CC BY
340
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2014, № 3 (2), с. 249-252
249
УДК 342.5
ВЗАИМОСВЯЗЬ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
© 2014 г. И.Д. Фиалковская
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского 1. fialk@yandex.ru
Поступила в редакцию 8.12.2014
Исследуется сущность дисциплины, ее значение в государственном управлении, формулируется соотношение дисциплины и законности в государственном управлении,
Ключевые слова: государственное управление, законность и дисциплина, соотношение законности и дисциплины в государственном управлении.
Дисциплинарные отношения составляют основу государственной службы. В рамках дисциплинарных отношений реализуются задачи, формы и цели государственного управления.
Разнообразная деятельность органов государственной власти требует согласованных действий, организованности и порядка, то есть дисциплины в общегосударственном масштабе. Такая дисциплина возможна, если будет дисциплина в каждом служебном коллективе каждого государственного органа. Государственная дисциплина поддерживается различными средствами: воспитательными, моральными, организационными. Кроме того, средством обеспечения дисциплины является принуждение.
В общем виде дисциплина состоит в повиновении установленному порядку. Государственная (служебная) дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений вышестоящих руководителей. Укрепление дисциплины означает повышение ответственности государственных служащих за порученное дело, правильный подбор кадров, контроль за выполнением заданий как сверху, так и снизу, регулярную проверку и оценку деятельности государственных служащих по практическим делам [1].
Законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, но при этом находятся в неразрывной связи друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой дисциплины, а одним из требований дисциплины является соблюдение законности [2, стр. 363]. Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуются под воздействием требований право-
вых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.
Таким образом, дисциплина является предпосылкой законности, а законность обеспечивает дисциплину.
Дисциплина в общем смысле - это форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм поведения, своевременное и качественное выполнение порученных ему заданий. Дисциплина неразрывно связана с законностью и рассматривается как одно из средств ее обеспечения. При этом представляется справедливым определение дисциплины как самостоятельного явления, имеющего свое значение, место и результаты применения.
Дисциплина в государственном управлении имеет двойственный характер: с одной стороны, это совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует, и с другой стороны - фактическое поведение людей в процессах управления.
Несмотря на их соотношение и связанность друг с другом, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения государственных служащих, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческих (служебных) отношениях. Это не только соблюдение юридического порядка исполнения обязанностей по должности государственной службы, что может порой приобретать формальный характер. Это также и обеспечение плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного
самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы [3, с. 322].
Профессор Г.В. Атаманчук выделяет основные параметры государственного управления, формируемые дисциплиной: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, то есть повышает продуктивность управленческих усилий; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины складывается совокупный результат активности каждого органа публичной власти, а из него -уровень публичного управления общественными процессами. Необходимо осознанное и творческое выполнение требований дисциплины в государственном управлении [3, с. 323].
К общим условиям формирования дисциплины относятся: качество регламентирования и нормирования управленческой деятельности, полнота управленческой информации, уровень общей и профессиональной подготовки кадров. Кроме этого, фактором, формирующим дисциплину, является оптимальное использование методов государственного управления: убеждения, поощрения и принуждения.
Метод убеждения является определяющим методом воспитания государственной дисциплины. Он формирует у людей комплекс правильных взглядов, понимания необходимости добровольного выполнения правил и норм, действующих в обществе. При этом убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами морального, нравственного характера. Эти взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми он руководствуется в своей жизни и деятельности [5, с. 259].
Метод поощрения является одним из наиболее результативных способов повышения человеческой активности, а эффективность его заметно выше, чем у метода принуждения. Данный метод отражает характер взаимоотношений участников управленческих отношений по вертикали, и это вполне объяснимо, так как поощрительными полномочиями наделяются субъекты государственного управления по отношению к субъектам права, стоящим на более низких ступенях иерархической лестницы, и между ними складываются отношения властного характера. То есть, основное назначение данного метода - обеспечение позитивного взаимодействия в вертикальных правоотношениях [6, с. 9].
Метод принуждения направляет поведение людей в рамках закона, дает оценку неправомерного поведения, накладывает на нарушителя обязанность претерпеть определенные лишения, загладить вину перед обществом [7, с. 290]. В государственном управлении и государственной службе применяются дисциплинарное и административное принуждение. Дисциплинарное принуждение - это негативная реакция руководителя на нарушение служебной дисциплины подчиненными, следовательно, данный метод непосредственно и в полном объеме влияет на ее формирование. Административное принуждение, несмотря на его внешний характер, также может воздействовать на укрепление дисциплины в государственной службе. Примером такого воздействия, в частности, может служить применение административного штрафа и дисквалификации к государственным служащим за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Важно отметить, что применение принуждения, кроме восстановления порядка, выполняет также функцию убеждения, т.е. оказывает негативное психологическое воздействие на других лиц, формируя их волю на недопущение нарушения дисциплины [7, с. 290].
