CC BY
100
Взаимодействие железной дороги и морских портов: унификация правового регулирования
С. Д. Жусупов,
исполнительный директор Ассоциации морских торговых портов
Эффективное взаимодействие транспортных организаций на стыке «железная дорога - порт» имеет важнейшее значение для внешнеэкономической деятельности промышленных компаний и экономики России в целом. В последнее время были предприняты беспрецедентные шаги по разработке новой нормативной базы, регулирующей отношения между операторами терминалов морских портов и железнодорожными перевозчиками.
Объем перевалки грузов в морских портах России непрерывно растет. В 2016 г. было перевалено 722 млн т грузов - рекордный результат за все время существования российских портов. Это на 6,5 % больше, чем в 2015 г., и в четыре раза больше, чем в 1990 г.
Такой динамике способствовала, прежде всего, своевременно проведенная государством приватизация хозяйственных комплексов в российских портах, что позволило привлекать дополнительные инвестиции, развивать портовое предпринимательство, создавать благоприятные условия для роста внешней торговли, оптимально сочетать формы государственного и частного финансирования различных областей портовой деятельности. Не менее важное значение для успешной работы портов
имела государственная политика, направленная на четкое разграничение функций госрегулирования и хозяйственной деятельности частного бизнеса как в организационно-технологической, так и в инвестиционной сфере.
Сейчас продолжаются мероприятия по развитию инфраструктуры в морских портах Мурманска, Калининграда, Санкт-Петербурга, Усть-Луги, Петропавловска-Камчатского, Ванино, Восточного, Новороссийска, Тамани и Темрюка. Началась эксплуатация порта Бронка. Завершены реконструкции зданий морских вокзалов в порту Мурманска и строительство морского вокзала в Петропавловске-Камчат-ском. При этом реализуются проекты модернизации и развития подходов к портам, например, Кольского полуострова, Дальнего Востока, Азово-Черно-морского бассейна.
Также характерно, что в общем числе бывших советских портов российские стивидоры на протяжении последних десятилетий планомерно увеличивали долю грузов внешней торговли России, и в 2016 г. был достигнут уровень 94 %. Соответственно на порты Балтии и Украины приходится сейчас порядка 6 %, в то время как в 2000 г. значение этого показателя составляло 50 %. Этому способствовала государственная политика РФ, направленная на перевод экспортных грузов из украинских и прибалтийских портов в российские.
Кроме того, решающее положительное воздействие на развитие портов в последние годы оказало дерегулирование портовых тарифов, начавшееся в 2010 г., что позволило стивидорам гибко реагировать на экономическую
конъюнктуру и привлекать в портовый бизнес дополнительные инвестиции.
Наряду с этим для эффективной работы портов, а значит, и для успешной внешнеэкономической деятельности российских промышленных предприятий важнейшее значение имеет взаимодействие портов и железнодорожного транспорта - крупнейшего перевозчика грузов в мультимодальном сообщении. Между тем стык «железная дорога - порт» оставался одним из уязвимых участков в экономике нашей страны. К сожалению, «брошенные поезда», невыполнение графика погрузки/выгрузки вагонов, периодические «конвенции» на погрузку грузов в направлении портов нельзя отнести к редким событиям. Это вызывает взаимные претензии сторон к выполнению производственных обязательств с апеллированием к органам исполнительной власти, что нередко получает широкую огласку.
Одна из наиболее весомых причин такого состояния дел - недостаточная правовая урегулированность отношений между двумя крупнейшими транспортными отраслями: железной дорогой и портами. В настоящее время взаимоотношения между операторами терминалов морских портов и ОАО «Российские железные дороги» (единственным перевозчиком на железнодорожном транспорте РФ) регламентируются, главным образом, тремя федеральными законами: «О железнодорожном транспорте в РФ», «Уставом железнодорожного транспорта РФ» и «О морских портах в РФ», а также соответствующей подзаконной правовой базой. При этом каждый вид транспорта в практической работе тяготеет к своему отраслевому законодательству.
Так, с точки зрения железнодорожников, главенствующее правоприменительное значение в рассматриваемой сфере имеют два договора, предусмотренные Уставом железнодорожного транспорта: договор на эксплуатацию железнодорожных подъездных путей необщего пользования и договор на подачу и уборку вагонов. Кроме того, нормативная база предусматривает формирование единого технологического процесса работы порта и железной дороги.
