CC BY
90
УДК 332.122 (470+571-17)
ВЗГЛЯДЫ РОССИЙСКИХ и ЗАРУБЕЖНЫХ УЧЕНЫХ НА ПРОБЛЕМУ РАЙОНИРОВАНИЯ И ДЕЛИМИТАЦИИ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Н. Н. ГАГИЕВ,
аспирант кафедры национальной и региональной экономики
Е-та'п датт1@гатЫег. ш Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова
Проблема районирования и делимитации (определение границы) северных территорий — одна из важнейших задач, стоящих перед нашим государством. В статье рассмотрены некоторые аспекты российского и зарубежного опыта определения северных границ, выявлены их преимущества и недостатки. Сделан вывод о том, что районирование северных территорий должно стать основой для создания концепции развития северных территорий или выработки стратегии социально-экономического развития территорий Севера.
Ключевые слова: Север, территории Крайнего Севера, районирование, делимитация, стратегия развития, комфортность проживания.
Территория Севера—важнейшая часть страны, обладающая экономическим, геополитическим, рекреационным и трудовым потенциалами роста. Однако в нашей стране до сих пор остро ощущается отсутствие должного внимания к этому макрорегиону, что говорит, с одной стороны, об актуальности изучаемой темы, а с другой — при наличии ряда существующих интересных концепций, следует признать, что общепринятого взгляда на районирование и делимитацию северных территорий еще не сложилось.
На сегодняшний день территория Севера условно делится на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. При этом отнесение конкретной территории к той или иной зоне пока не нашло отражения на уровне федерального закона. Не существует пока и утвержденных комплексных научно обоснованных критериев отнесения
территорий к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Нет единого научного обоснования южных границ российского Севера. Поэтому, как это ни удивительно звучит, в нашей стране в настоящее время не существует однозначной классификации понятия «северные регионы», «севера Российской Федерации», что обусловливает ряд последствий в процессе регулирования развития этих районов. Во-первых, количество управляемых подсистем должно быть в соответствии с теорией управления ограничено. Во-вторых, неограниченность пространства требует соответствующих инвестиций на развитие инфраструктуры.
В работе Г. А. Аграната «Экономико-географический анализ проблем развития северной периферии» [1] обращается внимание на отсутствие твердых представлений о границах, что пагубно влияет на формирование политики и практики «для Севера» и «на Севере». Вопрос, что следует рассматривать в качестве базы исследования, отправляет нас к определению границ Севера и его районированию. Но проблемы делимитации территории Севера, т. е. определения его южной границы, так же, как его внутреннего районирования, однозначно не решены не только в России, но и за рубежом. В качестве признаков и критериев выступают вечная мерзлота, июльская изотерма, Полярный круг, возможности земледелия, граница леса, административно-политические границы, а также их комбинации.
Часто проводящаяся аналогия между природными условиями Канады и России не вполне
корректна, хотя и важна с точки зрения взгляда на проблему делимитации за рубежом. В работе А. А. Аверкова, Н. А. Волгина и др. [13] отмечается, что ресурсный потенциал Канады, как и российского Севера, имеет схожие климатические и структурные особенности. Освоение Севера Канады, как и Севера России, происходило прежде всего за счет исследования минеральных ресурсов и развития на их основе территорий. Объединяет нашу страну с Канадой и то, что в обеих странах освоение северных регионов должно происходить при возрастающей роли государства, сопровождаться устойчивым развитием территорий. Суть концепции состоит в последовательном изменении поведения общества и индивидуума по отношению к природным ресурсам и окружающей среде, которое должно планироваться и осуществляться в интересах разных поколений [13].
