CC BY
199
Вызовы и перспективы евразийской интеграции после украинского кризиса
А.С. Скриба
Скриба Андрей Сергеевич — аспирант кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ; Российская Федерация, 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20; E-mail: askriba@hse.ru
Конец первого десятилетия XXI в. сопровождался важными изменениями региональной среды в Восточной Европе. По мере возрастания конкуренции между Россией и Европейским союзом менялся подход двух международных акторов к «промежуточным» государствам бывшего СССР — Азербайджану, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украине. Стремясь, с одной стороны, закрепить свое влияние на их территориях, а с другой — снизить спекулятивность их региональной политики, Москва и Брюссель предложили институциональные интеграционные проекты, требуя от постсоветских стран занять более определенную позицию в собственной конкуренции.
Пытаясь прогнозировать региональное будущее шести постсоветских стран, российские и европейские исследователи фокусируются на анализе привлекательности европейской и евразийской интеграций. Такой подход является весьма полезным, однако недостаточным, поскольку он не учитывает внутригосударственные трансформации шести государств, которые в неменьшей степени влияют на интеграционный выбор. Таким образом, анализ внутренней среды интегрируемых стран видится крайне важным при определении перспектив развития Евразийского экономического союза и «Восточного партнерства».
В статье рассматриваются различные аспекты привлекательности евразийской и европейской интеграций для шести постсоветских стран, а также факторы внутренней среды указанных стран, способные оказать влияние на интеграционный выбор. Для этого прежде всего проводится сравнение двух конкурирующих интеграционных проектов с точки зрения их интеграционной привлекательности. При анализе перспектив присоединения шести государств к той или иной группировке автор предлагает перенести акцент с интеграционных центров на страны, перед которыми сегодня как раз и стоит дилемма интеграций. Помимо собственно факторов, влияющих на интеграционный выбор, исследование показало, что даже сделанный выбор в условиях дилеммы интеграций не может считаться окончательным, а продолжение интеграции может потребовать новых дополнительных механизмов ее стимулирования.
Ключевые слова: региональная интеграция, дилемма интеграций, «Восточное партнерство», ЕАЭС, постсоветское пространство
Почему произошла институализация постсоветского пространства в Восточной Европе?
На протяжении почти двух десятилетий молодые постсоветские государства в Восточной Европе1 относительно успешно сохраняли свой еще недавно обретенный суверенитет, умело балансируя между Европейским союзом и Россией. Все они старались не ввязываться в нарастающую конфронтацию между этими двумя региональными цен-
1 К этим странам в настоящем исследовании были отнесены три страны Восточной Европы — Белоруссия, Молдавия и Украина, а также три закавказских государства — Азербайджан, Армения и Грузия. Эти шесть государств объединены также в программе ЕС «Восточное партнерство».
трами силы и выражали заинтересованность в развитии сотрудничества (прежде всего — экономического) в обоих направлениях.
Такой дуализм региональной политики восточноевропейских постсоветских стран во многом объяснялся их переходным состоянием от командно-административного управления народным хозяйством и подчинения единому союзному центру к рыночной экономике, строительству собственного государства практически «с нуля». С одной стороны, переходные постсоветские экономики были заинтересованы в сохранении производственных и сбытовых связей с Россией, формировавшихся на протяжении десятилетий. Имелись и другие причины, например, социальная и политическая — эти связи позволяли обеспечивать рабочие места, что было крайне важно с точки зрения получения электоральной поддержки. С другой стороны, с самого обретения независимости в постсоветских странах было понимание собственного технологического отставания от Запада. С этой точки зрения очень важным становилось экономическое сотрудничество с Европейским союзом, открывавшее возможность привлечения инвестиций и новых технологий.
Однако, несмотря на важность обоих векторов, возможности такого балансирования постсоветских стран между Европейским союзом и Россией существенно ограничились, когда в конце 2000-х годов Москва и Брюссель стали постепенно отказываться от прежнего краткосрочного двустороннего подхода в пользу многостороннего и системного выстраивания региональных отношений.
Для России причиной перехода к новой политике стала неспособность защитить и реализовать собственные интересы в восточноевропейском СНГ. Попытки выстроить долгосрочные двусторонние отношения еще в 1990-е годы привели к формированию торгово-экономических диспропорций, причем не в пользу России. Де-факто Москва оказывала существенную экономическую помощь ресурсозависимым постсоветским странам, в то время как российский рынок на долгие годы стал главным импортером их неконкурентоспособной готовой продукции.
Проблема же заключалась в том, что любые попытки российского руководства расширить (или, рассуждая с исторической точки зрения, восстановить) политическое влияние на этой территории в качестве своеобразной платы за экономические преференции наталкивались на противодействие со стороны молодых независимых государств. Там подобная политика России (ресурсы в обмен на политическое сближение) стала характеризоваться как имперские амбиции и желание восстановить Советский Союз.
В 2000-е годы новое российское руководство стало постепенно отказываться от дотаций постсоветских экономик. Это вызвало различного рода конфликты на высшем политическом и государственном уровнях. При этом Россия оказалась в своеобразной ловушке. С одной стороны, сохранение экономических дотаций противоречило ее собственным интересам и не приносило практически никаких экономических или политических дивидендов. С другой стороны, отказ от этих дотаций зачастую приводил к экономическому кризису и приходу в ряде постсоветских стран проевропейских политических сил2, деятельность которых создавала новые угрозы российской безопасности.
Относительно приемлемым выходом из этой ситуации стала постепенная систематизация экономических отношений со странами восточноевропейского СНГ. Разумеется, это не решало проблему долгосрочной заинтересованности населения
2 Некоторые постсоветские элиты не могли удержаться у власти без внешней поддержки по причине недостаточности собственных ресурсов.
