CC BY
41
Сумма за 1 ребенка (тыс. руб.) 250 250 276,25 312,2 343,4
Итого (млрд руб). 0,13 0,14 1,11 2,31 2,09
Развитие экономических мер поддержки семей с детьми в сочетании с пропагандистскими мерами, направленными на расширение информированности молодежи о репродуктивных правах, государственных (федеральных и региональных) возможностях, пособиях и льготах, могут позволить создать среду, в которой решения о рождении детей (и не только первых, но и вторых, и третьих) будут приниматься более свободно и более ответственно.
Полученные нами результаты говорят о существенной региональной составляющей влияния материнского капитала на прирост рождаемости.
Разработка системы мер социальной поддержки многодетных семей на региональном уровне включает дополнитель-
ные к предусмотренным федеральным законодательством меры поддержки семьи, материнства, и детства. Сегодня принимаемые в этой сфере региональные законы предусматривают:
- назначение дополнительных детских пособий;
- учреждение регионального материнского капитала;
- поддержка беременных женщин;
- меры социальной поддержки многодетных семей и ряд других
Учредив материнский капитал, государство показало, что готово брать на себя ответственность за поддержку семьи, но противостоять снижению рождаемости можно только активной демографической политикой по всем направлениям
ЛИТЕРАТУРА
1. Национальная программа демографического развития России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/05/26/demografiya-proekt.html (дата обращения 15.09.2012).
2. Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/trud/demogr (дата обращения 15.09.2012).
3. Шевяков А. Демографическая политика в России: проблемы и пути их решения // Проблемы теории и практики управления. 2007. N 7. С.32-39.
4. Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2008 года / Федер. служба гос. стат. (РОССТАТ). М., 2008.
5. Медков В.М. Демография. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2002.
6. Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2011 года / Федер. служба гос. статистики (Росстат). М., 2010.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 2009 г. N 308-Ф3. «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», ч. 1 ст. 10 [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/12/04/budjet-dok.html (дата обращения 15.09.2012).
УДК 336.14:352 ББК 67.400.7
ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА «МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ» В РОССИИ
И.В. Самохин
Санкт-Петербургский государственный университет
сервиса и экономики (СПбГУСЭ) 191015, Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, 7, лит. А
В соответствии с Федеральным зако- ской Федерации» (2003 г.) финансовую
ном «Об основных принципах организа- базу муниципального образования со-
ции местного самоуправления в Россий- ставляет бюджет местного самоуправле-
ния; субсидии, полученные из фонда муниципального развития соответствующего субъекта РФ; иная финансовая помощи (в том числе в виде субсидий) из федерального бюджета и собственных доходов местных бюджетов [1].
Ключевой задачей органов местного самоуправления в отношении формирования и эффективного функционирования финансовой инфраструктуры является интеграция разнообразных финансовых источников (бюджетных и внебюджетных), обеспечение их целевого использования на решение вопросов создания благоприятной среды для жизнедеятельности населения.
Реформа местного самоуправления ориентирована на усиление автономии органов местного самоуправления в вопросах финансовой политики (фискальная автономия), подразумевающей:
• право органов местного самоуправления на формирование собственной консолидированной базы доходов (как бюджетных, так и внебюджетных);
• права муниципалитетов на определенную свободу принятия решений относительно возможного размера этих доходов и определения целевых направлений их использования.
Вместе с тем реализация данных прав, выполнение функций в соответствии с составом предметов ведения, установленных законодательством, в значительной части муниципалитетов затрудняются по причине недостаточности бюджетных средств.
Следует отметить, что действующая в Российской Федерации система местного самоуправления является одной из наиболее сложных (четыре вида муниципальных образований, находящихся на разных уровнях). При этом в некоторых муниципальных образованиях (МО) расходы на содержание аппарата управления составляют до 70-80 процентов расходов местных бюджетов.
В качестве одной из стратегий оптимизации муниципального управления и соответствующей сбалансированности местных бюджетов целесообразно рассматривать укрупнение мелких (по коли-
честву жителей) поселений, преимущественно сельских. Подобное укрупнение МО обусловливается как экономическими, так и демографическими (прогрессирующая депопуляция) тенденциями. Вместе с тем, как показывает зарубежный опыт, решение данной задачи следует проводить с учетом мнения жителей и без ущемления их прав.
