CC BY
27
Право
214 Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 5-6, с. 214-219
УДК 342.95
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И ЮРИДИЧЕСКИХ КЛИНИК В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ГРАЖДАН
© 2015 г. Е.Н. Доброхотова
Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург
Dobrohotova.E @jurfak.spb.ru
Поступила в редакцию 05.06.2015
Рассматривается проблема оптимизации взаимодействия участников контрольно-надзорной деятельности и субъектов, оказывающих правовую помощь, а также формируются предложения по использованию различных средств по его оптимизации на основе опыта взаимодействия Общественного совета, созданного при ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, и Санкт-Петербургского государственного университета.
Ключевые слова: административное право, контрольно-надзорная деятельность, контроль, надзор, эффективность деятельности государственных органов, юридическая клиника, участники национальной системы бесплатной юридической помощи, бесплатная юридическая помощь, актор, обращения граждан.
Целью настоящей статьи является постановка проблемы оптимизации взаимодействия участников контрольно-надзорной деятельности и субъектов, оказывающих правовую помощь, а также предложения к его оптимизации, сформулированные на основе оценки опыта взаимодействия Общественного совета, созданного при ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, и Санкт-Петербургского государственного университета, где в рамках практики студентов в юридической клинике созданы модель и правила распределения обязанностей и объединения усилий названных двух акторов в деле оказания юридической помощи гражданам и одновременно обеспечивается повышение эффективности деятельности органов внутренних дел при рассмотрении обращений граждан.
Таким образом, проблемы и перспективы взаимодействия органов общественного контроля и юридических клиник как участников национальной системы бесплатной юридической помощи рассматриваются сразу по трем направлениям развития контрольно-надзорной деятельности современной России в социально значимых сферах жизнедеятельности (1): модернизации системы контроля в Российской Федерации; (2) предложения конкретных мер к повышению эффективности контроля; (3) совершенствования системы общественного контроля [1, 2].
Идущая с 1990-х годов модернизация системы социального управления создала в помощь публичному, иерархически организованному государственному контролю систему «горизонтального», координационного контроля - из
общественных органов, сформированных при органах государственной власти: общественных советов, экспертных советов, научно-консультативных советов. Эти «спутники» органов государственного контроля были призваны стать средством налаживания оперативной обратной связи от общественности, повышения эффективности деятельности государственных органов, инструментом демократизации современной России. Как институты гражданского общества, они предназначены в какой-то мере способствовать преобразованию характера диалога между властью и гражданами. Для выполнения названных функций общественные, экспертные и научно-консультативные советы наделены полномочиями по формулированию предложений соответствующим органам и их должностным лицам, по ведению наблюдательной и исследовательской работы, по ведению приемов граждан и принятия от них заявлений и обращений по вопросам работы государственных органов с гражданами [3]. Органы управления советами и члены общественных советов имеют право по результатам своих мероприятий возбуждать ходатайства о проведения проверок соблюдения сотрудниками государственных органов прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, имеют право принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами [2, п. 5-7].
Все общественные советы являются совещательными органами, их решения для соответствующих органов власти, при которых они организованы, носят рекомендательный характер.
Цели деятельности этих разнообразных общественных органов едины, а полномочия -сходны. При этом совокупность органов общественного контроля не является отдельной системой, а составляет компонент «звездчатой» системы управления и контроля, поскольку каждый из них, по общему принципу, «работает» на совершенствование деятельности «своего» органа. Между собой общественные советы, как правило, не взаимодействуют. Только в Положении о Научно-консультативном совете при Генеральной прокуратуре (далее - НКС) предусмотрено, что НКС взаимодействует с управлениями и отделами аппарата, учеными советами институтов Генеральной прокуратуры, устанавливает связи и поддерживает контакты с аналогичными советами правоохранительных органов, учеными советами юридических научно-исследовательских институтов и учебных заведений [3, п. 4].
