется для хранения на ближайшую специализированную стоянку (пп. 16-18 Правил). Хранение судна, доставленного в порт Российской Федерации, осуществляется в данном порту.
В соответствии с п. 2 Правил лицо, осуществляющее транспортировку задержанного транспортного средства, опечатывает конструктивно предусмотренные места доступа в транспортное средство. Вместе с тем на практике нередки случаи причинения вреда задержанному транспортному средству и находящемуся в нем имуществу при его транспортировке. В этом
случае рассмотренных действий явно недостаточно для определения истинного размера причиненного ущерба. Возможный выход из сложившейся ситуации закреплен в законодательстве Республики Беларусь9, предусматривающем обязательное предварительное проведение осмотра транспортного средства, подлежащего задержанию и эвакуации, с процессуальным закреплением полученных результатов.
За хранение транспортного средства взимается плата за каждый полный час его нахождения на специализированной стоянке. В соответствии с п. 6 Правил задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, освобождается от оплаты за перемещение транспортного средства и за первые сутки его хранения. Размер платы за хранение задержанного транспортного средства устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ.
Необходимость оплаты расходов за хранение транспортных средств позволяет некоторым исследователям высказываться о карательной природе10 данной меры, представляющей по сути «дополнительное наказание»11. Кроме того, хранение транспортных средств осуществляется коммерческими организациями, что, в свою очередь, может быть истолковано как понуждение к оплате услуг, нарушающее права граждан на свободу экономической деятельности и договорных отношений.
Возможным выходом из сложившейся ситуации, по мнению Л.В. Сафоновой12, может стать передача полномочий по доставке и хранению на специальной стоянке транспортных средств органам исполнительной власти. Такой подход избран, например, законодателем Республики Азербайджан13. Однако подобная позиция идет вразрез с требованиями российского антимонопольного законодательства14, устанавливающего запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
На наш взгляд, следует согласиться с предложениями некоторых авторов15 отнести рассматриваемую плату за транспортировку и хранение транспортных средств соответствующего вида к издержкам по делу об административном правонарушении, подлежащим оплате за счет средств федерального бюджета. Представляется, что, разрешая указанную проблему, законодателю следует исходить из того, что хранение транспортного средства — это этап применения задержания транспортного средства как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а не дополнительное наказание имущественного характера. Данные изменения должны исключать ситуации невозможности оплаты услуг специализированных стоянок. Кроме того, ошибочным представляется путь, по которому пошла современная судебная практика16, признавая соответствующим действующему законодательству положение п. 9 Правил задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства, закрепляющего порядок выдачи задержанного транспортного средства лишь после оплаты расходов, связанных с хранением транспортного средства на специализированной стоянке.
Мы полагаем необходимым установить порядок возврата транспортного средства, ставшего объектом задержания, гражданину незамедлительно после устранения причины такого задержания. Такая процедура уже определена и применяется в соответствии с положениями ч. 7 ст. 8.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающими возврат помещенного на охраняемую стоянку транспортного средства собственнику (владельцу) или уполномоченному им лицу по его первому требованию.
В данном случае расходы, понесенные собственником специализированных стоянок, связанные с хранением транспортного средства, при их неоплате в добровольном порядке, могут быть взысканы в порядке гражданского судопроизводства. При отсутствии же состава правонарушения представляется, что данные расходы должны быть возложены на федеральный бюджет. Такой порядок их возмещения предусмотрен административно-деликтным законодательством Республики Молдова17.
Таким образом, основываясь на результатах проведенного исследования, задержание транспортного средства в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляет собой временное ограничение специального права управления транспортным средством, применяемое до устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения, либо достигающееся государственно-властным
изъятием имущества у правонарушителя, включая помещение транспортного средства на специализированную стоянку и хранение до устранения причины задержания применением блокирующих устройств при невозможности перемещения транспортного средства по его техническим характеристикам либо перемещением транспортного средства, создающего препятствия для движения, в близлежащее место с последующей блокировкой.
Под задержанием судна, доставленного в порт Российской Федерации, следует понимать временное, на срок до 72 ч, ограничение специального права управления транспортным средством, применяемое для выяснения обстоятельств административного правонарушения и обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, достигающееся помещением транспортного средства на стоянку и хранение в порту Российской Федерации.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
2 Утверждены постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2003 г № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 51, ст. 4990.
3 Указанные дополнения были внесены в ст. 27.13 КоАП РФ Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4007.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
6 Утверждены приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // Российская газета. 2009. 28 апр.
7 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 22 декабря 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 7.
8 См. ст. 407.2 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках от 11 июля 2000 г. (далее — КоАП АР) // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. № 8. Кн. 1, ст. 584.
9 См. ч. 3 ст. 8.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 14. 2/1291.
10 См.: Карагодин А.В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 125.
11 Сафонова Л. С. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 111.
12 См.: Там же. С. 112.
13 См. ст. 407.1 КоАП АР, предусматривающую временное задержание транспортного средства на охраняемой стоянке соответствующего органа исполнительной власти Азербайджанской Республики.
14 См. ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434.
15 См., например: Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 126; Зырянов С.М. Эвакуация транспортного средства — мера обеспечения производства или наказание? // Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 31-32; Щербаков С.Б. Меры административного пресечения в деятельности милиции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 118.
16 См.: Решение Верховного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № ГКПИ06-240 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 9.
17 См. ст. 439 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях от 24 октября 2008 г. № 218 // МопКоги! ОПаа!. 2009. № 3-6, ст. 15.
А.И. Пермяков
К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Более глубокое изучение правовой природы системы государственной службы наряду с рассмотрением данной категории как совокупности ее видов невозможно без анализа структуры данного института административного права. При этом следует отметить, что, несмотря на то, что отдельные ее элементы детально обсуждались в рамках монографических и диссертационных работ, комплексные исследования не проводились.
© Пермяков Александр Игоревич, 2012
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