Европейский опыт функционирования и реформирования местного самоуправления подтверждает, что результативность перехода к фискальной автономии муниципальных образований предусматривает, в частности:
• наличие прав местных органов власти вводить местные налоги;
• решение проблем финансового выравнивания территорий (вне зависимости от того, используется при этом укрупнение или, наоборот, разукрупнение территории);
• введение и законодательное закрепление права и практики муниципальных заимствований.
По мнению европейских финансовых аналитиков, фискальная автономия более благоприятна для экономического развития территорий, поэтому в большинстве западноевропейских стран на протяжении ряда последних десятилетий расходные полномочия, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Параллельно этому процессу производилось сокращение доли субсидий, предоставляемых центральным правительством для пополнения местных бюджетов. Тем самым и через законодательное закрепление, и через реструктуризацию финансовых потоков муниципалитеты становились самодостаточными и более автономными [2].
Право формирования доходной части финансовой базы муниципалитетов (включающей совокупность бюджетных и внебюджетных средств) должно быть закреплено законодательно. Это позволит муниципалитетам приобретать всю полноту ответственности не только за делегированные им полномочия, но и более мотивированно участвовать в совместной
деятельности с региональными и федеральными органами власти. Практика организации местного самоуправления, ориентированная на наращивание доходной части бюджета и ее расходование на нужды местного сообщества, свидетельствует о том, что в этом случае население начинает принимать более активное участие в решении вопросов местного значения и оказывается менее склонным к уклонению от уплаты местных налогов.
Наибольшие сложности в настоящее время вызывают вопросы формирования бюджетов муниципальных образований (особенно на уровне поселений), а также разрешение имущественных и земельных вопросов. При этом муниципалитеты принимают на себя достаточно затратные функции, в том числе: организацию
ЖКХ, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, оказание скорой и первичной медицинской помощи, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, содержание библиотек и ряда других культурно-просветительских учреждений, организацию досуга жителей, строительство и содержание социального жилья и т.д. Здесь следует отметить, что решение задачи обеспечения ряда малообеспеченных категорий населения социальным жильем не только для муниципальных, но и для многих региональных органов власти Российской Федерации является сложной задачей.
Опыт укрупнения муниципальных образований (ориентированный на рост их финансовых возможностей) в странах Европы показал как позитивные, так и негативные примеры. Попытки «командного слияния» муниципалитетов, как правило, заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных в управленческом плане странах, как Франция. Чаще всего положительный результат достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Так, в Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий.
Необходимость государственного контроля данных процессов в европейских странах обосновывается, в частно-
сти, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: «... контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» [3].
Например, в Финляндии около 20 лет назад была предпринята попытка «сверху» уменьшить число муниципалитетов. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически [4]. Подобные процессы слияния муниципальных образований (как путем их укрупнения, так и разукрупнения) в Финляндии определяются термином «муниципальная интеграция».
Следует отметить, что одним из ключевых элементов политической системы Финляндии, следующим из Европейской хартии о местном самоуправлении, является конституционно закрепленная децентрализация административных задач, обусловливающая муниципальную самостоятельность [5]. Так, в Хельсинки численность муниципальных служащих составляет 39 350 человек (на 31.12. 2003), среди которых 51,2 % работают в социальном и медицинском секторе и 22,5 % в образовательном. Выполнение этих гуманитарных задач затрагивает и большую долю доходов муниципалитета: 1,6 млрд евро идут на организацию социальной помощи и здоровья и 676,9 млн евро на образование из годового бюджета в 2,9 миллиарда евро (бюджет 2004 года).
Фискальная составляющая решения данных задач заключается в том, что каждый житель территории платит муниципальный налог, назначаемый по точной ставке и пересматриваемый муниципальным советом каждый год во время утверждения бюджета [4].