и политиков постсоветских стран в сближении с Россией (что, с нашей точки зрения, могут сделать лишь инструменты «мягкой силы»). Однако такая политика позволяла сохранить привилегированные условия торгово-экономического сотрудничества лишь с теми государствами, которые последовательно участвовали в российских интеграционных проектах. Иными словами, Москва таким образом «страховалась» от нестабильного поведения своих партнеров, институционально ограничивая вариативность их региональной политики.
Созданию собственного интеграционного проекта — евразийского, названного в противовес уже существовавшему европейскому, в значительной мере способствовал и нараставший кризис диалога России с ЕС и Западом в целом. Если в 1990-е в научном и политическом сообществах преобладала точка зрения, что Россия — в гораздо большей степени европейское, а не евразийское государство [Тиммерманн, 2002], и у сторон (России и ЕС) имелся определенный шанс на сближение3, то в 2000-е годы у российского руководства все более крепло понимание, что «великие державы не растворяются в интеграционных союзах — они создают их вокруг себя» [Иванов, 1998, с. 22—23]. В этом смысле евразийский проект стал ответом на расширявшуюся и все ближе приближавшуюся к российским границам европейскую политико-экономическую интеграцию, число участников которой за два десятилетия после окончания «холодной» войны увеличилось более чем вдвое (в том числе за счет трех стран бывшего СССР).
Для Европейского союза систематизация отношений с балансирующими странами Восточной Европы стала скорее не исправлением прошлых ошибок, а логичным продолжением ранее вполне успешно применявшейся политики «мягкой силы».
С самого начала 1990-х годов ЕС сделал ставку на привлечение восточноевропейских государств не экономическими выгодами, а своей цивилизационной и политической привлекательностью. В противовес распавшемуся Советскому Союзу европейские объединения позиционировались как более демократичные образования с меньшей централизацией власти, где голос каждой, даже самой маленькой страны должен быть услышан и учтен. В целом такой подход оказался весьма результативным применительно ко многим постсоциалистическим (не только постсоветским) государствам региона, для которых европейская интеграция стала самым очевидным средством политических и экономических преобразований.
Однако в ряде стран Восточной Европы экономические преобразования не привели к возникновению политического консенсуса о безальтернативности европейской интеграции. Например, Азербайджану, не испытывавшему потребности во внешней экономической или ресурсной поддержке, экономическая интеграция оказалась не нужна, так как накладывала определенные ограничения на свободу действий внутри страны. Для Армении европейская интеграция трудноосуществима по причине географической отдаленности. Кроме того, в Армении, а также в Грузии и Молдавии, имели место неразрешенные внутренние конфликты, и присоединение этих стран к ЕС лишь углубило бы территориальную раздробленность, как это произошло с Кипром. Что же касается Белоруссии и Украины, то эти две страны исторически, культурно и цивили-зационно оказались слишком близки к России, что не позволило сформироваться там доминировавшей проевропейской политической силе.
В результате Европейский союз и отдельные его страны-члены (Польша, Швеция, Литва) взяли курс на мягкое воздействие на эти государства: развивали в них политически активное гражданское общество, способствовали усилению политической конкуренции, проведению экономических и политических реформ и пр. Важной составляю-
3 Караганов С. (2010) Союз Европы: последний шанс? // Российская газета. № 150. С. 13.
щей этой «мягкой силы» стала Европейская политика соседства (с начала 2000-х годов), направленная на углубление взаимодействия ЕС со странами региона в различных сферах, таких как образование, культура, энергетика, экология, политика, экономика, транспорт и т.д. Свою роль сыграли и различные европейские (а также американские) неправительственные организации и фонды, финансировавшие исследовательские программы и общественные мероприятия.
Успехом такого подхода ЕС (как и Запада в целом) к постсоветскому пространству можно считать «цветные революции», случившиеся в середине 2000-х годов. С одной стороны, эти революции стали итогом постепенной демократизации и либерализации постсоветских стран, что делало их еще ближе к «европейской семье». С другой стороны, они привели к усилению проевропейских политических сил, что не могло не сказаться и на региональной политике отдельных стран. Символами этих революций в Восточной Европе в 2000-е годы стали Украина и Грузия, вскоре заявившие о своем желании как можно скорее вступить в Европейский союз и стать участниками НАТО.
Тем не менее ни в случае этих стран, ни, например, в политически более стабильных Белоруссии и Армении деятельность ЕС не привела к формированию устойчивого тренда на европейскую интеграцию, а итоги европейской «мягкой» силы оказались неоднозначными. Руководства упомянутых государств добровольно или вынужденно (под давлением политической оппозиции) продолжили балансировать между ЕС и Россией, пытаясь максимально продлить свое «промежуточное» региональное положение. В целом к концу 2000-х годов шесть стран по-прежнему не выбрали ЕС в качестве практического и долгосрочного интеграционного приоритета, и вместе с тем все реже могли игнорировать фактор набиравшей силу России.
В этих условиях институализация отношений со стороны ЕС в формате новой программы «Восточное партнерство» позволяла задать конкретный вектор региональному сотрудничеству и подтолкнуть постсоветские страны к большей региональной определенности. Как отмечалось в заявлении Совета ЕС, главной целью «Восточного партнерства» было «создание условий, необходимых для ускорения политической ассоциации и дальнейшей экономической интеграции» с заинтересованными странами-партнерами4.
Итак, если «мягкая сила» помогла усилить проевропейские настроения среди населения восточноевропейского СНГ и влияние соответствующих политических сил, то «Восточное партнерство» должно было еще более расширить возможности «мягкой силы», сделать политику Брюсселя более инициативной, укрепить и развить взаимосвязь ЕС с «шестеркой» и создать долгосрочную тенденцию будущей политической и экономической интеграции. Иными словами, Европейский союз, как и Россия, был готов и далее развивать политический диалог и экономическую кооперацию с постсоветскими странами региона, однако лишь при условии дальнейшего сближения на собственных условиях (как это уже имело место ранее с другими странами региона).
