CC BY
119В. С. Авдонин
Выборы главы городской власти в Рязани: история и проблемы
Среди вопросов, связанных с развитием и реформированием местного самоуправления в России, вопрос о формах выборов глав МСУ является одним из самых чувствительных и привлекающих внимание. Наряду с проблемами разграничения полномочий между муниципальными и региональными уровнями власти, бюджетно-финансовой обеспеченности муниципалитетов, территориальной организации МСУ, вопросы выборов глав являются наиболее часто обсуждаемыми специалистами. В последнее время тематика МСУ анализируется в основном в контексте происходящей муниципальной реформы, провозглашенной с принятием в 2003 году закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Подгоняемая «комиссией Козака» подготовка к реформе велась в весьма интенсивном темпе, работали группы, разрабатывались и вносились законопроекты, устанавливались контрольные сроки. Но, выйдя из кабинетов, реформа забуксовала. Ее полномасштабная реализация, намеченная на 2006 год, была, как известно, отложена до 2009 года. А ее «творец» и организатор Дмитрий Козак отбыл из федерального центра полпредом в ЮФО. О причинах пробуксовки реформы говорится немало1, хотя из первых и центральных тем российской политики она постепенно отошла на второй план. Более значимыми стали другие темы, например, переход к фактическому назначению губернаторов или проблемы «наследования» президентской власти. Между тем, и муниципальная реформа, и связанные с ней проблемы никуда не делись. Они остаются и требуют своего анализа и осмысления в различных аспектах. Остается и проблема выборов глав МСУ, статуса этих глав и их отношений с
региональной властью, периодически обостряющаяся в некоторых регионах.11
Ниже на примере рассмотрения истории института выборов главы города Рязани (ранее «муниципального образования», а ныне -«городского округа») мы попытаемся анализировать проблемы, сопровождающие введение и трансформацию этого института в условиях как предшествующих, так и текущей реформы МСУ. Определяющим в нашем рассмотрении будет исторический и политологический угол зрения, хотя в отдельных сюжетах нельзя обойтись и без правовых аспектов.
Конечно, рассмотрение отдельно взятого случая трансформации институциональной формы (в данном случае - выборов главы МСУ) не сможет раскрыть или даже обозначить все проблемы, которые могут сопровождать этот процесс во множестве других мест. Тем не менее, в каких-то аспектах «исследование случая» позволяет рассмотреть проблемы более детально, проследить эволюцию более подробно, и, тем самым, внести лепту в понимание общих проблем. Первая попытка введения прямых выборов «мэра» Рязани. 1990-91 гг.
Проблема прямых, всенародных выборов главы («мэра») города стала публично обсуждаться в Рязани еще в период реформ «поздней перестройки». Весной 1990 года в ходе избирательной кампании по выборам городского Совета об этом говорили представители «демократической общественности», многие из которых затем прошли в Горсовет. Его председателем также был избран «демократ» Валерий Рюмин. Вскоре после этого в городе была объявлена реформа городской власти, предусматривающая создание городского управления с «сильным мэром», избираемым всенародно. Эта реформа поддерживалась новым российским руководством и вдохновлялась Союзом российских городов, президентом которого в тот период стал
Рюмин. Против этой реформы активно выступал Областной Совет, в котором решающие позиции принадлежали областному партийному руководству, часть городского Совета и ряд районных Советов Рязани, где доминировали функционеры КПСС. Кульминационного пункта дебаты по этой реформе достигли летом 1991 года после первых выборов президента РСФСР и «экспериментальных» всенародных выборов мэров Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга). На них, как известно, победили Ельцин и представители «демократов» в городах -Гавриил Попов в Москве и Анатолий Собчак в Санкт-Петербурге. Рязанские «демократы» тоже усилили натиск, а местные «партократы» усилили противодействие, но до событий августа 1991 года дебаты по реформе в Рязани так и не привели к результату. После этих событий позиция «демократов» резко поменялась. Уже назначенные всенародные выборы органов местной власти были в октябре 1991 года неожиданно отменены. Вместо них была реализована процедура назначения главы («мэра») города в рамках властного «треугольника» Горсовет - администрация президента - администрация области. На пост «мэра» в декабре 1991 года был назначен Рюмин. Он был рекомендован на этот пост Горсоветом, а назначен (по представлению Президента РФ) постановлением главы администрации области. Таким образом, первая попытка введения всенародных выборов главы города оказалась безуспешной. Ее первоначальные сторонники и инициаторы эволюционировали к «назначенческой» модели «сильного мэра», поддержанного центром. Другие главы администраций районов области были назначены главой администрации области.111