Портовики в первую очередь руководствуются законом о морских портах. Статьей 27 указанного акта предусмотрен один документ - Узловое соглашение, которым регламентируются порядок взаимодействия, права и обя-
занности операторов морских терминалов и перевозчиков при оказании услуг по перевалке грузов в морском порту. В таком договоре, заключенном оператором морского терминала с перевозчиком железнодорожного транспорта, устанавливаются места и нормы погрузки/выгрузки вагонов, нормативы времени на различные производственные операции, порядок расчетов между сторонами, особые условия и др.
Главная проблема правоприменительной практики заключается в том, что эти две ветви законодательства до сих пор в должной мере не унифицированы, и это порождает существенные разногласия между участниками перевозки. В целях унификации нормативных правовых баз, регулирующих взаимоотношения железнодорожного перевозчика и оператора морского терминала, на уровне Министерства транспорта РФ было принято решение о необходимости разработки единого типового договора, регулирующего данные отношения. При этом предусматривается, что такая форма соглашения должна быть прописана в федеральном законодательстве и не иметь альтернативных вариантов, а ее утверждение должно производиться Минтрансом по согласованию с Минюстом.
Иными словами, необходимо придать указанному документу общий, унифицированный характер и исключить различные толкования в рамках действующих федеральных законов. Добиться этого можно лишь после признания исключительных взаимоотношений двух транспортных организаций: железнодорожного перевозчика и оператора морского терминала.
Нельзя утверждать, что при этом нивелируется роль перевозчика в рамках других упомянутых договоров, однако для оператора терминала как для транспортной организации будет применяться форма нормативного правового акта в виде типового договора, отличающегося от предназначенного для грузоотправителя, грузополучателя и т. д. Перевозчик и оператор портового терминала выступают как равноправные транспортные организации с признанием того, что портовые компании имеют свою форму регулирования взаимоотношений с железнодорожным перевозчиком, отличную от иных обозначенных в Уставе железнодорожного транспорта договоров.
С одной стороны, предполагается
сделать эту форму взаимоотношений единообразной, типовой, с другой -предоставляется возможность на местах дополнять типовую форму взаимодействия определенной спецификой технологии перевозки грузов в каждом порту и оснащением каждого порта и припортовой станции. Полагаем, что именно это позволит создать необходимые правовые условия, исключающие разногласия между портовиками и железнодорожниками и позволяющие работать в нормальном хозяйственном режиме, а также нести ответственность за выполнение тех условий и обязательств, которые будут предусмотрены договором.
В настоящий момент по инициативе Минтранса проводится подготовка документа с участием представителей портовиков и железнодорожников. Создана рабочая группа, идет процесс согласования позиций по отдельным вопросам, и мы ожидаем, что в течение апреля подготовка документа будет завершена.
Что же касается законодательного подтверждения необходимости существования договора, то такая норма предусмотрена законопроектом «О внесении изменений в Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и некоторые законодательные акты Российской Федерации». В ноябре прошлого года документ был принят Государственной думой во втором чтении, и мы ожидаем, что в весеннюю сессию он будет принят в третьем чтении.
Итак, какие же новые нормы предлагаются в проектах закона и типового договора? В закон «О морских портах в Российской Федерации...» предлагается внести отсылочную норму, а также перечень условий, которые должны содержаться в типовом договоре. Это очень важно, поскольку теперь такие условия станут не предметом споров, а нормой закона.
В частности, в целях упорядочения взаимоотношений между операторами морских терминалов и железнодорожными перевозчиками проектом предусмотрены нормы, вносящие изменения в статьи 21 и 27 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации.», а также в статьи 57 и 94 Устава железнодорожного транспорта РФ.
Так, в статье 27 закона о морских портах третью часть предлагается изло-
8 | «Транспорт Российской Федерации»
№2 (69) 2017
жить в следующей редакции: «Порядок взаимодействия, права, обязанности операторов морских терминалов и перевозчиков, осуществляющих перевозки грузов железнодорожным транспортом, определяются договором об организации работы по обеспечению перевалки грузов в морском порту». Кроме того, указывается, что такой договор заключается на срок не менее пяти лет.
В законопроекте также отмечается, что в договоре должны устанавливаться следующие условия:
• порядок подачи и уборки вагонов, эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, определения платы за нахождение железнодорожного подвижного состава на железнодорожных путях общего и необщего пользования;
• места и нормы одновременной погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов с учетом производственных условий и объема перевозок, места сдачи и приема вагонов, максимальное количество одновременно подаваемых и возвращаемых вагонов, технологический срок оборота вагона;
• нормативы времени (на расформирование составов, подачу и уборку вагонов; осуществление операций по приему и сдаче грузов; оформление и выдачу документов и др.);
• порядок расчетов между сторонами договора;
• особые условия;
• порядок совместного планирования погрузки и выгрузки грузов и определения среднесуточной плановой либо согласованной нормы погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов;
• ответственность оператора морского терминала и перевозчика, осуществляющего перевозки грузов железнодорожным транспортом.