Таким образом, можно сказать, что к началу второго десятилетия XXI в. в регионе Восточной Европы сформировались два интеграционных проекта — евразийский и европейский — нацеленные на привлечение неопределившихся постсоветских стран. При этом оба проекта предлагали потенциальным участникам различные выгоды от интеграции, равно как и различные потери в случае отказа от таковой.
4 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit Prague. 07.05.2009. Режим доступа: http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/eastern_partnership/documents/prague_summit_ declaration_en.pdf (дата обращения: 22.07.2014).
Экономический союз с Россией
Евразийская интеграция5 является относительно молодым процессом объединения стран бывшего СССР, однако при этом далеко не первой такой попыткой. Идее «евразийства» предшествовали, например, Содружество независимых государств, Союзное государство Белоруссии и России, ГУАМ и пр. Тем не менее, как показала практика, все эти интеграционные образования за годы существования продемонстрировали свою крайне низкую эффективность.
Так, Союзное государство Белоруссии и России за полтора десятилетия своего существования так и не вышло на заявленный уровень развития — единое государственное образование с сильными наднациональными институтами, а с начала 2000-х годов сам процесс интеграции двух стран находится в состоянии вялотекущего развития, если не сказать стагнации. Содружество независимых государств, которое изначально создавалось скорее как форма «цивилизованного развода» советских республик, а не основа для их будущего единения, оказалось де-факто лишь площадкой для политических переговоров, да и то весьма неустойчивой и зачастую неспособной предупреждать или разрешать межгосударственные конфликты. Неудивительно, что заключенные на базе СНГ экономические соглашения были весьма фрагментарными. Попытки же создать региональные группировки на постсоветском пространстве без участия в них главного и наиболее сильного политического игрока — России — имели еще меньший успех и так и не смогли выйти на уровень эффективно функционирующих союзов (пример ГУАМ).
С учетом недостатков этих организаций евразийская интеграция выгодно отличается от них большей институализацией и ролью наднациональных органов. Так, в рамках ЕАЭС (включающего с 2015 г. Таможенный союз и Единое экономическое пространство (ЕЭП)) предусмотрена работа Евразийской экономической комиссии, которой страны — участники объединения передадут часть национальных полномочий. Такая институциональность и большая договорная закрепленность условий торговоэкономического сотрудничества делает подобный формат экономических отношений более стабильным, нежели прошлые постсоветские организации или двусторонние переговоры. Еще одним важным стабилизирующим механизмом является процедура выхода из состава ЕАЭС, которая автоматически влечет за собой прекращение членства в Союзе и выход из международных договоров в рамках Союза (ст. 118)6. Таким образом, в ЕАЭС реализована схема «все или ничего», где от участников интеграции требуется определенность с выбором интеграционных приоритетов.
К слову, именно эту схему можно было рассматривать как очередной стимул присоединения к евразийскому проекту, поскольку в случае отказа от интеграции многие постсоветские страны лишались прежних весьма выгодных условий торговоэкономического сотрудничества с Россией. Здесь речь идет и о льготных ценах на российское сырье, и о доступе товаров к российскому рынку, и о миграционных возможностях для населения, значительная часть которого ездила в Россию на заработки.
Еще одна сильная (с точки зрения стран-участников) сторона евразийской интеграции заключается в том, что в этом объединении наднациональная составляющая в силу своей «молодости» не довлеет над государственным суверенитетом. Многие вопросы, связанные с выработкой согласованной экономической политики, решаются
5 Под евразийской интеграцией подразумевается эволюция интеграционных группировок от Таможенного союза и Единого экономического пространства к Евразийскому экономическому союзу.
6 См. Договор о Евразийском экономическом союзе от 30 мая 2014 г.
в ЕАЭС на основе консенсуса между всеми его участниками. Главным органом евразийской интеграции является Высший евразийский экономический совет, состоящий из глав государств — членов ЕАЭС. Это особенно важно для относительно малых государств (с точки зрения их экономического потенциала), голос которых непременно учитывается при выработке общего решения.
Немаловажно и то, что евразийская интеграция сейчас находится в начале своего развития, а потому все страны в равной степени участвуют в создании новой единой для всех законодательной и институциональной среды. Следовательно, чем раньше государство присоединяется к евразийской группировке, тем в большей степени его позиция будет учтена. Так, уже сегодня потенциальные кандидаты на вступление в ЕАЭС — Армения и Киргизия — в случае вступления в Союз должны будут адаптироваться к уже существующей интеграционной среде, однако после этого, уже в статусе стран-членов, смогут активно влиять на ее дальнейшее развитие.
Одним из главных достоинств евразийской интеграции является формирование рынка, богатого собственными природными ресурсами и имеющего развитую инфраструктуру для их транспортировки. Среди нынешних участников ЕАЭС это в первую очередь важно для Белоруссии, чье производство в значительной степени зависит от импорта российского сырья (в том числе энергетического), и Казахстана, заинтересованного в доступе к европейскому энергетическому рынку через российские транзитные трубопроводы. Таким образом, экономический союз с Россией позволит Белоруссии и Казахстану уже в краткосрочной перспективе получить непосредственную экономическую выгоду. Согласно исследованиям Евразийского банка развития, грамотное использование этих преимуществ позволит двум странам обеспечить к 2030 г. дополнительный прирост ВВП на 15% и 4% соответственно (по сравнению с базовым сценарием — отсутствием экономической интеграции) [ЕврАзЭС, 2012, с. 88—89]. Низкие цены на российское сырье могут привлечь в ЕАЭС и другие постсоветские страны, экономики которых остро нуждаются во внешней финансовой поддержке.
В то же время необходимо понимать, что в долгосрочной перспективе эти сильные стороны евразийской интеграции создают условия для роста конкурентоспособности национальных экономик ее участников, но не гарантируют этот рост. Поскольку страны пока сохраняют определенную свободу действий в выработке собственной экономической политики, вопрос эффективности развития в рамках евразийской интеграции в значительной степени остается связанным с эффективностью государственного управления.