Вторая попытка. Начало 1994 г. Эта попытка была предпринята в обстановке конфликта между мэром Рязани Рюминым и главой администрации области Львом Башмаковым, особенно обострившимся после октябрьского кризиса 1993 года. Мэр обвинил главу администрации в нелояльности президенту, «саботаже реформ» и
потребовал его отставки. Тогда Башмаков, ссылаясь на указы президента о реформе местного самоуправления в регионах, объявил о назначении весной 1994 г. (одновременно с выборами городского представительного органа) выборов мэра Рязани населением. Рюмин потребовал отмены этих выборов, ссылаясь на то, что сначала должен быть принят Устав города (на референдуме). Он обратился в суд с иском на незаконные действия главы областной администрации. Конфликт сопровождался многочисленными взаимными обвинениями и закулисной борьбой в центре. Он разрешился отставкой в январе 1994 г. главы областной администрации Башмакова и назначением новым главой администрации области близкого к мэру вице-мэра Рязани Геннадия Меркулова. Сразу после этого назначения выборы мэра Рязани были отменены. Вместо них было объявлено о проведении в марте 1994 г. референдума по Уставу города. Референдум, как и выборы городского представительного органа, не состоялись ввиду низкой явки избирателей.
Таким образом, и вторая попытка введения прямых выборов мэра закончилась неудачей. В дальнейшем город продолжал управляться исключительно мэрией. Рюмин вскоре добровольно ушел в отставку. В апреле 1994 г. новым мэром Рязани был назначен вице-мэр Владимир Марков. Его назначение было осуществлено по представлению из Москвы (Администрация Президента РФ) главой администрации области. Ввиду отсутствия в тот период в городе представительного органа, он в процедуре назначения никак не участвовал. Третья попытка и кризис городской власти 1996 года. Во второй половине 1995 года, после принятия федерального закона об общих принципах организации МСУ Областная Дума приняла целый пакет региональных законов о формировании в области местного самоуправления. Одновременно с выборами представительных органов МСУ в 25 районах области прошли референдумы по основным
положениям уставов муниципальных образований. В Рязани на референдум было вынесено, в том числе и положение о всенародных выборах мэра города. Правомочные представительные органы на этот раз были избраны во всех городах и районах, а референдумы в 4 урбанизированных территориях не состоялись из-за низкой явки. В Рязани референдум также не состоялся. В нем приняло участие менее 20 % избирателей при необходимых 50 %. В большинстве других территорий, где на референдум был вынесен вопрос о прямых выборах глав местных администраций, он был поддержан большинством. А там, где выносился вопрос о выборах глав представительным органом, ответы были неоднозначны. Таким образом, в большинстве районов избиратели явно демонстрировали тенденцию к поддержке нормы о прямых выборах глав МСУ.1У
Но в Рязани референдум не состоялся, поэтому вопрос о выборах мэра решался там другим путем. На муниципальных выборах 7 апреля 1996 г. были избраны депутаты городского представительного органа, который получил название «городской Совет». Большинство из них представляли КПРФ. В июне 1996 года они приняли Устав города, согласно которому глава исполнительной власти должен был избираться из состава депутатов на заседании Совета. В ответ на это при содействии мэрии в городе были организованы выступления за проведение еще одного референдума по способу избрания главы исполнительной власти. Мэрия и областная администрация высказались против принятого Устава. 17 июля текст Устава был опубликован в печати. В соответствии с решением горсовета после публикации в СМИ Устав должен был считаться вступившим в силу. Однако после этой публикации областное управление юстиции выступило с заявлением о недопустимости публикации Устава до его регистрации. Прокуратура также указала, что, несмотря на опубликование, Устав не может вступить в силу до регистрации.
