CC BY
80Взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов при выявлении и доказывании налоговых преступлений
С. В. Лукашевич*
Совершенствование производства по уголовным делам об уклонении от уплаты налогов и сборов, повышение эффективности и оптимизация доказательственной деятельности в современных условиях немыслимы без
* В нашем журнале опубликовал статью «Использование актов ревизий и документальных проверок в доказывании по делам о преступном уклонении от уплаты налогов» (2005. - № 1).
правильной организации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов.
Проведенный нами опрос 142 сотрудников органов внутренних дел ряда субъектов Российской Федерации (Омской, Новосибирской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа) показал, что 87% опрошенных испытывают потребность в активном взаимодействии с различными контролирующими и правоохранительными органами как на межведомственном, так и на внутриведомственном уровнях1.
В процессуальной и криминалистической литературе встречаются различные авторские позиции, определяющие характер взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов2. Исследование опубликованных дефиниций с использованием метода системного анализа позволяет выделить нам два основополагающих подхода применительно к рассматриваемому определению. В одних случаях взаимодействие рассматривается как сотрудничество следователя с оперативным работником, органом дознания, специалистом, экспертом, ревизором и другими субъектами в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности3. В других взаимодействие раскрывается через системно-функциональный подход, при котором субъектами взаимодействия являются органы государственной власти, их подразделения и ведомства (службы) на местах, обеспечивающие охрану
общественных отношений в соответствующей сфере ис-
4
ходя из своей компетенции4.
Организация взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов, обеспечивающих противодействие криминальным угрозам в сфере налогообложения, представляет особый интерес для научного исследования, поскольку:
- сотрудничество на локальном уровне (т. е. между следователем и оперативным работником) в значительной степени освещено в научной и учебной литературе, в то время как взаимодействие между правоохранительными и контролирующими органами при доказывании по делам о преступном уклонении от уплаты налогов рассмотрено весьма поверхностно, применительно к тому временному периоду, когда функция расследования налоговых преступлений осуществлялась органами налоговой полиции;
- в условиях высокой латентности налоговых преступлений требуется насущная потребность в наличии системы органов, ибо по объективным причинам, исходя из предоставленного законом определенного объема полномочий, ни один правоохранительный орган в отрыве от других не сможет с использованием лишь своих сил, средств и методов получить полную ориентирующую и доказательственную информацию о совершенном налоговом преступлении или о состоянии преступности в налоговой сфере в целом.
В силу изложенного выявление фактов преступного уклонения от уплаты налогов (сборов) и их доказывание в значительной степени зависят от правильной организации взаимодействия всех органов государственного аппарата, в основные функции которых входит обеспе-
чение экономической безопасности страны. Изучение 186 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198, 199 УК РФ, по которым предварительное расследование завершено, показало, что производство одних только следственных действий, без проведения оперативно-розыскных мероприятий органами, осуществляющими ОРД, и без совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, как правило, не позволяет получить необходимой информации обо всех значимых обстоятельствах преступного уклонения от уплаты налогов (сборов). В этой связи оперативное сопровождение при доказывании рассматриваемых преступлений является насущной необходимостью, что подтвердили большинство (84%) опрошенных нами судей, следователей и оперативных работников. Представляется, что наиболее оптимальным способом решения этой задачи является создание следственно-оперативных групп, обеспечение следственных аппаратов оперативно-розыскной информацией в целях выявления и доказывания рассматриваемых преступлений.
Эффективность борьбы с преступным уклонением от уплаты налогов во многом зависит от тесного взаимодействия всех органов государственной власти, которые в силу своих полномочий, возложенных законодательством задач и функций, призваны защищать экономические интересы государства. Перечень таких органов весьма внушителен, к их числу относятся Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел (МВД РФ), Федеральная налоговая служба (ФНС), таможенные органы, Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ), органы финансового контроля (Счетная Палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при Министерстве финансов РФ, Комитет по финансовому мониторингу при Министерстве финансов РФ и др.), органы, обеспечивающие контроль за перемещением определенных видов товаров и услуг, и др.
Вместе с тем практика взаимодействия указанных выше органов свидетельствует о наличии ряда проблем, которые носят в основном организационно-правовой и информационно-аналитический характер.