Следует отметить, что опыт Канады не может полностью проецироваться на Российскую Федерацию. Во-первых, полюс мирового холода северного полушария находится на севере евразийского материка, а не в Канаде. Во-вторых, основная полоса расселения жителей Канады проходит вблизи границы с США, т. е. на широте Украины между Припятью и Крымом. В России же огромный контингент населения обитает в экстремальных природных условиях, а жители Норильска и других северных районов — в условиях и вовсе беспрецедентных: жесточайшая зима представляет вполне реальную угрозу для жизни людей. В-третьих, основные земледельческие районы Канады — юг провинций Альберта, Манитоба и Саскачеван — хотя и соответствуют по широте центрально-черноземным областям России, характеризуются более щадящим климатом и не относятся к зонам рискованного земледелия в российском понимании [3]. В связи с этим автор считает неправильным рассматривать определение границ северных регионов Российской Федерации, основываясь лишь на зарубежном опыте, без учета специфики российского Севера.
Критерий отнесения того или иного субъекта к северному региону необходимо рассматривать не только с позиции оптимизации системы управления и понимания эффективности использования ресурсно-природного и географического потенциалов, но и через призму российского законодательства. Север, согласно постановлению Правительства РФ от 07.03.2000 № 198 «О концепции государственной поддержки экономического и социального
развития районов Севера» — это высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затрат на производство продукции и жизнеобеспечение населения. К районам Севера относятся полностью или частично территории 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов. Здесь проживают свыше 11,7 млн чел., из которых более 200 тыс. чел. — представители 30 коренных малочисленных народов Севера [10]. Как видим, в постановлении отсутствует четкое определение северных территорий, и данный подход опирается исключительно на деление страны по субъектам Федерации, которое не является жестким.
В научной литературе существуют различные взгляды на проблемы районирования и определения границ Севера. Академик А. Г. Гранберг исходил из того, что главная задача районирования — создание системы территориального планирования, обеспечивающей максимальное использование сравнительных преимуществ экономических районов и минимизацию транспортных издержек [2]. Тем не менее основная масса предложений по проблемам районирования территорий сводится к использованию пяти основных подходов: физико-географического, экономико-географического, социально-этнического, статистического, интегрального (комплексного) [12].
Физико-географический подход берет за основу природные условия Севера. Так, социально-экономическое развитие той или иной территории зависит от степени суровости природных условий. Социальное или экономическое развитие не учитывается и является лишь дополнением при делимитации территории. Обратившись к канадскому опыту, можно отметить, что некоторые ученые, такие как R. Bone [16], предлагают определять границу по южной части бореальных лесов. W. Morton [19], основываясь на природном факторе, дополняет его экономическим. Такой же точки зрения придерживается Г. А. Агранат, подготовивший по заданию Госкомсевера РСФСР научный доклад «Критерии районирования Севера России» [7]. По его мнению, наиболее характерной и неизменной экономико-географической особенностью Севера является невозможность широкого и надежного выращивания зерновых культур как основы земледелия и скотоводства. Именно физико-географические признаки, взятые не сами по себе, а как условие, определяю-
щее специфику развития производительных сил, должны лечь в основу экономико-географического понятия «Север». Поэтому в качестве границы Севера предлагалось считать изолинию суммы температуры воздуха за вегетационный период, южнее которой возможно надежное выращивание зерновых культур.
Схожую позицию разделял другой известный ученый — С. В. Славин. Для него важнейшим признаком отнесения той или иной территории к северной является плотность населения на 1 км2 до 5 чел. и суровые природно-климатические условия, препятствующие земледелию на открытом грунте. В зависимости от этого он выделил Ближний и Дальний Север. По мнению автора, определять границу или делать вывод о каком-либо объекте национальной экономики на основе природных условий не представляется правильным, поскольку это может повлиять на конечный результат работы.
Вторым подходом можно считать экономико-географический, где на первое место выходит экономический фактор. А. А. Аверков, Н. А. Волгин в своей монографии [13] отмечают, что в данном подходе за основу берется транспортно-географическое положение той или иной территории. К примеру, может использоваться граница железнодорожной сети по северу страны [18]. В данной работе авторы отмечают, что признаком Севера можно считать невозможность ведения сельского хозяйства, что приводит к низкой заселенности территории. Однако и в этом подходе есть много «узких мест». К примеру, тот же признак распространенности железнодорожной сети может меняться каждый год и в конечном итоге сеть может покрыть всю территорию страны. Следуя такому подходу, зона Севера перестанет существовать. А плотность населения территории во многом зависит от взвешенной политики государства. Таким образом, постоянное видоизменение социально-экономических признаков не позволяет использовать данный подход за основу при определении границ Севера.