В начале августа мэр города Марков неожиданно покинул свой пост и перешел на работу заместителем главы областной администрации. Исполняющим обязанности мэра распоряжением главы администрации области был назначен заместитель мэра Ромашкин. Горсовет посчитал это незаконным и 19 августа на внеочередном заседании избрал главой исполнительной власти города председателя горсовета Павла Маматова. В городе оказалось два «мэра». Мэрия Рязани, областные власти, управление юстиции не признали это решение горсовета и блокировали вступление Маматова в должность. От горсовета требовали отменить решение об избрании Маматова и изменения положения Устава о выборах «мэра» горсоветом. После многочисленных заявлений и обращений в суд конфликт переместился в Областную думу. 6 октября Дума приняла решение о назначении выборов глав местного самоуправления в городах и районах области, в том числе и в Рязани, населением. Они были назначены на 8 декабря 1996 года. Маматов заявил о согласии подтвердить свое избрание горсоветом на всенародных выборах.
Таким образом, с третьей попытки введение института прямых выборов главы исполнительной власти в Рязани состоялось. Оно, как и две предыдущие, проходило в обстановке политического конфликта и в городе, и в области, и в стране в целом. Но на этот раз основные участники конфликта все же пошли на определенные компромиссы. В этом смысле введение прямых выборов способствовало выходу из кризиса городской власти и стабилизации обстановки. Первые всенародные выборы главы города. Декабрь 1996. На этих выборах основная борьба развернулась между уже фактически избранным горсоветом главой городской администрации П. Маматовым и вице-мэром еще существующей мэрии В. Ампилоговым. Уже в ходе начавшейся избирательной кампании Устав города был признан вступившим в силу, и областная администрация по представлению
прокуратуры и Минюста санкционировала вступление Маматова в должность «мэра» Рязани. Но согласно Уставу города должность мэра в Рязани упразднялась, ликвидировалась и сама мэрия. Вместо нее вводилась городская администрация и должность ее главы, которую и занял Маматов. В отличие от мэрии администрация и ее глава в значительно большей мере зависели от решений горсовета и должны были работать с ним в более тесной кооперации.
Фактически вступление в должность Маматова было отложено до выборов, поэтому активно использовать административный ресурс он не мог. Положение его противника Ампилогов, который представлял уже формально упраздненную Мэрию, тоже было неопределенным. Конкуренция носила достаточно острый и открытый характер. Важным обстоятельством для Маматова было то, что одновременно с выборами «мэра» шла и кампания по выборам губернатора, которые тоже были назначены на 8 декабря 1996 года. Основным кандидатом в губернаторы от КПРФ был Вячеслав Любимов, с которым Маматов, тоже представлявший КПРФ, координировал свою кампанию. Это создавало важный эффект будущей кооперации «мэра» и «губернатора», тогда как их противники представляли разные группировки (Ампилогов -городской бизнес, а кандидат в губернаторы Ивлев - аграриев) и фактически не координировали свои действия.
На выборах Маматов добился победы. Он получил 45 % голосов, Ампилогов - 31,5 %. Третий кандидат - А.Тарасов - 14 %. Участие в выборах было довольно высоким - 42 %, на что влияли совмещенность с губернаторскими выборами, высокая конкуренция и интенсивность кампании. В то же время очень высоким было голосование «против всех» - 21 %, что объяснялось новыми технологиями «борьбы компроматов» и недовольством части избирателей острой борьбой мэрии и горсовета в предшествующий период.