Говоря о минусах евразийской интеграции с точки зрения ее привлекательности для стран бывшего СССР, приходится констатировать отсутствие в ней долгосрочной идеи, своего рода конкретной цели этой интеграции, а также согласованных средств ее достижения. С этой точки зрения евразийская интеграция пока еще остается несколько аморфным и инерционным процессом. При этом, в отсутствие новой идеи «евразий-скости», многие постсоветские страны (как их руководства, так и научное сообщество) видят в ЕАЭС отголоски старой, советской идеи, а потому рассматривают экономический союз как попытку и стремление России восстановить контроль над молодыми независимыми государствами Восточной Европы.
Объективным минусом евразийской интеграции можно считать, как ни странно, и выгоду от доступа к относительно дешевому российскому сырью. Получение краткосрочных выгод решает многие проблемы постсоветских экономических моделей, однако в то же время не стимулирует страны к продолжению экономических реформ и совершенствованию системы государственного управления, тем самым консервируя их недостатки. И если для действующего руководства страны такой расклад позволяет
избежать определенных социальных потрясений и удержаться у власти, то у части населения (в первую очередь — молодежи) и представителей бизнеса подобное развитие событий вызывает протест и, как следствие, снижение поддержки евразийского пути.
Ассоциация с Европейским союзом
«Восточное партнерство» ЕС в конце 2000 — начале 2010-х годов стало весьма конкурентоспособной альтернативой евразийской интеграции. Европейская интеграция в таком формате имела свои определенные сильные стороны, весьма привлекательные для постсоветских стран Восточной Европы
В первую очередь необходимо отметить саму идею «европейскости». Со стороны ЕС эта идея включала не только экономическую интеграцию (которую страны ЕС прошли еще во второй половине XX в.), но и культурную, ценностную, цивилизационную в широком смысле этого слова. Стремление построить демократический союз государств, базирующийся на императивах уважения прав частной собственности, свободы слова и т.д., — все это не может не привлекать новые независимые страны региона, их население, ищущее лучшей жизни, а также элиты, заинтересованные в своей политической легитимации (власть) и гарантиях прав собственности (бизнес).
Итак, с одной стороны, преимуществом европейской интеграции является собственно экономическая составляющая. Во-первых, создание зоны свободной торговли с ЕС (как часть Соглашения об ассоциации ЕС и «партнеров») предполагает снижение торговых барьеров и упрощение доступа товаров «партнеров» на европейский рынок7. Во-вторых, сближение с ЕС создает возможности большего привлечения инвестиций и новых технологий из стран Европейского союза, что в долгосрочной перспективе должно положительно сказаться на конкурентоспособности национальной экономики участника ассоциации [Aslund, 2013].
С другой стороны, европейская интеграция предполагает развитие сотрудничества не только в экономической, но также в политической и гуманитарной сферах. На это направлены следующие виды соглашений: Соглашение об ассоциации — политические документы, означающие готовность партнеров из СНГ придерживаться согласованной с Евросоюзом внешней политики, политики безопасности и обороны, а также принять европейскую систему ценностей); Соглашение о мобильности и безопасности, предполагающее постепенную либерализацию визового режима (в первую очередь для активизации научных и культурных обменов, трудовых миграций и т.п.), борьбу с нелегальной миграцией, повышение возможностей правоохранительных органов и органов юстиции в сфере борьбы с коррупцией и организованной преступностью в безопасной среде и пр. [Косикова, 2012, с. 173-174].
Отдельно необходимо отметить Комплексную программу по реформированию институтов. В соответствии с ней «восточные партнеры» должны постепенно пересмотреть нормы национального законодательства и полностью перейти на европейские нормы. ЕС со своей стороны будет финансировать программы улучшения государственного управления в странах-партнерах, развивать дополнительное сотрудничество в ряде сфер и оказывать усиленное техническое содействие8. Важность этого соглашения для «шестерки» заключается в незавершенности экономических реформ, которая препятствует росту их государственного благосостояния. Из-за этого, к слову, более
7 Глубокая и всеобъемлющая зона свободной торговли (ЗСТ).
8 Comprehensive Institution Building in the framework of the Eastern Partnership // European Comission. Development and cooperation - EUROPEAID. Режим доступа: http://ec.europa.eu/europeaid/ where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/cib_en.htm (дата обращения: 22.07.2014).
реформированная Украина существенно отстает в экономическом развитии (на душу населения) от Белоруссии, сохранившей командно-административное управление экономикой9.
Тем не менее, несмотря на очевидные преимущества, европейская интеграция имеет и определенные недостатки, по которым уступает евразийскому проекту России.
Во-первых, европейская интеграция обязует страны, заключающие Соглашение об ассоциации, принять уже готовые нормы и правила (в вопросах стандартизации, лицензирования, санитарные и фитосанитарные нормы, иные нормативно-правовые базы), в разработке которых они не принимали участия и повлиять на которые уже не могут10 11. Принятие этих норм, а также снижение таможенных барьеров (после создания зоны свободной торговли) может привести к кризису и даже исчезновению не только предприятий, но целых отраслей, которые окажутся неготовыми к работе и конкуренции в новых экономических реалиях. При этом, выдвигая требования о проведении тех или иных реформ, Брюссель не учитывает ни национальную специфику государств, ни то, что принятие соответствующего закона еще не означает его практической импле-ментации11.
Сам формат диалога с ЕС — политическая ассоциация — в значительно большей степени ограничивает национальный суверенитет молодых постсоветских государств. Это проявляется в том, что ассоциированные члены берут на себя обязательства синхронизировать собственную политику со странами Европейского союза и подчиняться решениям общего наднационального органа — Совета ассоциации.