Происшедшие кардинальные изменения в структуре и полномочиях федеральных органов исполнительной власти не могли не повлиять на развитие организации сотрудничества контролирующих и правоохранительных органов, прежде всего следственных, с налоговыми органами. По свидетельству ряда исследователей, отмеченные выше изменения в целом негативно отразились на организации взаимодействия следственных органов с налоговыми органами при выявлении налоговых преступлений5. На фоне общей реструктуризации органов исполнительной власти федерального уровня одновременно происходила передача функций по выявлению, пресечению, предупреждению и расследованию преступлений, предусмотренных ст. ст. 198 и 199 УК РФ, от федеральных органов налоговой полиции органам внутренних дел.
Эффективному и согласованному взаимодействию правоохранительных и контролирующих органов не способствуют разобщенность, пробелы, коллизии законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в этой сфере. За время реорганизации системы исполнительных органов власти фактически утратила юридическую силу межведомственная правовая база, которая ранее распространялась на соответствующие органы власти, прекратившие свое существование. Для вновь создаваемых органов власти с учетом приоритетов и необходимости решения общегосударственных задач были определены и сформулированы новые конкретные задачи, функции, направления, формы деятельности, полномочия.
Работа органов внутренних дел и реорганизованных контролирующих органов в современных условиях свидетельствует о том, что при формировании новой системы органов государственных власти в значительной степени слабой оказалась проработка вопроса о межведомственном и внутриведомственном взаимодействии данных органов, что негативно отразилось на качественных и количественных показателях расследования и раскрытия налоговых преступлений, а также на обеспечении возмещения материального ущерба, причиненного государству уклонением от уплаты налогов.
Связано такое положение, как нам представляется, с тем, что на переходный период отсутствовала единая концепция, направленная на создание понятного для всех органов власти механизма взаимодействия, определение направлений, форм и методов взаимодействия, прав и обязанностей субъектов в ходе его осуществления. Результатом отсутствия такой концепции стали: несогласованность и разобщенность действий правоохранительных и налоговых органов по выявлению, документированию и доказыванию налоговых преступлений; неразвитость межведомственных информационных баз данных, позволяющих оперативно получать значимую информацию о движении финансовых потоков; стремление повысить уровень ведомственных показателей в ущерб общегосударственным; отсутствие интереса или слабое проявление собственной инициативы во взаимодействии с иными органами власти в случаях, когда выполняемое задание (операция) не является приоритетным направлением деятельности конкретного органа власти.
Усугублял ситуацию возникший правовой вакуум, когда юридически было создано отдельное ведомство в структуре МВД России (ГУНП ФСЭНП) и соответствующие подразделения на местах, но в правовом аспекте долгое время оставались неурегулированными полномочия органов внутренних дел в налоговой сфере как на законодательном, так и на подзаконном уровнях. Только спустя полугодие после ликвидации органов налоговой полиции были внесены соответствующие изменения в Закон РФ «О милиции» в части полномочий по временному изъятию документов на материальные ценности, что важно при решении вопросов выявления и документирования налоговых преступлений6.
Для разработки новых нормативных правовых актов и налаживания взаимодействия потребовалось время. С некоторым запозданием был разработан и подписан совместный приказ МНС России и МВД России от 22 января 2004 г. № 76/АС-3-06/37 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений»7. По существу, данный нормативный акт обозначил порядок взаимодействия органов внутренних дел с налоговыми органами, однако остались неурегулированными вопросы взаимодействия направлений процессуального обеспечения возмещения материального вреда, причиняемого налоговыми преступлениями.
Затянулись также сроки подготовки приказа МВД России от 16 марта 2004 г. № 177 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах»8. Очевидной реакцией на отсутствие соответствующей правовой базы в период ее подготовки стало издание на уровне органов внутренних дел отдельных субъектов Федерации (Вологодская область, Республика Коми) собственных нормативных документов, что приводило к нарушению закона9.
На фоне организационно-правовых проблем межведомственного и внутриведомственного взаимодействия положение усугубляется обострением криминогенной ситуации в налоговой сфере, что, безусловно, влияет на современное состояние процесса доказывания по делам о преступном уклонении от уплаты налогов.
Анализ практики взаимодействия органов внутренних дел с налоговыми органами показывает, кроме того, наличие региональных особенностей. В ряде субъектов Российской Федерации под эгидой следственных аппаратов органов внутренних дел проводятся совместные семинары-совещания (или действуют координационные советы), заключены соглашения о взаимодействии как на двусторонней (следственные подразделения УВД и УНП), так и на многосторонней основе (включая региональные управления ФНС). Результативность взаимодействия обеспечивается во многом за счет требовательности руководства, осознания необходимости в проведении подобных мероприятий и профессионального подхода к решению возникающих задач.