После выборов конфликт горсовета и администрации в Рязани прекратился, между ними установились отношения взаимной лояльности. В основном кооперационные формы приняли и отношения нового главы города с губернатором, которым был избран Любимов. Важным фактором, обеспечивающим лояльность этих отношений, была возможность решения возникающих проблем на неформальном уровне через руководящие структуры КПРФ, в которые входило и городское, и областное руководство.
Спустя полгода, горсовет изменил положение Устава о выборах главы исполнительной власти города. Но отказа от принятого ранее способа избрания главы горсоветом не произошло. Депутаты внесли альтернативную формулировку, оставив за собой право выбора из двух вариантов: выборы главы горсоветом или всенародные выборы.у Попытка отмены прямых выборов. 2000 год. Вышеназванная формулировка оказалась востребованной в 2000 году, когда на муниципальных выборах, проходивших в марте этого года (одновременно с президентскими), произошла значительная смена состава горсовета. Совмещение выборов привело к тому, что голосование прошло с необычно высоким для муниципальных выборов уровнем участия. Твердого ядра коммунистического электората для победы представителей КПРФ в этих условиях оказалось недостаточно. Победы добились в основном представители городских бизнес-групп, опирающиеся на локальные клиентелы в округах и освоившие технологии «электоральных машин». Представительство КПРФ в горсовете резко уменьшилось. Новые депутаты почти сразу вступили в конфликт с главой администрации Маматовым и поставили вопрос о возвращении к способу избрания на эту должность на заседании горсовета. В сентябре это решение было принято и депутаты стали готовиться к выборам нового главы городской администрации. Это решение было оспорено в суде горизбиркомом как незаконное, но суд
подтвердил правоту депутатов. Голосование было назначено на 8 декабря 2000 года, дату истечения срока полномочий Маматова, избранного 8 декабря 1996 на четыре года. Противники КПРФ и Маматова имели в горсовете явное большинство, поэтому рассчитывали легко избрать на должность главы администрации своего человека. Но этого не произошло. После нескольких туров голосования ни одна из выдвинутых кандидатур не набирала необходимого большинства. Стало очевидно, что большинство в горсовете расколото, и часть депутатов большинства блокирует выборы нового главы. Объяснить эту неудачу можно тем, что 3 декабря 2000 года, за несколько дней до голосования в горсовете в области прошел первый тур губернаторских выборов. На нем с большим отрывом лидировал действующий губернатор Вячеслав Любимов, имеющий коалиционные отношения с Мамтовым. Смещение последнего открывало для депутатов перспективу конфронтации с губернатором, в победе которого во втором туре уже не оставалось сомнений. Многие депутаты предпочли не идти на обострение отношений и отказаться от замены Мамтова. После неудачи голосования в горсовете новые прямые выборы главы администрации города были назначены на март 2001 года.У1
Вторые всенародные выборы главы администрации Рязани. 2001 год. Эти выборы были во многом не похожи не предшествующие. Значимой конкуренции для действующего главы на них не было. Его противники были расколоты и деморализованы предшествующей неудачей. Общей сильной фигуры против него выдвинуто не было. Продолжал активно работать фактор коалиции Маматова с только что одержавшим убедительную победу на выборах губернатором Любимовым. В распоряжении действующего главы находился и административный ресурс. Главной проблемой на этих выборах было низкое участие. Отсутствие значимой конкуренции и ограниченные ресурсы кампании не позволяли рассчитывать на большую активность
избирателей. К тому же муниципальные выборы на этот раз были совмещены лишь с выборами Областной думы, которые сами традиционно испытывали в городе проблемы с явкой избирателей. Не исключалось и скрытое противодействие противников, которые могли предпринять усилия, направленные на срыв явки.