Во-вторых, тот факт, что европейская интеграция уже сейчас выходит за рамки экономического сотрудничества, является не только сильной, но и одновременно слабой стороной данного проекта. Соглашение об ассоциации предполагает выполнение «партнерами» пакета мер, причем отказаться от некоторых из них (например, продолжить диалог по поводу экономических и политических реформ и при этом отказаться от снижения торговых барьеров и формирования общей политики безопасности), как показал опыт Армении12, не представляется возможным. Реализация же всех мер приведет к неминуемому ухудшению отношений с Россией, соответственно, не только в экономической, но и в политической и гуманитарной сферах. Таким образом, европейская интеграция, основывающаяся на традициях европейского институционализма, является более жесткой и ультимативной для молодых постсоветских государств, что, безусловно, снижает ее привлекательность.
9 Подробнее о зависимости между экономическими и политическими реформами в постсоветских странах и уровнем государственного благосостояния см.: Мельвиль А.Ю., Миронюк М.Г., Стукал Д.К. Государственная состоятельность, демократия и демократизация (на примере посткоммунистических стран) // Политическая наука. 2012. № 4. С. 93.
10 См. Соглашение об Ассоциации между ЕС и Украиной.
11 Например, к 2006 г. украинский МИД синхронизировал с ЕС свои позиции по вопросам внешней политики и политики безопасности в 549 случаях из 589, однако их реализация на практике не была признана удовлетворительной [Wolczuk, 2009, p. 187—211].
12 Осенью 2013 г. Армения заявила о намерении присоединиться к Таможенному союзу и тем самым отказалась от создания зоны свободной торговли с ЕС. Тем не менее армянское руководство обозначило заинтересованность в развитии политического диалога с ЕС по вопросам реформы системы государственного управления и не отказалось от создания политической ассоциации. Однако в этом Еревану было отказано со стороны Комиссара ЕС по расширению и политике соседства Ш. Фюле. См.: Eastern Partnership Foreign Ministers meet in Yerevan // Соттошрасе.еи. 13.09.2013. Режим доступа: http://commonspace.eu/eng/news/6/id2776 (дата обращения: 22.07.2014).
Наконец, европейский проект в рамках «Восточного партнерства» является крайне расплывчатым с точки зрения его конечной перспективы («предел сближения»). Несмотря на то, что ЕС не отрицает возможности присоединения ассоциированных партнеров к Союзу в будущем, ассоциация (на уровне заключаемых соглашений) такой возможности не предусматривает, ограничиваясь лишь идеями «европейского порядка» [Dragneva, Wolczuk, 2012]. При этом со стороны самого ЕС по этому вопросу поступают весьма противоречивые сигналы. Например, если брюссельская бюрократия является активным сторонником очередного расширения Европейского союза за счет новых членов из числа «шестерки», то многие нынешние участники ЕС пока не поддерживают эту идею и не готовы говорить даже о приблизительных сроках ее реализации.
Дилемма интеграций для шести постсоветских стран
Итак, очевидно, что сразу обе интеграции имеют важные преимущества и потому интересны для шести постсоветских стран Восточной Европы. При этом в большинстве этих стран постепенно растет понимание того, что отказ от интеграции в том или ином направлении не является действенной альтернативой. С одной стороны, такое развитие событий ограничит внешнюю экономическую поддержку сразу со стороны и Москвы, и Брюсселя, которые требуют от стран интеграционной определенности. С другой стороны, существует мнение, что даже отказавшись от интеграции, страны СНГ будут вынуждены адаптироваться к европейской или евразийской нормативной и законодательной базе [Бордачев, 2013], что неэффективно в отсутствие возможности влиять на ее формирование.
Однако и продолжать развивать экономическое сотрудничество сразу с двумя интеграционными центрами — Москвой и Брюсселем — по мере нарастания их конкуренции и институализации обеих группировок уже не представлялось возможным. В связи с этим главной проблемой для «шестерки» на сегодняшний день становится выстраивание экономических институциональных отношений с ЕС и Россией — выбор соответствующего интеграционного проекта (и, соответственно, отказ от альтернативного) или решение отказаться от обоих, ориентируясь на собственные ресурсы экономического развития.
Интеграционную конкуренцию между ЕАЭС и ЕС было предложено обозначить как «дилемму интеграции» (по аналогии с дилеммой безопасности, предложенной американским ученым Р. Джервисом [1978]). Перед дилеммой интеграции оказывается государство, воспринимающее в качестве угрозы своей безопасности или благополучию интеграцию соседей в недоступные для него самого экономические организации или военные блоки. Сама же интеграция со временем превращается для государств, стоящих перед такой дилеммой, игрой с нулевой суммой [Троицкий, Чарап, 2013].
В определенной степени с таким подходом можно согласиться. Во-первых, понятие безопасности включает не только военный, но и экономический аспект, а потому экономическая интеграция, или дилемма интеграции, является неотъемлемой частью дилеммы безопасности. Во-вторых, хотя военная и экономическая интеграции в регионе де-юре разделены, де-факто они часто предусматривают друг друга. Например, Белоруссия является членом одновременно и ЕАЭС, и ОДКБ; Армения — член ОДКБ — заявила о своем намерении присоединиться к ЕАЭС; украинское и грузинское руководства, напротив, стремятся к европейской интеграции и членству в НАТО.
Тем не менее нельзя не заметить, что такой подход изначально ограничивает видение интеграционной конкуренции субъектами этой конкуренции (в нашем слу-
чае — Россией и ЕС), уделяя недостаточное внимание ее объектам (шести постсоветским странам Восточной Европы). Подобный взгляд на проблему был характерен для времен «холодной войны», когда региональная принадлежность относительно малых стран определялась на уровне великих держав. Однако, как показала практика конца 2000 — начала 2010-х годов, конечный интеграционный выбор — интегрироваться ли, и если да, то в каком из направлений — зависел не только и, возможно, не столько от действий Москвы и Брюсселя, сколько от особенностей внутренней среды Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украины.