Кроме того, в законопроекте отмечается следующее: «Типовая форма договора, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта».
Крайне важно, что одновременно изменения вносятся и в Устав железнодорожного транспорта. В частности, статью 57 предлагается изложить в следующей редакции: «При направлении грузов в морской порт в прямом и непрямом международном сообщении, прямом и непрямом смешанном сообщении грузоотправители в перевозочных документах указывают наимено-
вания оператора морского терминала и грузополучателя. Отношения по поводу эксплуатации железнодорожных путей в морском порту, подачи и уборки вагонов регулируются договором, заключаемым перевозчиком и оператором морского терминала с учетом особенностей, установленных законодательством о морских портах».
Также в Устав вносится ряд других изменений, связанных с унификацией правовых взаимоотношений между железнодорожным перевозчиком и оператором морского терминала.
Мы считаем, что поименованных в законопроекте условий в целом достаточно для создания адекватной подзаконной базы. Теперь основная задача - принять качественный типовой договор, который был бы эффективным инструментом наших взаимоотношений и отражал всю их специфику, исключая споры.
Следует подчеркнуть, что разработка подзаконного акта велась параллельно с разработкой основного законопроекта. Проект «Договора по организации работы по обеспечению перевалки грузов в морском порту между перевозчиком железнодорожного транспорта и оператором морского терминала» был подготовлен Ассоциацией морских торговых портов совместно со специалистами ОАО «РЖД». (Точнее, разработано два варианта: с локомотивом перевозчика и с локомотивом оператора морского терминала.)
В проекте типового договора четко указывается: «В настоящем договоре устанавливаются условия, регламентирующие порядок подачи и уборки вагонов, эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, места и нормы одновременной погрузки грузов в вагоны и выгрузки грузов из вагонов с учетом производственных условий и объема перевозок, нормативы времени на осуществление операций с вагонами, грузами и документами, порядок совместного сменно-суточного и ежемесячного планирования погрузки и выгрузки вагонов, в том числе с контейнерами и порожних, организации грузовой и коммерческой работы, порядок осуществления взаиморасчетов и ответственность сторон».
Далее проект устанавливает термины и определения, применяемые в настоящем договоре, определяет порядок планирования перевозок грузов, подробно регламентирует права и обязанности сторон при перевалке грузов
(эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования), нормирует вопросы организации грузовой и коммерческой работы сторон, определяет порядок расчетов и ответственность сторон.
Если же говорить о разногласиях, которые пока присутствуют у сторон перевозки, представленных в рабочей группе, то они касаются главным образом механизмов ответственности. Эти вопросы всегда становились предметом наибольшего обсуждения: по чьей вине простаивают вагоны по неприему, почему задержали погрузку/выгрузку, кто ответит за неподход судов и т. д. Унификация нормативной базы позволит четко распределить ответственность сторон, исключив их апеллирование к отраслевым законодательствам. В частности, сейчас в проекте типового договора четко зафиксированы те основные положения, когда ответственность за подачу и уборку вагонов, их задержку и другие обстоятельства несет перевозчик, а когда — оператор терминала. Таким образом, сейчас рождается новая форма правовых взаимоотношений между железной дорогой и портом, или между железнодорожным перевозчиком и оператором портового терминала.
Подтверждением того, что избранный подход увенчается успехом, служит принятый несколько лет назад типовой договор по аренде, который исключил конфликт интересов в своей сфере. Там также шла речь о создании общих условий регулирования взаимоотношений с учетом местной специфики.
Если будет гарантия стабильности, будет и слаженная работа. А такой гарантией является то, что документ утверждается на федеральном уровне, содержит все существенные условия регулирования взаимотношений, проходит юридическую проверку, носит долгосрочный характер, а значит, имеется возможность его развития.
Как и подобает, этот документ будет отражать интересы обеих сторон производственных отношений, но прежде всего - государства и, конечно, конкретного потребителя транспортных услуг.
Типовой договор - это совместный продукт двух крупнейших транспортных отраслей, для разработки которого характерен эволюционный подход, равноправие и учет взаимных интересов. Мы уверены, что данный путь правильный и будет успешно завершен. И