Реформа местного самоуправления ориентирована на усиление автономии органов местного самоуправления в вопросах финансовой политики (фискальная автономия), подразумевающей:
• право органов местного самоуправления на формирование собственной консолидированной базы доходов (как бюджетных, так и внебюджетных);
• права муниципалитетов на определенную свободу принятия решений относительно возможного размера этих доходов и определения целевых направлений их использования;
• соответствие доходов объему полномочий и их достаточность для реализации потребностей, планов и приоритетных задач местного сообщества.
Деятельность коммун в ходе объединения регулируется законом о муниципальном делении, основные положения которого касаются условий муниципального деления, содержанием договора о слиянии, защитой муниципальных служащих от увольнения, государственной дотацией на слияние и компенсацией за уменьшение государственной доли в муниципальном бюджете [6].
Опыт Финляндии в рассматриваемой сфере интересен также тем, что его обязательным условием является защита муниципальных служащих от увольнений. Принцип защиты от увольнений муниципальных служащих, закрепленный реформой муниципалитетов и структуры оказания услуг в законе о реформе муниципалитетов и порядка оказания услуг, определил срок защиты от увольнения в пять лет. Согласно закону, муниципальные служащие должны переводиться в расширяющийся или новый муниципалитет в соответствии с тем, какая договоренность по данному вопросу будет достигнута между коммунами [2].
По мнению европейских финансовых
аналитиков, фискальная автономия более благоприятна для экономического развития территорий, поэтому в большинстве западноевропейских стран на протяжении ряда последних десятилетий расходные полномочия в этих странах, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Параллельно этому процессу производилось сокращение доли субсидий, предоставляемых центральным правительством для пополнения местных бюджетов. Тем самым и через законодательное закрепление и через реструктуризацию финансовых потоков муниципалитеты становились самодостаточными и более автономными [7].
Целесообразно отметить, что регламентация хозяйственно-экономической деятельности муниципальных образований в РФ (в отличие, например, от Германии) осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. Поэтому в практике отечественного законодательства не получили должного развития публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (как, например, «публичный договор», административноправовой договор и т.п.) [8]. Недостаточно полно используется и механизм «социального партнерства» [9].
Для того чтобы обеспечить создание экономических основ, процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий, подкрепленных имеющимися финансовыми возможностями или целевыми субсидиями.
Следует учитывать, что в ряде социально значимых сфер России возможности муниципалитетов существенно ограничиваются общим состоянием материально-финансовой базы отрасли. Например, в системе здравоохранения прежде всего следует отметить удручающее ухудшение материально-технической базы. Так, износ основных фондов в здра-
воохранении оценивается на уровне 50%; медицинского оборудования -64%; санитарного автотранспорта - 62%; зданий -более 27%. Несмотря на позитивную тенденцию роста расходов на здравоохранение (в 2001 г. - 255,0 млрд руб., в 2002 г. 335,7 млрд руб., в 2003 г. - 391,5 млрд руб., в 2004 г. - 454,5 млрд руб.), что в среднем в пересчете на душу населения составляет (в последние два года) около 100$, то есть они примерно в 15-20 раз ниже, чем в развитых странах мира.
Наиболее распространенной стратегией реорганизации муниципального управления в России является практика создание городских агломеративных центров как одного из стратегических направлений пространственного развития и преобразования территорий субъектов РФ [7].
В 2007-2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие которой городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений, и количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.
В качестве примера можно привести процессы агломерирования в Алтайском крае, где были предприняты первые шаги по формированию Барнаульской агломерации на основе объединения городов Барнаула, Новоалтайска и Первомайского района (без изменения границ существующих муниципальных образований), представляющего основную часть экономического потенциала края, ориентированную на развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, увеличение объемов жилищного строительства, улучшение продовольственного обеспечения населения муниципальных образований, входящих в агломерацию
[7].