Не всякий совет предусматривает взаимодействие с какими-либо другими структурами гражданского общества, самообязавшимися оказывать помощь в реализации и (или) защите социально значимых интересов и социальных прав граждан или их объединений. Если же такое взаимодействие предусмотрено, то, как правило, оно задумано для привлечения ресурсов этих иных общественных образований в сферу деятельности и контроля данного конкретного совета. Так, например, в Положении об общественном совете при Главном управлении Министерства внутренних дел России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее -ОС ГУ МВД по СПб и ЛО) определено: ОС ГУ МВД по СПб и ЛО «образуется в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов деятельности Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области» [4, п. 1]. И далее - в качестве одной из задач его деятельности указывается привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, а также содействие реализации государственной политики в сфере противодействия преступности [4, п. 2.1].
Таким образом, каждый совет берет на себя полноту ответственности за свою деятельность в том секторе общественной жизни, за который «отвечает» соответствующий госорган, но не берет на себя гражданской смелости объединить свои усилия с усилиями других советов для создания системы действенного общественного контроля в масштабе общей жизнедеятельности российского общества. Потому система государственно-общественного контроля и названа в настоящей публикации звездчатой: каждый «луч» общественного контроля исходит и возвращается к тому сегменту единой сердцевины системы государственных органов, в котором находится его «родной» государственный орган.
На первый взгляд такая «звездчатость» построения логична и, поскольку системообразующим элементом этой конструкции взаимодействия государственных органов с органами общественного контроля является компонент, сам являющийся системой - система государственных органов, то вроде бы мы уже имеем дело со сложным истинно системным образованием. Оно обладает рядом признаков «системы систем», например такими, как единство цели, наличие разветвленных функциональных связей, правовая обеспеченность отношений, возникающих как в её ядре - системе госорганов, так и между каждым из сегментов и «своим» советом.
Но давайте обратим внимание на отсутствие такого признака функциональной многоуровневой системы, как единство порождаемых этой системой эффектов её деятельности (кумулятивный эффект). Может быть, он есть? Если есть, то его можно отследить по некоей «цепочке» действий отдельных её элементов, цепочке, составляющей единую технологию действия контрольно-надзорной системы смешанного государственно-общественного характера.
Сначала наличие или отсутствие можно проверить умозрительно. Исходя из высказанных суждений о разделении между общественными советами зон контроля (за государственными органами и вместе с государственными органами), а также об отсутствии, по общему правилу, горизонтальных «межведомственных» связей между органами общественного контроля, умозрительный вывод очевиден - кумулятивного эффекта быть не может, поскольку каждый орган и каждый совет должен рассматривать контролируемое «дело» только в рамках своей компетенции. При проведении проверок пятью или десятью независимыми советами, каждая может закончиться примерно следующим заключением: «К нашей сфере Ваше дело не имеет отношения, по нашей части все хорошо».
Каждый из контролеров добросовестно проведет проверку, все они совершат идентичные действия: запросят информацию, исследуют документы, факты, побеседуют с одними и теми же фигурантами проблемной ситуации. Но проблема, послужившая поводом к разбирательству, этим не будет разрешена. Может быть, наоборот, каждый из них найдет одно и то же упущение и рекомендует одно и то же решение. Проблема будет решена, но какими затратами? В первом варианте - усилия (и немалые) потрачены зря. Во втором - и один кто-то мог бы прийти к заключению, составленному по данному случаю. Известная ситуация с параллелизмом и дублированием, возникающая именно по причине узкого распределения полномочий между множеством акторов при отсутствии целостности сообщества и системности в действиях составляющих его субъектов.