Тем не менее следует констатировать, что организация взаимодействия между органами внутренних дел и налоговыми органами требует совершенствования: необходимо выявление проблемных участков, их анализ и выработка обоснованных решений. До сих пор не везде налажено взаимодействие, либо оно носит формальный характер, затягиваются сроки рассмотрения материалов как налоговыми органами, так и подразделениями органов внутренних дел. По-прежнему актуальным остается вопрос об обеспечении взаимодействия органов внутренних дел субъектов Федерации в процессе доказывания налоговых преступлений, зачастую имеющих межрегиональ-
ный характер. Изучение следственной и судебной практики свидетельствует, что такие взаимоотношения носят зачастую формальный характер, нередки случаи «отписок», затягивание сроков направления материалов и т. д.
Обозначенные выше проблемы, как представляется, в состоянии служить поводом к научной дискуссии, разработке новых идей и предложений по оптимизации доказательственной деятельности по уголовным делам об уклонении от уплаты налогов.
проблемы противодействия криминальным угрозам в сфере налогообложения: мат-лы «круглого стола». - М., 2005. - С. 42.
7 См.: Российская газета. - 2004. - 6 марта.
8 Там же. - 6 апр.
9 См.: Ястребов В. В. Указ. соч. - С. 42.
1 В целом такие же результаты были получены в 2003 г. ВНИИ МВД России в результате опроса сотрудников региональных органов внутренних дел: 85% опрошенных показали потребность во взаимодействии между правоохранительными и контролирующими органами. Подробнее об этом см.: Миля-кина Е. В. Проблемы организации взаимодействия в борьбе с налоговыми преступлениями в условиях изменений правового регулирования деятельности правоохранительных и контролирующих органов // Актуальные проблемы противодействия криминальным угрозам в сфере налогообложения: мат-лы «круглого стола». - М., 2005. - С. 46.
2 Не вдаваясь в дискуссию по вопросу о том, как в юридической литературе авторы интерпретируют термин «взаимодействие», отметим, что взаимодействие применительно к уголовно-процессуальной деятельности рассматривается как согласованная и организованная деятельность, сотрудничество правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и доказывание по уголовным делам.
3 См.: Балашов А. Н. Взаимодействие следователей и органов дознания при расследовании преступлений. - М., 1979; Гуткин И. М. Правовые вопросы взаимодействия следователя и органов дознания в уголовном процессе. - М., 1967. - С. 13; Лубин А. Ф. Взаимодействие следователей и оперуполномоченного БХСС со специалистами и экспертами при выявлении и расследовании хищений в РАПО. - Горький, 1987. - С. 14; Дулов А. В. Тактические операции при расследовании преступлений. - Минск, 1979. - С. 23; Яблоков Н. П. Тактические основы взаимодействия следователей и оперативно-розыскных органов при расследовании преступлений // Криминалистика. -М., 2000; Вопросы взаимодействия следователя и других участников расследования преступлений: сб. науч. тр. - Свердловск, 1984; Курс криминалистики. - Красноярск, 1996. - С. 111; Ищенко Е.П. Проблемы первоначального этапа расследования преступлений. - Красноярск, 1987. - С. 49-69; и др.
4 См., напр.: Чувилев А. А. Взаимодействие следователя органов внутренних дел с милицией. - М., 1984. - С. 14; Кукушкин Ю. А. Органы дознания и предварительного следствия системы МВД и их взаимодействие. - М., 1973; Лукашов В. А. Организация взаимодействия оперативно-розыскных аппаратов органов внутренних дел. - Омск, 1982. - С. 18; Александров И. В. Основы налоговых расследований. - СПб., 2003; Герасимов И. Ф. Формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания // Криминалистика: учебник дли вузов. -М., 2000. - С. 79-84; Кучерук С. А. Тактика и взаимодействие органов следствия и дознания как основа деятельности при раскрытии и расследовании преступлений в особо сложных условиях: дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2002; и др.
5 См.: Милякина Е. В. Указ. соч. - С. 47.
6 См.: Ястребов В. В. Организационные и правовые вопросы противодействия налоговой преступности // Актуальные