Одной из основных задач деятельности органов власти муниципальных образований, если не самой главной, является создание для жителей территории условий для непрерывного повышения качества жизни. Решение данной задачи не-
возможно без создания устойчивой и постоянно пополняющейся финансовой базы местных сообществ. Муниципалитеты должны обладать соответствующими финансовыми и материальными ресурсами для реализации социальных программ и поддержки социально-культурной и бытовой сферы (школ для детей, институтов оказания социальных услуг, муниципальных больниц и т.д.). Поступающие для этих целей финансовые ресурсы непосредственно связаны с организацией и функционированием хозяйственно-экономического комплекса на подведомственной территории. Подобный комплекс создает не только потребные для населения товары и услуги, но и соответствующие налоговые поступления, составляющие доходную часть местного бюджета. В связи с этим в условиях преобладания мелких по территориальному масштабу муниципальных образований усиливается межмуниципальная конкуренция за привлечение на свою территорию максимального количества хозяйствующих субъектов.
Таким образом, основной целью рассмотренных выше преобразований административно-территориального статуса муниципальных образований выступает повышение эффективности муниципального управления, оптимизация местных бюджетов прежде всего за счет обеспечения роста доходной части, формирования новых приоритетов развития территории, улучшения кадрового потенциала местной власти.
Вместе с тем рациональное зонирование территории (за счет укрупнения, а в отдельных случаях и разукрупнения муниципальных образований) должно базироваться на наличии экономических предпосылок, возможностей привлечения населения к участию в решении социально-экономических проблем территории.
Сокращение количества небольших, чаще всего убыточных поселений может привести к росту управляемости и мобильности местной власти, более полному и оперативному предоставлению местному сообществу потребных государственных и муниципальных услуг.
В любом случае (вне зависимости от планируемых преобразований) необходимо особое внимание уделить прогнозу изменения социально-экономической ситуации, обоснованным приоритетам развития.
В целом представленный подход к
реструктуризации муниципальных образований должен привести к решению общественно значимой задачи выравнивания территорий по их бюджетной обеспеченности как в бюджетном плане, так и в плане привлечения внебюджетных источников развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». М.: Книга сервис, 2004.
2. Camevale Raffaele. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. Standard & Poor's Credit Week, April 11, 2001.
3. Русский гуманитарный Интернет-университет [Электронный ресурс]. Режим доступа: //
http://www.i-u.ru/biblio/arhiv/books/municupr/5.asp /(дата обращения 05.02.12).
4. Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии. М.: Знание, 1996.
5. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. ст. 4466.
6. Коски А. Укрупнение муниципальных образований: опыт Финляндии / А. Коски // Практика муниципального управления. 2012. № 8. С. 74-80.
7. Пакшенкова С.В. Опыт укрупнения муниципальных образований в российской и зарубежной практике //Известия Алтайского государственного университета. 2010. №2-1 (66). С. 272-276 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://izvestia.asu.ru/2010/2-1/econ/13.ru.html(03.4.12).
8. Бахрах Д.Н. Административное право для вузов. М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОР-МА-ИНФРА М), 2002.
9. Лубашев Е.А. Социально-экономическое развитие российских регионов: экономика, управление, ор-
ганизация. Монография. СПб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2009.
УДК 330.59 : 330.55 ББК 60.56 + 65.012.2
ОЦЕНКА УРОВНЯ ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ И КАЧЕСТВА ЖИЗНИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
В.Ф. Гарбузов
Санкт-Петербургский государственный университет
сервиса и экономики (СПбГУСЭ) 191015, Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, 7, лит. А
В настоящее время, когда исходящие из РФ финансовые потоки превышают входящие финансовые потоки, обострилась ситуация с утечкой высококвалифицированных кадров из страны, а для существенного увеличения средней заработной платы (до 2500-2700 USD/мес.) и валового внутреннего продукта (ВВП) по паритету покупательной способности (ППС) на душу населения до 20-30 тыс. долларов США в год (USD/год) в относительно короткий промежуток времени, например, до 2020 г., необходимо существенно повысить производительность
труда (в 1,5-2,5 раза), для чего необходимо привлечь новые технику и технологии, а также инвестиции, для притока которых нужна стабильность и положительные тенденции развития общества и государства в целом, наличие или отсутствие которых оценивается, в том числе, с помощью различных показателей (индикаторов). Так, например, в [1] отмечается «... образованные люди, а главное, молодежь, предпочитают эмигрировать. По результатам исследований ВЦИОМ, 40% опрошенных молодых россиян в возрасте от 18 до 24 лет мечтают о том,
