CC BY
148
Юридическая ответственность за правонарушения в земельной сфере
М.В. СИМАКОВ - соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
В статье рассматривается административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений. Природа административных правонарушений в земельной сфере анализируется через понятие противоправности.
Ключевые слова: противоправность; административные ответственность; административные правонарушения; земельные отношения.
Legal responsibility for offenses in ground sphere
M.V. SIMAKOV - Postgraduate of the Chair for Administrative Law of the Moscow State Law O.E. Kutafin University (MSLA)
In article deals with the administrative responsibility for offenses in sphere of ground relations. The nature of administrative offenses in ground sphere is considered through the concept of illegality.
Key words: administrative responsibility; administrative offenses; ground relations.
Одним из дискуссионных в юридической науке является вопрос о видах юридической ответственности. Наряду с традиционными (уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная) выделяются такие виды ответственности, как финансовая, бюджетная, налоговая и др. Обратимся к особенностям юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере.
Земля представляет собой особый ресурс государства, значение которого является слагаемым двух составляющих -экономической и экологической. С одной стороны, земля выступает пространственным базисом для любого вида производства. В этом заключается ее экономический аспект. С другой стороны, земля с ее плодородным слоем используется как средство производства в сельском хозяйстве, лесной отрасли и в других сферах.
Создание правовых механизмов защиты предполагает обеспечение как экономической, так и экологической безопасности земельных ресурсов. К таким механизмам относится юридическая ответственность за правонарушения в земельной сфере. Данные правонарушения посягают либо на экономические отношения, возникающие в связи с пользованием земельными участками, либо на экологическую безопасность земли, ценность ее как средства производства.
Виды юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере определены земельным, уголовным, административным, гражданским и трудовым законодательством.
Согласно гл. XIII ЗК РФ за земельные правонарушения лица, их совершившие, привлекаются к административной, уголовной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности.
Некоторые ученые предлагают в качестве отдельного вида выделить земельно-правовую ответственность1. В качестве аргументов можно привести следующие.
Во-первых, основанием для обособления земельно-правовой ответственности является наличие комплекса необходимых объективных условий: большой общественный интерес, существование кодифицированных источников правового регулирования, специфического земельно-процессуального института, особых видов правонарушений, связанных с особенностями земли, и т.д.
Во-вторых, выделение земельно-правовой ответственности как специальной обусловлено и тем, что земля характеризуется специфическими свойствами, которые затрудняют правовое регулирование земельных отношений традиционными видами юридической ответственности.
На наш взгляд, решение проблем право-охраны в земельной сфере с применением
традиционных институтов уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной видов юридической ответственности достаточно эффективно и отсутствие земельно-правовой ответственности как отдельного вида ответственности не мешает развитию земельных правоотношений.
Для раскрытия природы правонарушений в земельной сфере обратимся к понятию противоправности. Поскольку именно данный признак, присущий всем видам правонарушений, позволяет, на наш взгляд, обнаружить принципиальные отличия одного вида ответственности от другого.
Противоправность представляет собой сложное правовое явление, суть которого заключается в таком поведении субъекта, которое нарушает правовые нормы. Зачастую такое поведение выражает противоречие между частными интересами отдельной личности и интересами общества в целом.
Противоправность неразрывно связана с общественной опасностью, поскольку проявляется в форме посягающего на нормальную жизнь общества поведения.
Противоправность носит межотраслевой характер по отношению к регулятивным нормам. Между тем дифференциация противоправности возможна благодаря присущим ей качественным и количественным характеристикам. Обратимся к краткому описанию отдельных выделяемых в науке видов противоправности: гражданской, материальной, дисциплинарной, административной и уголовной.
Специфика гражданской противоправности заключается в ее договорной природе. Данный вид противоправности возникает в договорных отношениях и именно им причиняет наибольший вред.
Дисциплинарная противоправность отличается тем, что возникает между работником и работодателем, связанными между собой отношениями субординации. Она причиняет вред дисциплине и интересам организации работодателя.
Материальная противоправность во многом схожа с предыдущими. Ее особенность в том, что она сопровождается причинением материального вреда работодателю.
Принципиально отличается от указанных административная противоправность, которая сопряжена с нарушением публичных интересов. Закрепление перечня правонарушений, являющихся проявлением административной противоправности (как и уголовной), свидетельствует о большом внимании со стороны государства, что и
отражается в детальности правовой регламентации.
Уголовная противоправность характеризуется максимально жесткой реакцией со стороны государства, что обусловлено ее большой общественной опасностью.
Исходя из рассмотренных нами видов противоправности, постараемся определить особенности ее проявления в земельной сфере. С методологической точки зрения это позволит взглянуть в глубь проблемы видов юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере.