Третьим подходом в определении границ Севера является социально-этнический. В СССР с 1932 г. регионы Крайнего Севера стали относить к территориям расселения малых народностей Севера [6]. При определении границ региона этот этнический признак стал важнейшим. Аналогично поступили и в Канаде, создав в 1999 г. крупный (около 25 % площади Канады) автономный субъект, состоящий в подавляющем большинстве (примерно 85 %) из
коренных жителей. К сожалению, на российском Севере нет ни одного административно-территориального образования, где коренное население составляло бы большинство, поскольку их общая численность, по итогам переписи 2010 г., составляет всего 257 895 чел.
Четвертый подход в определении границ Севера — статистический — был широко распространен в Канаде. В его основе лежит районирование территории, которое проходит по границам статистически закрепленных территориальных общностей. По мнению K. Rea, в качестве границ северных территорий Канады были использованы административно-статистические рубежи [20]. Действительно, с учетом исторических процессов северные территории Канады — Юкон и Нунавуту, земли северо-запада страны — находятся севернее 60-й параллели (широты). Таким образом, граница Севера страны между Аляской и заливом Гудзон получила признание у населения и была законодательно закреплена. Однако, несмотря на кажущуюся однозначность и применимость данного подхода к северным территориям нашей страны, этот принцип определения границы оказался неприемлемым по следующим причинам. Российский Север — уникальный по своей протяженности регион, в котором сочетаются различные климатические пояса — от умеренного морского до резко континентального. Есть и другие причины, подтверждающие неоднородность и уникальность каждой из северных территорий в отдельности.
Рассмотрев четыре подхода к определению северных границ, автор пришел к выводу, что нашей стране необходим подход, который бы включал в себя особенности предыдущих подходов и позволял учесть всю совокупность показателей и специфику северных территорий России. Именно интегральный показатель может отвечать всем необходимым требованиям. Перечисленные подходы должны стать составной частью при разработке интегрального подхода, включающего в себя природные, климатические, социальные, экономические, этнические и статистические факторы.
Среди наиболее распространенных интегральных схем в подходах к определению границ Севера выделяют методику, предложенную канадским ученым Л. Амленом [17], который предлагает выплачивать «надбавки» на основе «северности» того или иного субъекта. Эта величина зависит от десяти показателей, из них шесть — природно-кли-
матические (географическая широта территории, летние и зимние температуры, промерзание почвы и количество осадков, растительность), а четыре — экономические (учет развитости наземного транспорта, воздушных сообщений, численности жителей на территории, хозяйственной деятельности). Так как показатели эти достаточно динамичны, то и граница Севера будет динамичной.
Все показатели оцениваются по 100-балльной шкале, причем сумма баллов природно-климатических показателей в 1,5 раза выше суммы баллов экономических. Таким образом, несмотря на интегральный характер данного подхода, приоритет все-таки отдается природно-климатическим условиям. Максимально возможное количество баллов — 1 000 — имеет Северный полюс. В итоге у Л. Амле-на Средний Север получил до 500 баллов, Дальний или Великий — до 750, а Крайний Север — до 1 000 баллов. Несмотря на достаточно субъективную шкалу и отсутствие поощрения развития территорий (так, в показателе «хозяйственная деятельность» наивысшую 100-балльную оценку получает поселок с отсутствием всякого промышленного производства в настоящее время и в обозримой перспективе), эта шкала получила широкую популярность в правительстве и научных кругах Канады. Исходя из такого «деления» северных территорий Л. Амлен и предлагал рассчитывать «надбавку» к зарплате.