Тем не менее, выборы все-таки состоялись. Необходимый минимум явки 25 % от общего числа избирателей к концу голосования был достигнут. Маматов победил с огромным отрывом - около 60 % голосов, его ближайший соперник - депутат горсовета А.Михайлов набрал около 20 %. Участие составило ок.27 %. Основные коалиционные отношения с губернатором у главы горадминистрации сохранились. С горсоветом тоже установились в целом компромиссные отношения. В руководстве КПРФ Маматов тоже сохранил свои позиции.
Таким образом, прямые выборы главы исполнительной власти города снова способствовали снижению конфликтности и политической стабилизации на региональном и муниципальном уровне. Неудача сторонников их отмены способствовала дополнительному укреплению этого института. Возможно, что после двух избирательных циклов этот институт стал бы укрепляться и дальше, но последующие события резко изменили эту тенденцию.
Отмена прямых выборов. 2004 год. Непосредственное начало этому процессу положила смена губернатора области на выборах в марте 2004 года. Действующий губернатор области Любимов неожиданно проиграл эти выборы уже в пером туре. Проигрыш Любимова объяснялся серией расколов в поддерживавшей его коалиции акторов, в том числе и расколом с действующим главой администрации Рязани Маматовым. В период второго срока (после 2000 года) Любимов активно сближался и взаимодействовал с аграрной группой, что осложняло его отношения с городом. Рязань практически не получала бюджетной поддержки, что
вызывало конфликты с Маматовым. Они уже не находили разрешения на неформальном уровне (внутри КПРФ) и все чаще приобретали публичный характер. На губернаторских выборах Маматов, вопреки просьбам и намерениям Любимова, сам выдвинулся кандидатом в губернаторы. Раскол бывших союзников привел и к расколу их электоратов, что заметно ослабило электоральный потенциал Любимова в Рязани. Вторым фактором был конфликт между Любимовым и руководством КПРФ, что еще больше ослабило его электоральные возможности. В итоге, Любимов оказался за бортом второго тура губернаторских выборов, в который вышли отставной генерал Шпак и депутат ГД, член фракции «Единой России» Игорь Морозов. Маматов также не прошел во второй тур, но активно поддерживал Морозова. Во втором туре Морозов потерпел поражение, губернатором области стал Шпак, что предопределило нарастание конфликта между новым губернатором и Маматовым.
Вторым фактором стало дальнейшее обновление депутатского корпуса в горсовете. Новый состав горсовета, сформированный на выборах в марте 2004 года, оказался для Маматова еще менее благоприятным, чем предшествующий. Там появилось еще больше амбициозных бизнесменов, недовольных господством горадминистрации. Новый губернатор, ссылаясь на установки новой реформы МСУ и на конфликтные отношения с Маматовым, предложил депутатам вернуться к модели избрания главы города горсоветом. Это нашло отклик. 15 июля 2004 года депутаты внесли изменения в Устав города, в том числе в положение о выборах главы города, упоминание о прямых выборах там было упразднено. В этот же день на пресс-конференции Маматов сообщил, что от имени губернатора ему было предложено добровольно уйти в отставку, но он отказался. Вскоре стало известно, что прокуратурой против Маматова возбуждено уголовное дело о превышении служебных полномочий. В ноябре 2004 года по
представлению прокуратуры и решению суда он был отстранен от должности главы администрации города.