Во-первых, для земельных правоотношений характерно наличие всех перечисленных видов противоправности, то есть регулятивные нормы, закрепленные в земельном законодательстве, нарушаются посредством совершения всех видов традиционно выделяемых в литературе правонарушений: гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков, административных правонарушений и преступлений. На это указывают как положения гл. 13 ЗК РФ, так и нормы, закрепленные в других законах (ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ).
Отсюда возникает закономерный вопрос о месте среди данных видов правонарушений так называемых земельных правонарушений.
Примечательно, что само название гл. 13 ЗК РФ и названия составляющих эту главу статей не отличаются терминологическим единством. В названии главы значатся «правонарушения в области охраны и использования земель», в названиях статей - «земельные правонарушения».
В учебной литературе и научных исследованиях по земельному праву в качестве специфических признаков земельных правонарушений называется непосредственная связь с землей. К данному признаку аппелируют большинство авторов, отстаивающих необходимость выделения специальной земельно-правовой ответственности.
Данный аргумент нельзя считать достаточным. В Особенной части КоАП РФ и УК РФ закреплены различные правонарушения, отличающиеся подобного рода специфической связью с объектами окружающего мира, которая во многом определяет особенности видовых объектов правонарушений. Опираясь на аналогичные аргументы, можно смело выдвигать предложения о самостоятельности таких видов ответственности, как предпринимательская, лесная, культурно-правовая и др.
Основной ошибкой в оспариваемом нами подходе является смещение акцента с регулятивной функции ряда отраслей права на охранительную. Последняя в основном присуща административному и уголовному праву. Безусловно, каждая правовая отрасль включает в себя и охранительные правоотношения, возникающие в связи с совершением различного характера правонарушений. Однако охранительные нормы в данных отраслях чаще всего отсылают к КоАП РФ и УК РФ, то есть имеют бланкетный характер2. Это подтверждает анализ ЗК РФ и других природоохранных законов (Лесного, Водного кодексов, Закона об охране окружающей среды).
Отличительными чертами отдельных видов юридической ответственности выступают не только правонарушения как их основания, но и сам характер санкций, применяемых к правонарушителям. Таким образом, второй признак, подчеркиваемый сторонниками земельно-правовой ответственности, заключается в специфике применяемых к нарушителям санкций.
В качестве такой «специфической» санкции применительно к земельно-правовой ответственности называют принудительное прекращение прав на земельный участок собственника, владельца, землепользователя, арендатора за совершение нарушений земельного законодательства путем его безвозмездного изъятия3.
В.Б. Ерофеев наряду с традиционными видами ответственности за земельные правонарушения выделяет специальные виды, необходимость которых ученый обосновывает тем, что к нарушителю могут применяться специальные наказания: лишение права пользования земельным участком, обязанность снести самовольно возведенное строение4.
Не земельно-правовая санкция своим наименованием определяет вид юридической ответственности, а наоборот, вид юридической ответственности диктует характер наказания, предусматриваемого санкциями правовой нормы. В подтверждение этой точки зрения сошлемся на Н.М. Колосову, которая, исследуя тему конституционных санкций, указывает, что «в юридической литературе справедливо отмечается, что отнесение санкции к той или иной отрасли права зависит не от их названия, а прежде всего от того, исполнение нормы какой отрасли права они непосредственно обеспечивают»5.
Что касается природы принуждения, используемого в специфической санкции -
изъятии земельного участка, то следует обратиться к мнению ученых о гражданско-правовом характере такого принуждения6.
В данном случае положения гражданского законодательства, устанавливающего возможность изъятия у собственника земельного участка, обусловлены ограничением количества земельных участков как объектов гражданского оборота, а также их особой важностью для жизни общества. В связи с этим в законе предусмотрены основания для изъятия земельных участков у собственников, которые используют их не по назначению или с нарушением правил, предусмотренных законодательством (ст. 284, 285 ГК РФ). В этом плане следует также указать и на правило ст. 240 ГК РФ, предусматривающее выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Здесь проявляется отмечаемая еще Л. Дюги особенность, когда частная собственность перестает быть только индивидуальной, становясь социальной функцией7.
На гражданско-правовой характер изъятия земельного участка указывает возможность одновременного привлечения лица за нецелевое использование земель к административной ответственности и изъятию земельного участка. В данном случае изъятие носит восстановительный характер, поскольку направлено на восстановление нарушенного публичного интереса в правильном использовании земли как особого природного ресурса.
Таким образом, рассмотрены два ключевых аргумента, выдвигаемых в защиту концепции земельно-правовой ответственности. Помимо них следует отметить и другие доводы. Так, земельно-правовая ответственность за самовольное занятие земельного участка отличается от административной за данное нарушение, поскольку для привлечения к земельно-правовой ответственности не предусмотрено сроков давности, а для административной предусмотрен срок - не позднее двух месяцев со дня обнаружения; земельно-правовая ответственность предусматривает систему действий (снос самовольно возведенного строения; приведение самовольно захваченного участка в пригодное для использования состояние; восстановление межевых знаков и т.п.), совершаемых виновным или за счет виновного, а административная ответственность предусматривает лишь штрафы; земельно-правовая ответственность может применяться органами местного самоуправления, уполномоченными на то лицами,
а административная ответственность - органами Росреестра.