Если перенести акцент с интеграционных центров на интегрируемые государства, в том числе потенциальных участников группировок, то дилемма интеграции приобретает принципиально иное содержание и превращается в дилемму интеграций — необходимость выбора между европейским и евразийским проектами. Это определение уже будет включать не только условия региональной среды, формируемые Москвой и Брюсселем (преимущества и недостатки евразийской и европейской интеграций, описанные ранее), но и предполагать субъект, перед которым и стоит необходимость выбора. Таким образом, при исследовании интеграционных предпочтений шести постсоветских стран (которые, к слову, по-прежнему находятся в состоянии перехода от командно-административного авторитарного государственного управления к капитализму и демократии) необходимо учитывать особенности их экономического и политического развития, мнения политических сил, групп экономических интересов, а также общества в широком смысле.
Факторы выбора между европейским и евразийским проектами
Итак, в Восточной Европе все шесть рассматриваемых постсоветских стран находились перед дилеммой интеграций, выбирая между европейским и евразийским проектами. К середине 2014 г. все эти страны были участниками «Восточного партнерства» и при этом сохранили тесные экономические связи с Россией, а в некоторых случаях являлись членами ЕАЭС.
Однако если в региональной среде между шестью странами имелись определенные сходства, то при исследовании их внутренней экономической и политической среды можно обнаружить, что ее политические и экономические трансформации в течение последних двух десятилетий не отличались гомогенностью и имели страновую специфику, даже несмотря на географическую близость «шестерки». Во многом именно этим объясняется тот факт, что региональная и интеграционная политика рассматриваемых государств была и продолжает оставаться сегодня столь индивидуальной и зачастую даже разнонаправленной.
Анализируя факторы выбора между европейской и евразийской интеграциями, прежде всего необходимо определить потребность в экономической интеграции как таковой. Одни страны, испытывающие серьезную потребность во внешней экономической и ресурсной поддержке, нуждаются в экономическом сближении с более сильными международными акторами. В теории международных отношений такая политика получила наименование «примыкание ради выгоды» [Schweller, 1994; Скриба, 2013]. В это же время другие государства, обладающие собственными ресурсами и не испытывающие финансовых трудностей, могут достаточно эффективно и без негативных для себя последствий дистанцироваться от региональной интеграции.
Среди шести постсоветских стран к первой группе можно уверенно отнести пять из них: Армению, Белоруссию, Грузию, Молдавию и Украину. В подтверждение этого
можно привести их крайне болезненный переход на рыночные отношения с Россией (в частности, по вопросу цен на энергоносители), а также последствия мирового финансового кризиса, негативно сказавшегося на темпах экономического развития. Ко второй группе относится Азербайджан, нефтяные доходы которого позволяют практически без последствий отказаться от региональной интеграции. Таким образом, если теоритически дилемма интеграций имела отношение ко всем шести странам, то на практике, учитывая особенности внутристрановой среды, перед ней оказались лишь пять из них.
Продолжая экономическую тему, необходимо учитывать и степень зависимости постсоветских стран от нынешних условий торгово-экономических отношений с Россией. Как отмечалось ранее, отказ от создания ассоциации с ЕС не повлечет за собой значимого ухудшения экономического диалога, в то время как дистанцирование от евразийской интеграции с высокой долей вероятности вызовет новый рост цен на российские ресурсы и ограничение российского рынка. Следовательно, чем больше (число отраслей) и глубже экономическая кооперация и степень зависимости экономики от отношений с Россией, тем выше вероятность, что стоящее перед выбором государство предпочтет присоединение к ЕАЭС или как минимум воздержится от создания ассоциации с ЕС для более детального изучения последствий того или иного интеграционного решения.
Вместе с тем экономические вопросы в переходных постсоветских странах необходимо рассматривать в тесной связке с политическим императивом удержания власти. Любое движение в том или ином направлении повлечет за собой изменение внутренней экономической среды, что затронет интересы различных социальных групп. Например, в случае сближения с ЕС потребуется проведение непопулярных для общества экономических реформ. Вступление же в ЕАЭС хотя и позволит избежать этих реформ, однако вызовет негативное отношение к власти со стороны групп экономических интересов, которые опасаются прихода в страну более сильного российского капитала и при этом в ряде стран весьма активно влияют на общественное мнение. Игнорирование этих обстоятельств, как показала практика украинского президента Ющенко и грузинского главы Саакашвили во второй половине 2000-х годов, приводит к неминуемой утрате власти, что, несомненно, будет учитываться будущими политиками пяти постсоветских государств.
Учитывая обозначенное давление на руководство страны «изнутри», важными становятся особенности политических и экономических систем этих стран. Так, в сильном авторитарном государстве власть, сосредоточенная на воспроизводстве собственной легитимации, может более свободно выбирать интеграционный вектор, не опасаясь давления со стороны слабых групп экономических интересов и неконкурентной политической оппозиции. Напротив, в олигархических демократиях, которые стали следствием масштабной приватизации государственного имущества во многих постсоциалистических странах, власть вынуждена в большей мере считаться с олигархическими группами и учитывать их выгоды и потери от участия страны в соответствующей интеграции.
В контексте удержания власти можно рассматривать и наличие в стране политического и социального консенсуса по вопросу интеграционного выбора. Если такой консенсус имеет место, как это было в странах Прибалтики, интегрирующееся государство будет демонстрировать стабильное и долгосрочное участие в экономической группировке. При отсутствии такого консенсуса факт выбора часто становится предметом политических спекуляций со стороны власти и оппозиции, представляющих различные группы населения.
Относительно новым фактором интеграционного выбора стали внутренние территориальные конфликты. В одних случаях они выступают сдерживающим фактором на пути создания ассоциации с ЕС, которая может еще более дестабилизировать обстановку в таких странах, как Молдавия (с Приднестровьем) и Грузия (с частично признанными Абхазией и Южной Осетией). В других — усилили евразийский интеграционный вектор, как в случае Армении, нуждавшейся в гарантиях безопасности, которые ей смогла предоставить лишь Россия.