Для отслеживания разыскиваемого нами кумулятивного эффекта эмпирическим путем можно пронаблюдать траекторию «хождения» по различным элементам системы одного конкретного обращения (вернее - гражданина, ищущего защиты или содействия его правореа-лизации) и результаты рассмотрения такого обращения, и, если угодно, степень удовлетворения рассмотрением, в каждом секторе кон-троля1. Такой опыт наблюдений у автора настоящей публикации имеется на протяжении ряда лет организации работы по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам. Этот опыт показывает, что не кумулятивный, а скорее суммарный эффект от хождения гражданина по разным официальным и общественным инстанциям может появиться при счастливом совпадении обстоятельств. И достигается он отнюдь не за счет «совокупного контролера», а исключительно за счет неутомимости заинтересованного субъекта (назовем его жалобщиком), который последовательно сначала посетит каждый из компетентных органов, потом - каждый из общественных органов, контролирующих эти компетентные органы, и с архивом ответов наконец придет к студентам университета, проходящим практику в юридической клинике. Поскольку студенты не связаны никакими ведомственными границами для восприятия содержания обращения гражданина, постольку они способны составить целостное юридическое заключение по проблеме обратившегося к ним гражданина, и построить вариации способов её решения и разъяснить порядок действий гражданина, который непременно приведет его к юридически возможному решению.
Может быть, гражданину сразу следует идти в клинику к студентам? Некоторые граждане
так и поступают, экономя время и нервы. Благо с января 2012 года в России действует Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» [5], в соответствии с которым ряд категорий граждан может рассчитывать на получение юридической помощи и от адвокатов, и от должностных лиц госорганов, и от студентов, проходящих практику в юридических клиниках.
Но и этот закон ставит свои рамки для приема студентами обращений: студенты обрели право оказывать помощь только в виде консультирования (в устной и письменной форме) и в виде составления документов правового характера. Представительствовать по делу гражданина они не могут. Да и разрешенные виды юридический помощи студенты могут оказывать не по всяким делам. Если случай, приведший гражданина к юристам, вытекает из уголовного или административного производства, то студенты не могут браться за его разрешение. Это и понятно: как непрофессиональные участники официального юридического процесса, урегулированного нормами уголовно-процессуального и административно-процессуального законодательства, они не могут иметь доступа к официальным документам дела, не имеют права делать официальные запросы, не могут представлять и защищать гражданина в уголовном и административном производстве.
В таких случаях, когда права гражданина и его законные интересы страдают от неправомерных, на взгляд гражданина, действий должностных лиц правоохранительных органов или самих органов, гражданин идет в общественный совет, где встречает сочувствие членов этого совета, не являющихся юристами, и они, в соответствии со своими правами, возбуждают ходатайство о проверке правомерности действий конкретных лиц, а в ответ гражданин получает чаще всего один и тот же ответ: «Проверка проведена. В действиях должностных лиц признаков преступления или иного правонарушения не обнаружено». Чаще гражданин жалуется на бездействие должностных лиц как на отсутствие ожидавшейся им реакции на просьбу защитить его права, и почти столь же часто неправомерного бездействия проверки не обнаруживают, а права оказываются всё в том же не защищенном состоянии. После обращения, как говорится, воз и ныне там. Опять задумаемся, сколько времени и усилий было затрачено членами советов, по сути, зря, сколько времени отнято у проводивших проверку должностных лиц, отвлекшую их от основной деятельности? Такого ли эффекта от взаимодействия общественного контроля с внутриведомственным
ожидал законодатель? Очевидно, что законодатель не преследовал цели «забросать» органы власти сотнями и десятками сотен ходатайств о проверках их деятельности.
В иных случаях, участившихся в последнее десятилетие, граждане обращаются в органы полиции с заявлениями о нарушении их прав, находящихся в области гражданско-правового регулирования (например, неисполнение обязательства граждане «квалифицируют» в заявлении как мошенничество, конфликты на почве пользования объектами общей собственности или коммунальными коммуникациями - как административные или уголовные преступления). Мотивы их просты: либо припугнуть «обидчика», чтобы тот стал уважительнее относиться к их правам и интересам, либо использовать полицию как ищейку, которая обнаружит в ходе дознания, в результате розыскных мероприятий некоторые факты, которые будут зафиксированы в официальных документах, и затем «жалобщик» сможет предъявить их в гражданском процессе в доказательство своей правоты либо неправомерности поведения своего контрагента. Очевидно, что такое манипулирование правоохранительной системой вступает в противоречие с общими принципами функционирования права в социальной жизни, не говоря об отвлечении правоохранительной системы от выполнения её собственных целевых задач.