Однако в большинстве из перечисленных доводов акцент делается на действующее законодательство, а не на саму природу правовых отношений, возникающих по поводу привлечения к ответственности за совершение правонарушений в земельной сфере. Такой подход кроме как «унылым» позитивизмом не назовешь. Принимаемые в последнее время в нашей стране законы отнюдь не характеризуются безупречной научно обоснованной логикой и исключительно правильной юридической техникой. В связи с этим опора в научных исследованиях на букву закона может привести к глубоким заблуждениям.
Таким образом, правовой механизм противодействия правонарушениям в земельной сфере включает в себя традиционные виды юридической ответственности - гражданско-правовую, дисциплинарную, административную, уголовную. Сторонники земельно-правовой ответственности не предлагают научно обоснованных объективных видовых критериев, отличающих противоправность земельного правонарушения от других видов противоправности. В связи с этим становится ясным, почему земельное законодательство ограничивается применением только традиционных видов ответственности и не определяет понятие земельного правонарушения.
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Измайлов О.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7; Ерофеев В.Б. Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., 2004. Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное право: Учеб. М., 2003. С. 281, 265; Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 10; Гончарова Е.А. Проблемы правоприменения норм земельноправовой ответственности // Правовые вопросы недвижимости. 2008. № 2.
2 Следует отметить, что бланкетный характер имеют и многие охранительные нормы, закрепленные в КоАП РФ и УК РФ, отсылающие при квалификации объективной стороны многих правонарушений к нормам регулятивных отраслей. Это, однако, не относят к достоинствам закрепленных в законе составов преступлений и административных правонарушений.
3 См.: Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли. Краснодар, 2004. С. 131.
4 См.: Ерофеев В.Б. Земельное право России. С. 426-427.
5 Колосова Н.М. К вопросу о конституционных санкциях // Журнал российского права. 2009. № 3. С. 17.
6 См: Рысаев Ф.Б. Административно-правовое регулирование охраны окружающей среды в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. наук. М., 2003. С. 19; Ромадин М.С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 11. С. 90-96; Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (постатейный) / Под ред. М.В. Пономарева. М., 2010.
7 См.: Богданов Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. № 6.
1 Sm.: Izmajlov O.V. Otvetstvennost' za narushenie
zemel'nogo zakonodatel'stva: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 1973. S. 7; Erofeev V.B. Zemel'noe pravo Rossii: Ucheb. / Otv. red. N.I. Krasnov. M., 2004. Zharikov Ju.G., Uljukaev V.H., Churkin VJe. Zemel'noe pravo: Ucheb. M., 2003. S. 281, 265; Ibragimov K.H. Voprosy zemel'no-pravovoj otvetstvennosti // Zhurnal rossijskogo prava. 2006. № 10; Goncharova E.A. Problemy pravoprimenenija norm zemel'no-pravovoj otvetstvennosti // Pravovye voprosy nedvizhimosti. 2008. № 2.
2 Sleduet otmetit', chto blanketnyj harakter imejut i mnogie ohranitel'nye normy, zakreplennye v KoAP RF i UK RF, otsylajushhie pri kvalifikacii ob#ektivnoj storony mnogih pravonarushenij k normam reguljativnyh otraslej. Jeto, odnako, ne otnosjat k dostoinstvam zakreplennyh v zakone sostavov prestuplenij i administrativnyh pravonarushenij.
3 Sm.: Eliseeva I.A. Juridicheskaja otvetstvennost' za porchu zemli. Krasnodar, 2004. S. 131.
4 Sm.: Erofeev V.B. Zemel'noe pravo Rossii. S. 426-427.
5 Kolosova N.M. K voprosu o konstitucionnyh sankcijah // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. № 3. S. 17.
6 Sm: Rysaev F.B. Administrativno-pravovoe regulirovanie ohrany okruzhajushhej sredy v Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. ... kand. nauk. M., 2003. S. 19; Romadin M.S. Nekotorye problemy prinuditel'nogo prekrashhenija prav na zemlju v Rossijskoj Federacii // Gosudarstvo i pravo. 2003. № 11. S. 90-96; Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 10 janvarja 1996 g. № 4-FZ «O melioracii zemel'» (postatejnyj) / Pod red. M.V. Ponomareva. M., 2010.
7 Sm.: Bogdanov E.V. Vlijanie nauchnyh vzgljadov Leona Djugi na razvitie grazhdanskogo prava // Zhurnal rossijskogo prava. 2008. № 6.