В монографии «Районирование Севера России: новые подходы» [13] приведен следующий пример расчета «надбавки» в Канаде. Так, максимальная надбавка в стране в 1970-е гг. составляла 3 000 долл. Например, есть предприятие А, его оценка «север-ности» составляет 300 баллов. Значит, надбавка будет равна (3000 х 300): 1 000 = 900 долл. Также предполагается выплачивать в дополнение к этой сумме 50 % семейным работникам в виде пособия для неработающих членов семьи, а также «надбавку» за стаж работы от 10 % при стаже свыше 6 мес., 18 % — свыше 2 лет, 25 % — свыше 5 лет. Таким образом, работник данного предприятия может получать максимально 900+50 % (450) +25 % (225) = 1 575 долл. в виде надбавок к основной зарплате каждый месяц.
В России попытка применить метод Амлена была предпринята в 1990-х гг. Однако итоговыми выводами стали положения о том, что хотя рассматриваемая методика в общем отражает «северность» того или иного населенного пункта, все же она уступает нашим отечественным разработкам, учиты-
вающим значительно больший объем информации и более комплексно оценивающим «северность» российских регионов [6]. Также было отмечено, что сильно различающиеся по суровости природно-климатических условий северные территории могут иметь одинаковый балл. А при учете таких показателей, как «транспортная доступность», «плотность населения», «хозяйственная деятельность», под определение «северные территории» могут попасть даже страны Африки.
Главное отличие отечественных разработок по созданию интегральных подходов к определению «северности» — это применение исследователями концепции дискомфортности жизни населения для районирования территорий Севера [4, 5].
Собранный многолетний опыт проиллюстрирован в работе В. С. Селина и В. В. Васильева о методике оценки дискомфортности жизнедеятельности населения на Севере [15]. Из множества исследований данный труд представляется наиболее полным, аргументированным и учитывающим специфику северных территорий. Однако и он, по мнению автора, имеет некоторые недостатки. Понятие «комфортность или дискомфортность» окружающей среды является в нем главным критерием районирования. Вместе с тем понятие «комфортности или дискомфортности» жизнедеятельности не было «закреплено» ни за одной из территорий, кроме таких понятий, как «Крайний Север», «высо-когорность» и «безводность» [15]. По этой методике было выделено шесть зон:
1) абсолютно дискомфортная зона — Крайний Север;
2) экстремально дискомфортная зона — Крайний Север;
3) дискомфортная зона — местности, приравненные к первым двум;
4) относительно благоприятная зона;
5) умеренно благоприятная зона;
6) благоприятная зона.
Кроме трех последних остальные относились к зоне Севера.
Сам Север разбивался на зоны по трем группам критериев:
— природно-климатическим — продолжительность полярного дня (ночи), годовая сумма отрицательных температур, период с температурой воздуха ниже минус 30 градусов в году и др.;
— социально-экономическим — плотность сельского населения, степень сельскохозяйственной
освоенности территории, транспортная доступность (протяженность дорог с твердым покрытием на 1 000 км2);
—медико-биологическим — уровень заболеваемости, смертности, несчастные случаи, воздействие на организм человека сложных климатических условий, тундрового ландшафта, полярной ночи.
Баллы определяют степень дискомфортности. Показатель с максимально негативным влиянием на человека получает 6 баллов. По совокупности этих факторов и определяется степень дискомфортности территории для проживания людей. По словам разработчиков методики, южной границей Севера должна была стать южная граница территории дискомфортной зоны, но не ниже 50° северной широты. При этом механизм проведения районирования проходил в три этапа:
I этап — природно-климатическое районирование с выделением южной границы и границ зон Севера;
II этап — социально-экономическое и медико-биологическое районирование (уточнение южных границ и границ зон Севера);
III этап — интегральная оценка дискомфортности (окончательное распределение по зонам). По итогам районирования методика предлагает дифференцировать процент надбавки по зонам дискомфортности:
— абсолютно дискомфортная зона — 100 %;
— экстремально дискомфортная зона — 80 %;
— дискомфортная зона — 50 %.
