CC BY
245
УДК 342.72/.73 В.М. ВАЛЕТОВА
соискатель, кафедра конституционного и муниципального права, Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина Email: v-valetova@mail.ru
UDC 342.72/.73 V. M. VALETOVA
Applicant, Department of Constitutional and Municipal Law, Elets State University named after I. A. Bunin Email: v-valetova@mail.ru
ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА ГОСУДАРСТВОМ КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ COMPENSATION OF DAMAGE BY THE STATE AS A CONSTITUTIONAL AND LEGAL INSTITUTE
В статье раскрывается конституционно-правовая природа института возмещения вреда государством посредством системного анализа научных трудов и действующих правовых норм в рассматриваемой области. На основе проведенного исследования автор приходит к выводу, что регламентация института возмещения вреда государством противоположными по своим методам правового регулирования отраслями права привела к рассмотрению в научной литературе рассматриваемых правоотношений в узкой плоскости, а именно как гражданско-правовых и уголовно-процессуальных.
Ключевые слова: конституционно-правовой институт, конституционное право, государство, незаконные действия (бездействие) государственных органов, возмещение вреда, присуждение компенсации.
The article describes the constitutional and legal nature of the Institute of state compensation of damage through the system analysis of scientific papers and the legal provisions in this area. Based on the research the author comes to the conclusion that the regulation of the Institute of state compensation of damage by opposite in its methods of legal regulation by the branches of the right led to the consideration of the legal relations in the scientific literature in a narrow plane, namely, as a civil and criminal law relations.
Keywords: constitutional and legal institute, constitutional law, state, illegal actions (inaction) of public authorities, compensation of damage, awarding of compensation.
Как в теории, так и на практике рамки понятия конституционно-правового института очень подвижны. Общепринятым в науке является определение конституционно-правового института как совокупности конституционных правовых норм, которые регулируют группу однородных правоотношений в области действия и функционирования конституционного права.
Конституционно-правовой институт может объединять и достаточно узкую группу однородных по своей природе и схожих по содержанию норм, и гораздо более обширную их группу, даже вплоть до предельно крупных правовых образований, которые рассматриваются как важнейшие и основополагающие составные элементы всей системы отрасли конституционного права в целом [2].
По мнению ряда юристов и ученых, ввиду того что в теории и на практике нет понятия, которое было бы предназначено для обозначения более узкого круга взаимосвязанных между собой норм, следует применять расширительное толкование понятия института [2].
В юридической науке выделяют следующие основополагающие группы конституционно-правовых норм (институты): нормы, провозглашающие и обеспечивающие основы конституционного строя Российской Федерации; нормы, которые закрепляют правовое положение (правовой статус) личности в Российской Федерации (права и свободы человека и гражданина);
нормы, устанавливающие тип федеративного устройства Российской Федерации, а также принципы и структуру административно-территориального устройства субъектов России; нормы, которые закрепляют четкую систему и структуру органов и институтов государственной власти Российской Федерации, провозглашают принципы их организации и функционирования (например, институты президентства, законодательной, исполнительной и судебной власти); нормы, определяющие систему организации местного самоуправления в России; нормы, которые определяют и закрепляют порядок внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
Конституционно-правовой институт «Правовой статус личности в Российской Федерации» является центральным в конституционном праве, закреплен в главе 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» и определяет основные (конституционные) права и свободы человека и гражданина по отношению к иным субъективным правам в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Основные субъективные права и свободы согласно статье 18 Конституции России являются непосредственно действующими и определяют смысл и содержание законов и деятельность государственной власти, в связи с чем их нарушение незаконной деятельностью и злоупотреблением публичной властью в демократиче-
© В.М. Валетова © V. M. Valetova
ском правовом государстве имеет общегосударственное значение.
В рамках данной главы Конституции РФ в статье 53 провозглашено важнейшее конституционное право личности на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Норма статьи 53 Конституции РФ корреспондирует с положениями статьи 52 Конституции РФ, согласно которой государство обеспечивает потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Конституционное право на возмещение государством вреда в результате противоправной деятельности органов публичной власти имеет общегосударственное значение и не подлежит ограничению на основании статьи 56 Конституции РФ даже в условиях чрезвычайного положения.
Вышеприведенные нормы Конституции РФ, посвященные возмещению вреда государством, являются одной из составных частей конституционно-правового института, как правовой статус человека и гражданина в Российской Федерации. Выделение в рамках конституционно-правового института «Правовой статус личности в Российской Федерации» самостоятельного конституционно-правового института возмещения государством вреда в результате незаконных действий (или бездействия) государственных органов или их должностных лиц предполагает расширительное толкование и использование данного понятия путем системного анализа норм Конституции РФ и действующего современного законодательства Российской Федерации.