Следовательно, эффективное использование методов государственного управления, применение разнообразных мер убеждения, поощрения и принуждения формирует уровень дисциплины государственных служащих, что в конечном итоге влияет на укрепление законности.
Таким образом, в развитии отношений дисциплины в государственном управлении важно сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы «должных» требований, которые бы постоянно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение [3, с. 323].
Макс Вебер, немецкий социолог, выделил основные характеристики идеального управления (бюрократии):
1. Компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно.
2. Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации.
3. Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, подготовка приказов и директив, принятие решений) осуществляется в форме письменных документов.
И.Д. Фиалковская
251
4. Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных знаний (юриста, экономиста), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом [4, с. 15].
В. Вильсон (будущий президент США) в конце XIX века установил следующие посылки эффективного управления:
1. Наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимой предпосылки ее эффективности и ответственности.
2. Отделение управления от политики.
3. Профессионализм служащих.
4. Организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности.
5. Наличие хорошей администрации как необходимого условия модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [4, с. 16].
Профессор Г.В. Атаманчук выделяет правила, логически вытекающие из отношений дисциплины в государственном управлении:
1. Нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования и даже нормы этикета, принятые в государственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как двузначность, избранность.
2. Поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, отличаться чертами, достойными подражания.
3. Требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах; безразличие здесь
способно свести на нет даже сформировавшиеся установки [3, с. 323].
Все указанные подходы характеризуют совершенную модель управления, которая у нас пока далека от существующих реалий.
Законность и дисциплина в государственном управлении являются сложными социально-правовыми явлениями и требуют комплексного подхода. К таким направлениям исследования этих явлений можно отнести нормативно-правовое регулирование, подготовку и повышение квалификации, оценку и стимулирование управленческих кадров, ответственность, гласность, взаимодействие с обществом и средствами массовой информации, активность правоохранительных органов [3, с. 327].
Список литературы
1. Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М.: Юридическая литература, 1970.
2. Алехин А.П. и др. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1997.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2005.
4. Государственная служба (комплексный подход) / Под ред. А.В. Оболонского, А.Г. Барабышева. М.: Дело, 1999.
5. Фиалковская И.Д. Сущность административного убеждения как метода государственного управления // Вестник ННГУ им. Лобачевского. № 1, ч. 1. Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2012. 391 с.
6. Фиалковская И.Д. Характеристика административного поощрения как метода государственного управления // Юридическая наука и практика: проблемы современности и перспективы развития. Материалы I Всероссийской научно-практической конференции. Н. Новгород, 2013. 140 с.
7. Фиалковская И.Д. Сущность метода принуждения в теории административного права // Вестник ННГУ им. Лобачевского. № 2, ч. 1. Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2014. 432 с.
CORRELATION BETWEEN DISCIPLINE AND LEGALITY IN PUBLIC ADMINISTRATION
I.D. Fialkovskaya
The paper is focused on the nature of discipline and its importance in public administration. Correlation between discipline and legality in public administration is examined,
Keywords: public administration, legality and discipline, correlation between discipline and legality in public administration.
References
1. Manokhin V.M. Gosudarstvennaia distsiplina v narodnom khoziaistve. M.: Iuridicheskaia literatura, 1970.
2. Alekhin A.P. i dr. Administrativnoe pravo RF. M.: Zertsalo, 1997.
3. Atamanchuk G.V. Teoriia gosudarstvennogo up-ravleniia. M.: Omega-L, 2005.
4. Gosudarstvennaia sluzhba (kompleksnyi pod-khod) / Pod red. A.V. Obolonskogo, A.G. Barabysheva. M.: Delo, 1999.
5. Fialkovskaia I.D. Sushchnost' administrativnogo ubezhdeniia kak metoda gosudarstvennogo upravleniia //
Vestnik NNGU im. Lobachevskogo. № 1, ch. 1. N. Novgorod: Izd-vo NNGU im. N.I. Lobachevskogo, 2012. 391 s.
6. Fialkovskaia I.D. Kharakteristika administrativnogo pooshchreniia kak metoda gosudarstvennogo upravleniia // Iuridicheskaia nauka i praktika: problemy sovremennosti i perspektivy razvitiia. Materi-aly I Vserossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. N. Novgorod, 2013. 140 s.
7. Fialkovskaia I.D. Sushchnost' metoda prinuzhde-niia v teorii administrativnogo prava // Vestnik NNGU im. Lobachevskogo. № 2, ch. 1. N. Novgorod: Izd-vo NNGU im. N.I. Lobachevskogo, 2014. 432 s.