Однако у данной методики есть существенный недостаток. Насколько правомерным является включение по данной методике той или иной территории России в зону Севера, если по истечении какого-то срока ее показатели вырастут и не будут больше подпадать под определенную ранее зону дискомфортности? В данном случае субъекту будет невыгодно собственное развитие, поскольку высокие показатели смогут «погубить» его, исключив из зоны Севера и лишив, таким образом, государственной поддержки. Применяемая методика в первую очередь не должна стеснять в развитии тот или иной регион. Наоборот, она должна давать ему возможность устойчиво развиваться, не опасаясь, например, что из-за роста рождаемости или развития промышленности он потеряет статус «северного».
Подобные замечания прозвучали в Государственной Думе Российской Федерации в 2007 г. при
обсуждении законопроекта «О районировании Севера Российской Федерации», подготовленного на основе данной методики. Предлагаемый законопроект устанавливал приоритет социально-экономических факторов. Получается, что чем выше уровень жизни населения, чем выше уровень развития инфраструктуры, тем меньше у жителей становилось прав на получение компенсационных выплат в виде районного коэффициента. Таким образом, на практике выходило, что поступательное развитие территории неизбежно приведет к реальному снижению районного коэффициента, а значит, к снижению заработной платы населения. Размер районного коэффициента ставить в зависимость от уровня развития социальной инфраструктуры неправильно и нецелесообразно.
По мнению автора, давно назрела необходимость отхода от двустороннего подхода к Северу, так как на сегодняшний день недостаточно выделять в нем только две зоны. Необходима дифференциация территории Севера как минимум на три зоны или ее «деление» на подзоны. Подобное предложение содержится, например, в работе В. Н. Лаженцева, в которой территория Севера делится на Арктику, Дальний Север, Средний Север, Ближний Север [8]. Необходимо также подумать о механизме стимулирования развития дотационных регионов Севера, предложив донорам в качестве эксперимента оставлять ту необходимую часть НДС (или НДПИ), которая позволила бы составлять бездефицитный бюджет в «ноль». Такие межбюджетные отношения могли бы быть пересмотрены в сторону федерального центра при невыполнении регионом-реципиентом своих обязательств. Также ждет своего решения возможность объединения регионов-доноров и регионов-реципиентов. Примером такого подхода является проект объединения Красноярского края и Республики Тыва, реализация которого могла бы значительно улучшить ситуацию на Российском Севере.
Необходимость скорейшего принятия за -конопроекта о границах северных территорий обусловлена и тем, что из-за отсутствия этого важного закона не работает ряд уже имеющихся федеральных законов о поддержке северян. Так, по существующей схеме районирования и механизму начисления коэффициентов и компенсаций, в Хабаровском крае применяется коэффициент к заработной плате — 60 %, а в районах Республики Саха — Якутия, которые находятся гораздо север-
нее и где, соответственно, условия жизни намного тяжелее — только 40 %.
Понятно, что только четкое научно обоснованное и законодательное определение южных границ Севера и зон дискомфортности позволит сконцентрировать ресурсы на поддержку населения наиболее проблемных территорий, дифференцировать государственные механизмы регулирования по районам и зонам Севера. Только правовая база в виде закона создаст условия для упорядочения отношений в социальной сфере, налоговой и инвестиционной политике, позволит компенсировать затраты, связанные с удорожанием стоимости жизни северян, обеспечить равные конституционные права граждан на образование, медицинское обслуживание.