Как же совместить логику модернизации системы контроля за законностью с логикой жизненных запросов и создать эффективную систему правореализации с учетом проявляющихся тенденций как некорректного обращения граждан к этой системе, так и некорректного реагирования на них со стороны той же системы?
В Санкт-Петербурге Общественный совет при ГУ МВД объединил усилия по приему обращений граждан с юридической клиникой. В клинику прием ведется по записи по телефону, аналогично стал действовать и ОС ГУ МВД по СПб и ЛО. И там, и там диспетчеры стали делать переадресации граждан - по разрешенной компетенции, сократив и облегчив гражданам путь к нужному, «правильному» защитнику. Тем, кто является участником проблемной ситуации, разрешаемой в рамках гражданского производства, - сначала путь в клинику за глубоким детальным её исследованием и определением адекватных её характеру мер защиты. Практически во всех таких случаях люди отказывались от последующего визита в общественный совет, поскольку понимали, что не полиция им должна помогать в преодолении возникших проблем. Тем, кто был недоволен отказом в возбуждении уголовного преследова-
ния (и не является участником уголовного производства), - также путь в клинику - для уяснения юридических характеристик случившегося. Тем, кто является участником уголовного производства и обратился сначала в клинику самостоятельно, студенты по результатам первичного интервьюирования по телефону (прояснения основных юридических признаков ситуации) сразу рекомендовали обратиться в Общественный совет при ГУ МВД по СПб и ЛО, записывая на прием именно туда. Таким образом, юридическая клиника стала проводить квалифицирующую фильтрацию обращений, чем способствовала снижению подачи необоснованных заявлений и обращений граждан.
Как относиться к снижению цифр приема? Мы все ещё верны привычке судить об эффективности работы по количественным показателям - количеству обращений, заявлений, проверок, затраченным на эту деятельность человеко-часам, забывая, что организация любой социально значимой деятельности прежде всего нацелена на положительный социальный эффект (повышение качества работы госорганов -применительно к нашей теме обсуждения), который должен достигаться не числом, но умением. Если использовать количественные показатели изменения качества - то такие, как процент удовлетворенных просьб из общего их числа и скорость получения удовлетворительного ответа (не в ущерб его качеству и квалифицированности).
В завершение ещё об одном инструменте, обеспечивающем эффективность системы контроля, - это информационная открытость. Открытость, прозрачность, проверяемость, гласность, транспарентность - под какими бы именами ни формулировался в регламентах и положениях об общественных советах этот принцип - принцип информационной открытости, он является действенным лекарством от всевозможных манипуляций и злоупотребления правом на обращение в государственные органы и организации. Требование прозрачности - это призыв к правдивости и ответственности за корректность предоставляемой информации. Он имманентен публичной сфере.
В юридических клиниках с клиентом работают по частноправовым вопросам, на принципах доверительности, и здесь ведущим является принцип конфиденциальности. Как совместить реализацию обоих этих принципов при совместной работе по одному и тому же обращению и в клинике (по гражданско-правовому основанию, породившему впоследствии конфликт или недопонимание в общении с органами внутренних дел или отдельным её представителем), и в ОС при ГУ МВД по СПб и ЛО? Разде-
ляя предмет обсуждения на часть, защищаемую конфиденциальностью, и часть, подлежащую публичному контролю. В отчетах о деятельности клиники нет указаний на имена клиентов и идентифицирующие проблему признаки; в информации, размещаемой на сайте ОС при ГУ МВД по СПб и ЛО, указано основание обращения в общем виде, персональные данные также не публикуются. Два актора - клиника и общественный совет оперативно и синхронно разбирают дело, послужившее поводом к обращению, не боясь, что при разделении предмета будет утрачена целостность оценки и разрешения проблемы, поскольку работают в единстве, сообща.