Конституционно-правовые нормы, регламентирующие правоотношения в сфере возмещения вреда государством (статья 53 во взаимосвязи с положениями статьи 52 Конституции РФ), закрепляют:
1. конституционное право каждого человека на компенсацию и возмещение причиненного вреда в полном объеме;
2. конституционную обязанность государства возместить пострадавшим вред от произвола публичной власти;
3. в качестве основания возмещения вреда - незаконные действия (или бездействие) государственных органов и их должностных лиц;
4. в качестве источника возмещения вреда - государственную казну.
Норма статьи 53 Конституции Российской Федерации предусматривает возмещение вреда, причиненного как неправомерными действиями, то есть активным поведением, так и бездействием органов государственной власти и их должностных лиц. Последнее предполагает невыполнение государственными органами в установленные сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом обязаны были совершить.
Однако какого-либо списка незаконных деяний государственных органов и их должностных лиц соответственно, в сфере государственной службы и управления, которые могут порождать обязанность государства возместить вред гражданину (физическому лицу) или юридическому лицу, действующее законодательство Российской Федерации не содержит. В силу этого любые действия, в том числе бездействие, при условии их совершения соответствующим государственным органом (его должностным лицом) при реализации органом своей компетенции (исполнении должностных обязанностей) могут быть основанием возмещения вреда государства [5]. В этой связи к незаконным действиям (или бездействию) могут быть отнесены, например, неисполнение судебного акта службой судебных приставов в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве, незаконный отказ в возбуждении уголовного дела.
Важной особенностью правоотношений в сфере возмещения вреда государством является установленное Конституцией Российской Федерации различие причинителя вреда и субъекта, ответственного за его возмещение. Причинителем вреда выступает соответствующий государственный орган или его должностное лицо, а субъектом возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов или их должностных лиц, - соответствующее публично-правовое образование. В том случае, если вред причинен действиями федеральных органов государственной власти, ответственность несет Российская Федерация, если вред нанесен органами государственной власти субъекта Российской Федерации - субъект Российской Федерации.
Возложение Конституцией Российской Федерации ответственности за вред, который был причинен человеку незаконными деяниями различных государственных органов и их работников (должностных лиц), непосредственно на само государство юристами и учеными рассматривается как укрепление гарантий прав и свобод граждан. В науке отмечается, что возложение обязанности по возмещению вреда на государство можно объяснить тем, что оно имеет в своем распоряжении гораздо большие возможности и ресурсы, чем любой иной орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, в особенности в тех случаях, когда подобное восстановление и компенсация выходят за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых и иных прав). Более того, вследствие тесного переплетения деятельности государственных органов, в результате которой может быть нанесен вред, бывает трудно определить виновных лиц.
Анализ конституционно-правовых норм о возмещении вреда государством позволяет сделать вывод о том, что особенность рассматриваемого конституционно-правового института заключается в специфике самого причинителя вреда, характере его деяния (действия или бездействия), а также в предусмотренном законом различии причинителя вреда и субъекта, ответственного за
его возмещение (публично-правового образования), что неукоснительно свидетельствует о публично-правовой природе правоотношений по возмещению вреда государством.
Поскольку возмещение (компенсация) причиненного вреда государством выступает универсальным способом защиты прав и свобод человека и гражданина, которые были нарушены, а также и конституционно-правового статуса личности, свое дальнейшее развитие и детализацию нормы статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации находят в федеральном законодательстве.
Действующее законодательство, развивая и конкретизируя положения Конституции РФ о возмещении вреда вследствие противоправных действий или же бездействий государственных органов и их должностных лиц, регулирует правоотношения в сфере:
- возмещения вреда, который был причинен противозаконными действиями государственных органов и их должностных лиц;
- возмещения вреда, который был нанесен незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;
- присуждения компенсации за нарушение права лица на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Правоотношения в сфере возмещения вреда, который был причинен противоправными действиями государственных органов и их должностных лиц, урегулированы в рамках Гражданского кодекса России (статьи 16, 1069) и специальных законов, регулирующих деятельность соответствующих органов государственной власти.
В соответствии с положениями статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный как гражданину, так и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования).
В рамках статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред возмещается по общим основаниям ответственности, то есть при наличии состава правонарушения, что в обязательном порядке включает в себя в совокупности: наличие вреда, противоправность поведения, причинную связь между наступившими последствиями и неправомерными действиями (бездействием) и вину причинителя вреда. Недоказанность хотя бы одного элемента указанного состава правонарушения влечет отказ в присуждении сумм в возмещение вреда за счет средств казны соответствующего публично-правового образования.
Правоотношения в сфере возмещения имущественного и морального вреда, который был причинен деятельностью органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, регламентированы
в рамках гражданского (статьи 1070, 1100 ГК РФ) и уголовно-процессуальным закона (глава 18 УПК РФ).