Проблема районирования и делимитации северных территорий — одна из ключевых, решение которой требует незамедлительных действий. Начиная с 1930-х гг. выполнялось огромное количество исследований по районированию северных территорий, но до сих пор у нас отсутствует законодательно закрепленное районирование по зонам комфортности (дискомфортности) условий проживания. От того, как происходит районирование и делимтация Севера, зависит жизнь миллионов людей, которые, благодаря нахождению в той или иной зоне Севера, получают ту или иную зарплату и компенсацию. Кроме надбавок к заработной плате за стаж работы в условиях Севера и различных компенсаций, действуют механизмы «районных коэффициентов». К этим льготам можно отнести сокращенный возраст выхода на пенсию в условиях Севера: мужчинам — по достижении возраста 55 лет, женщинам — по достижении 50 лет. Но это в случае, если они проработали не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера или не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеют трудовой стаж, соответственно, не менее 25 и 20 лет [11]. В связи с этим вопрос районирования Севера является крайне актуальным, как для проживающего здесь постоянного населения, так и для привлечения нового.
Безусловно, нужен учет действующих законов и нормативов, касающихся предоставления льгот и компенсаций населению северных территорий. Необходимо взять за основу положения Закона РФ от 19.02.1993 № 4520-1 (в ред. от 24.07.2009) «О государственных гарантиях и компенсациях для
лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» [9] при выработке и принятии единого федерального закона, касающегося вопросов районирования территорий Севера. Этот закон должен стать основой создания Концепции развития северных территорий и выработки Стратегии социально-экономического развития регионов Севера.
Список литературы
1. Агранат Г. А. Экономико-географический анализ проблем развития северной периферии / Север: проблемы периферийных территорий. Сыктывкар, 2007.
2. Витязева В. А., Котырло Е. С. Социально-экономическое развитие российского и зарубежного Севера. Сыктывкар: СыктГУ, 2007.
3. Гладкий Ю. Н. Россия в лабиринтах географической судьбы. СПб: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2006.
4. Золотокрылин А. Н. Районирование территории России по критерию дискомфортности жизни населения // Север как объект комплексных региональных исследований. Сыктывкар, 2005. С. 177—186.
5. Золотокрылин А.Н., Канцебовская К.В., Кренке А. Н. Районирование территории России по степени экстремальности природных условий для жизни человека // Известия РАН. Серия «География». 1992. № 6. С. 16—30.
6. Концепция социально-экономического развития районов Севера: одобрена распоряжением Правительства РФ от 18.01.1992 № 107-р. URL: http://poisk-zakona. ru/265274.html.
7. Критерии районирования севера России (теория, проблемы, практика). Апатиты: ИЭП КНЦРАН, 1991.
8. Лаженцев В. Н. Социально-экономические проблемы Севера // ЭКО. 2010. № 12.
9. О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 (в ред. от 24.07.2009). М.: «Российская газета», № 73 от 16.04.1993.
10. О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера: постановление Правительства РФ от 07.03.2000 № 198. Собрание законодательства РФ от 20.03.2000. № 12.
11. О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17.12.2001 № 173 (в ред. от 03.12.2011). Российская газета от 20.12.2001. № 247.
12. Петров А. «Северность»: параметры и географическая интерпретация (российский и зарубежный опыт делимитации границ Севера) // Известия РГО. 2003. Т. 135. Вып. 2. С. 15—25.
13. Районирование Севера России: новые подходы / под ред. А. А. Аверкова и Н. А. Волгина. М.: Изд-во РАГС, 2011.
14. Ретеюм А. Ю. Управление окружающей средой по ИСО 14001. М., 2006.
15. Селин В. С., Васильев В. В. Районирование территории Севера России по критериям дискомфортности жизнедеятельности населения.
URL: http://www. council. gov. ru/files/journalsf/ item/20061016110953.pdf.
16. Bone R. The geography of the Canadian North: issues and challenges. Toronto, 1992.
17. Hamelin L. E. Circumpolar index. Canada's changing north. Toronto-Montreal, 1971. P. 5—15.
18. Mc. Niven Ch., Puderer H. Delineation of Canada's North: An Examination of North-South Relationship in Canada. Geography Working Paper Series 2000-3.
19. Morton W. L. The "North" in Canadian historiography // Trans. Roy. Soc. Canad. Ser. 4. Vol. 8. 1970.
20. Rea K. J. and Science Council of Canada. The Political Economy of Northern Development. Ottawa: Science Council of Canada, 1976.