Подводя итог, можно сформулировать следующие средства оптимизации деятельности системы государственного и общественного контроля в социально значимых областях жизнедеятельности:
1. Стремление акторов социальной сферы к диалогу и сотрудничеству (создание согласованных планов и организация совместных мероприятий, направленных на сокращение параллелизма и исключение неэффективных технологий работы).
2. Объединение ресурсов и интеллектуального потенциала акторов, что позволит минимизировать затраты каждого из них в отдельности и увеличить общий ресурс, т.е оптимизировать ресурсное обеспечение системы.
3. Оказание взаимной помощи в информировании граждан и организаций о деятельности акторов и порядке обращения к ним за содействием в реализации прав и законных интересов граждан.
4. Выработка согласуемой системы показателей и критериев оценки качества работы акторов, работающих в одном или смежных социально значимых сегментах жизнедеятельности.
5. Информационная открытость при уважении к частным правам и интересам личности, её
достоинству, а также к чести и репутации социальных институтов и органов власти.
Примечание
1. Конечно, при условии, что наш посетитель -гражданин, с юридической точки зрения верно ориентирующийся в системе государственных и общественных органов, созданных ради содействия реализации и защиты конкретных видов прав и контроля законности их реализации.
Список литературы
1. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006, № 32. Ст. 3539.
2. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // СПС «Кодекс».
3. Положение о Научно-консультативном совете при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 03.01.1996 г. № 1 // ИПС «Кон-сультантПлюс».
4. Положение об общественном совете при Главном управлении Министерства внутренних дел России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, утв. Приказом ГУ МВД России по СПб и ЛО от 30 августа 2011 года // Сайт http://osgumvd.ru/?page= 8Ьо'№_с1ос&1с1=28 (дата обращения: 30.06.2015).
5. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.11.2011. № 48. Ст. 6725.
INTERACTION OF PUBLIC CONTROL BODIES AND LEGAL CLINICS TO ENSURE
THE RIGHTS OF CITIZENS
E.N. Dobrokhotova
This article examines the problem of optimizing the interaction of participants of control and supervision and the entities that provide legal assistance. Some proposals are made for the use of various means to optimize such interaction, based on the experience of interaction of the Public Council established with the Ministry of Internal Affairs Directorate for St. Petersburg and the Leningrad region, and St. Petersburg State University.
Keywords: administrative law, oversight and enforcement, control, supervision, efficiency of activity of state bodies, legal clinic, members of the national system of free legal aid, free legal assistance, actor, complaints of citizens.
References obshchestvennyh sovetov pri federal'nyh ministerstvah,
federal'nyh sluzhbah i federal'nyh agentstvah, rukovodstvo
1. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 4 avgusta deyatel'nost'yu kotoryh osushchestvlyaet Prezident 2006 g. № 842 «O poryadke obrazovaniya Rossijskoj Federacii, pri federal'nyh sluzhbah i federal'nyh
agentstvah, podvedomstvennyh ehtim federaГnym mimsterstvam» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2006. № 32. St. 3539.
2. Шж Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 23 тауа 2011 g. № 668 «ОЬ obshchestvennyh sovetah pri Minis-terstve vnutrennih del Rossijskoj Federacii i ego territo-rial'nyh organah» // SPS «Kodeks».
3. Polozhenie о КаисИло-коши^айтоот sovete pri General'noj ршкшаиге Rossijskoj Federacii, utv. Pri-kazom General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 03.01.1996 g. № 1 // ^ «Konsul'tantPlyus».
4. Polozhenie оЬ obshchestvennom sovete pri Glavnom upravlenii Ministerstva vnutrennih del Rossii ро g. Sankt-Peterburgu i Leningradskoj оЬ^й, utv. Prikazom Ои МУБ Rossii ро SPb i LO ot 30 avgusta 2011 goda // Sajt http://osgumvd.ru/?page=show_doc&id=28 (data obrashcheniya: 30.06.2015).
5. Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 21 noyabrya 2011 goda № 324-FZ «О besplatnoj yuridicheskoj pomoshchi v Rossijskoj Federacii» // So-branie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 28.11.2011. № 48. St. 6725.