Пункт 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает возмещение вреда в полном объеме и независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в следующих случаях:
а) при незаконном осуждении;
б) при незаконном привлечении к уголовной ответственности;
в) при незаконном применении в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде;
г) при незаконном привлечении к административной ответственности в виде административного ареста;
д) при незаконном привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности (для юридических лиц).
Применительно к возмещению морального вреда статья 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации по аналогии с пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает право на возмещение государством морального вреда, причиненного гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.
Возмещение вреда в рамках пункта 1 статьи 1070 и статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации при наличии к тому законных оснований осуществляется в изъятие из общих начал гражданско-правовой ответственности независимо от вины должностных лиц соответствующих органов государственной власти, являющихся непосредственными при-чинителями вреда.
В случаях, не установленных нормами статей 1070 и 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате противоправного поведения органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры либо их должностных лиц, возмещается по основаниям и в порядке, которые установлены статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Правоотношения в сфере возмещения государством имущественного вреда, причиненного в результате незаконного или необоснованного уголовного преследования, урегулированы Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и включены в самостоятельный правовой институт реабилитации.
Глава 18 «Реабилитация» Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает неограниченный перечень расходов, которых лицо лишилось в результате уголовного преследования и которые подлежат возмещению, в том числе взыскание с госу-
дарства заработной платы, пенсии, пособия, конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества, штрафов и процессуальных издержек во исполнение приговора суда, сумм, выплаченных за оказание юридических услуг.
При этом возмещение вреда в порядке реабилитации осуществляется государством в полном объеме и независимо от вины причинителя вреда, а именно органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда.
Правоотношения в сфере присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок урегулированы Федеральным законом от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
Федеральным законом от 30.04.2010 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» предусмотрено присуждение государством компенсации как при нарушении разумных сроков судопроизводства, так и при нарушении разумных сроков исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Присуждение компенсации не зависит от наличия либо отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложены обязанности по исполнению судебных актов, иных государственных органов и их должностных лиц. Установленные Законом № 68-ФЗ права имеют публично-правовую природу и направлены на создание в России альтернативного обращению в Европейский суд по правам человека механизма возмещения неблагоприятных последствий нарушения разумных сроков.
Кроме норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, возмещению вреда, который был причинен различными государственными органами и их должностными лицами, посвящены нормы, содержащиеся в Налоговом кодексе РФ и специальных законах, регулирующих деятельность соответствующих органов государственной власти (например, статья 33 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», статья 6 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»).
Регламентация правоотношений в области возмещения государством вреда в результате незаконных действий (или бездействия) государственных органов или их должностных лиц различными отраслями права (гражданское, уголовно-процессуальное, налоговое законодательство), в основе которых лежат различные принципы и методы правового регулирования, привела к смешению правовых институтов и утрате их конституционно-правовой основы.
Результатом отсутствия единообразия в регламента-
ции конституционно-правового института возмещения вреда государством явилась разобщенность во взглядах на природу правоотношений в данной области и рассмотрению в научной литературе данных правоотношений в узкой плоскости, а именно как гражданско-правовых и уголовно-процессуальных.
В российской юридической науке сформировались три основных подхода к определению правовой природы института возмещения вреда государством: частноправовой, или гражданско-правовой (цивилисти-ческий), публично-правовой и комплексный (частноправовой и публично-правовой).
Частноправовой подход к определению правовой природы института возмещения вреда государством рассматривает ответственность государства как разновидность гражданско-правовой обязанности возместить вред (как меру ответственности или меру защиты) независимо от сферы причинения вреда (административное управление или уголовное преследование) [3].
Ярким представителем частноправового подхода является Михайленко О.В. [3], который оспаривает как комплексную, так и публично-правовую природу правоотношений, в том числе возникающих в результате незаконного уголовного преследования.
В своей книге «Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике» Михайленко О.В. [3], проведя анализ научной мысли в рассматриваемой сфере, характеризует публично-правовой подход следующим образом: «Публично-правовой подход определяет эти отношения как некую публичную обязанность (ответственность) публичного образования (государства, муниципального образования), связанную с его волей возместить такой вред. Отсюда следует, что для возмещения подобного вреда, во-первых, необходимо нормативное выражение воли публичного образования производить подобное возмещение, а во-вторых, реальное желание публичного образования производить подобное возмещение. Выражение этой воли заключается в том, что публичное образование в специальном законе определяет на свое произвольное усмотрение круг лиц, имеющих право на возмещение, состав, объем и, что самое главное, особый порядок такого возмещения».