Выборы главы города из состава депутатов Горсовета. Отказ от прямых выборов главы города в какой-то мере привел к повторению ситуации декабря 2000 года, когда депутаты никак не могли выбрать главу администрации города. С той, впрочем, разницей, что тогда они пытались это сделать сами, а теперь кандидатуру нового главы им навязывал губернатор. В декабре 2004 года, ссылаясь на рекомендации полпреда в ЦФО, губернатор предложил депутатам избрать на пост председателя горсовета и главы города (по измененному Уставу города) бывшего мэра Чебоксар Анатолия Игумнова. Он был приглашен Шпаком в Рязань и вскоре получил мандат депутата на довыборах в горсовет в одном из округов города. Но депутаты отказались от предложенной кандидатуры. Это вызвало раскол и конфликт в горсовете, его работа была парализована, сообщалось о давлении на депутатов. После нескольких неудачных попыток Шпак был вынужден отказаться от навязывания кандидатуры Игумнова. Вскоре после этого он сложил депутатский мандат и уехал из Рязани. В апреле 2005 года истекли формальные полномочия отстраненного от должности главы администрации города Маматова. Депутаты снова приступили к выборам главы города из своего состава, и снова это породило затяжной конфликт и раскол, горсовет опять был парализован. Наконец, после нескольких десятков несостоявшихся заседаний председателем горсовета и главой города минимальным большинством в 18 голосов (из 35) был избран депутат Семен Сазонов. Но конфликт на этом не завершился. Часть депутатов не признали этого решения и обратились в суд. Вскоре большинство, выбравшее Сазонова, превратилось в меньшинство, а его противники стали большинством. Конфликт продолжался несколько месяцев, депутаты бойкотировали заседания,
проводили альтернативные заседания и т.д. Лишь к декабрю 2005 года работа горсовета более или менее нормализовалась. Таким образом, отказ от прямых выборов главы города и переход к выборам в горсовете вновь вызвал рост конфликтности и расколов в муниципальной и региональной политике, что мы уже не раз наблюдали в прошлом. Компромиссные стратегии сменились конфронтацией и дестабилизацией городской власти и управления. В какой-то момент кризиса в горсовете и депутаты, и представители партий заговорили о необходимости возвращения к прямым выборам. Но эти призывы не имели отклика.
Принятие нового Устава города. Конфликты вокруг выборов главы города, сотрясавшие горсовет почти полтора года, привели к тому, что новый Устав города, в полной мере учитывающий требования муниципальной реформы, так и не был принят. Упоминавшиеся изменения, внесенные в Устав июле 2004 года, еще не давали нового качества. К тому же, не были разработаны и соблюдены предусмотренные процедуры принятия Устава. В связи с этим горсовету было сделано представление прокуратуры. Наконец, 19 апреля 2006 года проект нового Устава города был принят. В нем норма о прямых выборах главы города опущена™. На проходивших в мае 2006 года публичных слушаниях в Устав было предложено обязательно внести эту норму. Но, как стало известно, обсудив поправки и предложения, внесенные на публичных слушаниях, депутаты не приняли ни одной из них. Таким образом, предложение о введении положения о прямых выборах главы Рязани осталось не принятым. Новый Устав утверждается без него. А это значит, что и горсовет, и муниципальную систему города при каждой новой смене главы ожидают затяжные и острые конфликты.
1 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1999-2001. М.; СПб., 2002; Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. Курск, 2004;
Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004; и ДР.
II Наибольший резонанс в последнее время имели конфликты мэров и губернаторов в Самаре, Воронеже, Волгограде, Нижнем Новгороде и др.
III Подробнее см.: Авдонин В.С. Этапы реформ местного самоуправления в Рязанской области // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации. М., 2006.
1v Подробнее см.: Авдонин В.С. Муниципальные выборы и референдумы в Рязанской области // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998; Он же. Рязанская область: реформа местного самоуправления в условиях раскола элиты // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999; Он же. Взаимодействие трех уровней власти в Рязанской области / Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерханд-Михалевой и С.И. Рыженкова. Серия «Studía Política». Вып. 4. М.-СПб., 2001. v Устав города Рязани. Рязань, 1998.
v1 Подробнее см.: Выборы органов государственной власти Рязанской области. Сравнительно-
политический анализ / Под общ. ред. В.С. Авдонина. Рязань, 2002.
v11 Устав городского округа «город Рязань» // Рязанские ведомости. 2006. 20 апреля.