В целом можно констатировать, что дилемма интеграций, сформировавшаяся в последнее десятилетие, является однозначно невыгодной для всех пяти постсоветских стран. Она не только не помогает решить их внутренние проблемы, но, напротив, лишь усиливает существующие противоречия. У всех этих стран есть причины для принятия того или иного интеграционного решения, а потому выбор, с одной стороны, делается при минимальном «перевесе» в пользу соответствующего решения, и, с другой стороны, с учетом продолжающихся внутренних трансформаций, едва ли может считаться окончательным и не подлежащим пересмотру.
Промежуточные итоги
Учитывая влияние внутренних факторов (список которых отнюдь не является окончательным) на интеграционную политику постсоветских государств в Восточной Европе, можно сделать два главных вывода. Во-первых, интеграционный выбор определяется не только интеграционными центрами и их политикой в отношении потенциальных членов группировок, но также самими интегрируемыми государствами, их политической и экономической ситуацией. Во-вторых, интеграционный выбор, в случае если он сделан, нельзя характеризовать как окончательный до тех пор, пока существует интеграционная альтернатива, сохраняется и дилемма интеграций. Таким образом, выбор в пользу соответствующей экономической группировки должен постоянно подтверждаться даже после формального присоединения к ней.
Полученные результаты означают, что все пять стран пока трудно охарактеризовать как приверженцев выбранной ими интеграции. Дальнейшие трансформации их внутренней среды могут привести к новому изменению соотношений «за и против» (преимуществ и недостатков интеграции), а потому не позволяют говорить о них как о стабильных и долгосрочных экономических и политических региональных партнерах.
Например, для наиболее активного участника региональной интеграции из числа этих стран — Белоруссии — присоединение к ЕАЭС стало во многом конъюнктурным шагом, призванным обеспечить ресурсную базу легитимации авторитарного политического режима. При этом для Белоруссии, единственной среди всех пяти стран, интеграционная альтернатива практически отсутствовала вследствие кризиса политического диалога Минска с ЕС и Западом в целом. Тем не менее даже со стороны такого «последовательного сторонника интеграции»13 звучат заявления о допустимости присоединения к Европейскому союзу в долгосрочной перспективе14.
13 Путин считает Лукашенко последовательным сторонником интеграции с РФ // РИА Новости [электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.m/politics/20120127/550192846.html (дата обращения: 22.07.2014).
14 Макей о вхождении Беларуси в ЕС: а почему нет? Лет через 40—50 // Информационное агентство naviny.by. Режим доступа: http://mviny.by/mbrics/eu/2013/11/20/ic_news_627_428454/ (дата обращения: 22.07.2014).
Схожим образом можно оценить и намерение Армении присоединиться к евразийской интеграции, озвученное еще в 2013 г. За вступление в ЕАЭС Ереван, как и другие члены этого объединения, получит доступ к российским ресурсам и рынку сбыта. Тем не менее его будущая заинтересованность в углублении интеграции, по-видимому, будет во многом зависеть уже от консенсуса политических и экономических элит.
Украина, Грузия и Молдавия пока делают выбор в пользу европейской интеграции, заключив в июне 2014 г. Соглашение об ассоциации с ЕС. Тем не менее из всех этих стран наибольшие перспективы имеет все же Молдавия (несмотря на проблему Приднестровья), для которой евразийская интеграция не является полноценной альтернативой по определенным географическим причинам. Что же касается Грузии и Украины, то для них создание ассоциации будет означать новые экономические и социальные потрясения, политические последствия которых едва ли можно уверенно прогнозировать. Иными словами, даже в случае начала практического создания ассоциации с ЕС, будущее такого «союза» весьма неопределенно и будет во многом зависеть от того, насколько эффективно властям этих государств удастся не только принять на законодательном уровне, но и реализовать на практике новые политические и экономические реформы.
Итак, пока постсоветские страны нуждаются во внешней экономической поддержке, они будут стремиться к интеграции, однако до тех пор, пока во внутренней среде этих стран отсутствует консенсус относительно направления интеграции, ее долгосрочность будет постоянно находиться под вопросом, а выбор интеграции — под угрозой пересмотра.
Институализация региональной среды со стороны Москвы и Брюсселя в этой ситуации решает проблему лишь отчасти. Несомненно, это ужесточило формат отношений со всеми странами региона и вынудило их более ответственно подойти к вопросу выбора направления интеграции. Однако в то же время необходимо понимать, что институализация сама по себе стабилизирует, страхует от излишней волатильности, но не создает условий для долгосрочного поступательного развития экономических группировок. Думается, что для этого со стороны и России, и ЕС требуется более искусная реализация «мягкой силы». А вот то, как ее следует реализовать, — тема отдельного исследования.
Литература
Бордачев Т.В. (2013) Интеграция и суверенитет в 21 веке (Доклад) // Сайт Союзинфо. (Общественная организация «Интеграция и развитие»). Режим доступа: http://www.soyuzinfo.am/ms/analitics/detail. php?ELEMENT_ID=325 (дата обращения: 22.07.2014).
Иванов И.Д. (1998) Расширение Евросоюза: Сценарии, проблемы, последствия // Мировая экономика и международные отношения. № 9. С. 22—23.
ЕврАзЭС (2012) Комплексная оценка макроэкономического эффекта различных форм глубокого экономического сотрудничества Украины со странами Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС. Итоговый научно-технический отчет. СПб. С. 88—89.
Косикова Л.С. (2012) Восточное партнерство Евросоюза со странами СНГ и интересы России // Россия и современный мир. № 1. С. 173—174.
Скриба А.С. (2013) Классификация политики балансирования в современных международных отношениях // Мир и политика. № 11. С. 186—198.
Тиммерманн Х. (2002) Россия и Европейский союз: современные тенденции во внешней политике, политике безопасности и экономике. Взгляд из Германии // Актуальные проблемы Европы. № 1. С. 69-89.
Троицкий М., Чарап С. (2013) Дилемма интеграции на постсоветском пространстве // Россия в глобальной политике. № 5.
Aslund A. (2013) Ukraine’s Choice: European Association Agreement or Eurasian Union? Policy Briefs of Peterson Institute for International Economics. No. 13-22. September. Режим доступа: http://piie.com/ publications/pb/pb13-22.pdf (дата обращения: 08.06.2014).
Dragneva R., Wolczuk K. (2012) Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry? Chatham House Briefing Papers. Режим доступа: http://www.chathamhouse.org/sites/files/ chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia/0812bp_dragnevawolczuk.pdf (дата обращения: 08.06.2014).
Jervis R. (1978) Cooperation Under the Security Dilemma // World Politics. Vol. 30. Issue 2. P. 167-214.
Schweller R. (1994) Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back // International Security. No. 19 (1). P. 72-107.
Wolczuk K. (2009) Implementation without Coordination: The Impact of EU conditionality on Ukraine under the European Neighbourhood Policy // Europe-Asia Studies. No. 61 (2). P. 187-211.
Challenges of Eurasian integration after the Ukrainian Crisis
A. Skriba
Andrei Skriba — PhD student in the Department of World Politics, Faculty of World Economy and International Affairs, National Research University Higher School of Economics; 20, Myasnitskaya, 101000 Moscow, Russian Federation; E-mail: askriba@hse.ru
Abstract
The regional situation in Eastern Europe changed significantly by the end of the first decade of the 21st century. Competition between Russia and the European Union increased during the 2000s, while at the same time both actors were changing their approach to the six states of the former USSR that lie between Russia and the EU—Azerbaijan, Armenia, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine. In order to widen and deepen their influence on those territories and to reduce uncertainty about their regional politics, Moscow and Brussels developed their own integration projects and demanded those post-Soviet states define their position in the EU-Russia competition.
Russian and European scholars, when trying to analyze the future of the Post-Soviet Six states, mostly examine the attractiveness of the two integration projects. While important, such an approach is insufficient, as it ignores the individual internal environments. To assess the prospects for Russia’s Eurasian Economic Union and the EU’s Eastern Partnership, however, one must look inside the six states, which are so important for both Moscow and Brussels.
This article explores the aspects of the European and Eurasian integration projects that may be attractive to the six states. Within this framework, it considers what and how elements of those states’ internal environment might influence their choice by examining and comparing both integration projects. It proposes focusing directly on the countries that are currently facing the dilemma of integration and are expected to choose. Despite a number of internal factors influencing the states’ integration behaviour, research has shown that in such circumstances, a choice (whether it is made) cannot be considered final, given the individual internal environments of the Six. Their further integration will require additional mechanisms of stimulation, which will need to be developed by the centres of integration — namely, Moscow and Brussels.
Key words: regional integration, integrations dilemma, Eastern Partnership, post-Soviet area, Eurasian Economic Union
References
Aslund A. (2013) Ukraine’s Choice: European Association Agreement or Eurasian Union? Policy Briefs of Peterson Institute for International Economics, no 13—22. September. Available at: http://piie.com/publications/pb/ pb13-22.pdf (accessed 8 June 2014).
Bordachev T.V. (2013) Integracija i suverenitet v 21 veke [Integration and sovereignty in the 21st century] // Soyuzinfo. Available at: http://www.soyuzinfo.am/rus/anaUtics/detail.php?ELEMENT_ID=325 (accessed 8 June 2014).
Dragneva R., Wolczuk K. (2012) Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry? Chatham House Briefing Papers. August. Available at: http://www.chathamhouse.org/sites/files/ chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia/0812bp_dragnevawolczuk.pdf (accessed 8 June 2014).
Ivanov I.D. (1998) Rasshirenie Evrosojuza: Scenarii, problemy, posledstvija [EU enlargement: scenarios, problems, consequences]. Mirovaja jekonomika i mezhdunarodnye otnoshenija, no 9, pp. 22—23.
EurAsEC (2012) Comprehensive assessment of macro-economic effects of different forms of deep economic cooperation between Ukraine and the countries of the Customs Union and the Common Economic Space within the EurAsEC. Sankt-Peterburg, pp. 88-89.
Kosikova L.S. (2012) Vostochnoe partnerstvo Evrosojuza so stranami SNG i interesy Rossii [Eastern Partnership of the European Union and the CIS and Russia’s interests]. Rossija isovremennyjmir, no 1, pp. 173—174.
Skriba A. (2013) Klassifikacija politiki balansirovanija v sovremennyh mezhdunarodnyh otnoshenijah [Classification of balancing in modern international relations]. Mir ipolitika, no 11, pp. 186—198.
Timmermann H. (2002) Rossija i Evropejskij sojuz: sovremennye tendencii vo vneshnej politike, politike bezo-pasnosti i jekonomike. Vzgljad iz Germanii [Russia and the European Union: current trends in foreign policy, security policy and economy. View from Germany]. Aktual’nyeproblemy Evropy, no 1, pp. 69—89.
Troickij M., Charap S. (2013) Dilemma integracii na postsovetskom prostranstve [Integration dilemma in the post-Soviet area]. Rossija vglobal’noj politike, no 5.
Jervis R. (1978) Cooperation Under the Security Dilemma. World Politics, vol. 30, Issue 2, pp. 167—214.
Schweller R. (1994) Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back in. International Security, no 19 (1), pp. 72-107.
Wolczuk K. (2009) Implementation without Coordination: The Impact of EU conditionality on Ukraine under the European Neighbourhood Policy. Europe-Asia Studies, no 61 (2), pp. 187-211.