В обоснование частноправового подхода Михайленко О.В. приводит следующие доводы:
1. коль скоро государство признается субъектом гражданских правоотношений одного рода (договорные обязательства), то совершенно безосновательно отрицать возможность государства быть субъектом гражданских же правоотношений другого рода (деликтные обязательства);
2. для гражданского права причинителем вреда, а следовательно, и ответственным субъектом будет являться и является само государство, а никак не орган государственной власти и уж тем более не должностное лицо;
3. такой вред, прежде всего, нарушает имуществен-
ное и нравственное положение личности, а уже потом, может быть, публичные блага общества и государства;
4. возмещение указанного вреда есть не что иное, как восстановление частных, гражданских правомочий потерпевшего, а говоря иначе, это способ защиты нарушенных гражданских прав;
5. государство выступает пассивным защитником, поскольку для выполнения этого способа защиты необходима инициатива лица, чьи права или свободы нарушены, выраженная в обращении в суд за защитой;
6. главной задачей гражданско-правового способа защиты гражданских прав является восстановление гражданина в его положении, существовавшем до нарушения права;
7. задача публично-правового способа защиты частных прав личности заключается в пресечении возможных посягательств на эти права путем установления публично-правовой административной или уголовной ответственности, в зависимости от тяжести правонарушения, и наказании свершившихся посягательств в виде общественного порицания путем привлечения все к той же административной или уголовной ответственности, возлагая на правонарушителя неблагоприятные последствия в виде санкций [3].
Нельзя не отметить, что представители частноправового подхода, рассматривая правоотношения по возмещению вреда государством как любое другое гражданское правоотношение, упускают из виду не только публично-правовую сферу причинения вреда в результате осуществления государственно-властных функций и общегосударственное значение восстановления нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и положения статьи 56 Конституции РФ, в соответствии с которой право на компенсацию государством причиненного ущерба и вреда не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения.
Совершенно противоположной точки зрения относительно правовой природы института возмещения вреда государством придерживаются представители публично-правового подхода.
Публично-правовой характер возмещения вреда государством комплексно исследован диссертантом Андреевой И.А. [1], которая в обоснование публично-правовой природы рассматриваемого института указывает:
1. приоритетной функцией обязанности государства по возмещению вреда является правовосстанови-тельная функция, а не компенсационная;
2. любое действие государства, которое причиняет вред и ущерб личности, даже если он носит исключительно имущественный характер, посягает, в первую очередь, на конституционный статус человека и гражданина, а также нарушает его права и законные интересы;
3. при гражданско-правовом подходе упускаются из виду случаи возмещения вреда, который был причинен различными законными решениями и деяниями;
4. гарантом возмещения вреда государством по-
страдавшему является не только внутреннее законодательство Российской Федерации, но и общепризнанные нормы публичного международно-правового порядка.
Диссертант Андреева И.А. [1], расширительно толкуя норму статьи 53 Конституции Российской Федерации, также отмечает следующее: государство как субъект, который действует в различного рода публичных интересах, в случаях, установленных законодательством, несет обязанность возмещения (компенсации) вреда, причиненного действиями (деяниями) и третьих лиц, таких как, например террористов) или же определенными правомерными действиями государственных органов и их должностных лиц или в результате природных, техногенных катастроф и т.д. Такое возмещение вреда определено особенной важностью предмета причинения вреда - жизни или здоровью граждан, окружающей среде и т.д. Это не относится к так называемой «безвиновной» ответственности, которая известна гражданско-правовой теории, и поэтому так или иначе подпадает под действие статьи 53 Конституции Российской Федерации.
Вышеуказанные доводы в пользу публично-правового подхода к правовой природе возмещения вреда государством являются совершенно обоснованными и находят свое подтверждение в действующем законодательстве Российской Федерации.
И наконец, комплексный подход отражает как частноправовой, так и публично- правовой подходы к определению правовой природы института возмещения вреда государством.
Так, например, Талапина Э.В. [4] в одной из статей указывает: «... гражданским законодательством регулируется имущественная ответственность за незаконную деятельность публичной власти (причем не только исполнительной), за незаконное уголовное или административное преследование, а также за вред, причиненный осуществлением правосудия. Получается, что и ответственность по гражданско-правовым обязательствам, и возмещение вреда, причиненного органами власти, включены в сферу гражданского права. Но сугубо частноправовой подход к данным вопросам чреват многими практическими проблемами, поскольку публично-правовая специфика функционирования государства не исчезает даже в гражданско-правовых отношениях».
Вместе с тем, представители комплексного подхода не исключают возможность урегулирования рассматриваемых правоотношений в рамках как гражданского, так и уголовно-процессуального законодательства и тем самым игнорируют необходимость установления специальных правовых материальных и процессуальных гарантий, соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного права и нормам статьей 52, 53, 56 Конституции России.
До сегодняшнего дня между учеными, отстаивающими тот или иной подход, так и не сложилось единого мнения. Спор между ними продолжается, а проблема юридической природы остается все на той же мертвой точке.
Библиографический список
1. Андреева И. А. Возмещение вреда государством как конституционно-правовой институт [Электронный ресурс]: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М. 2010. URL: http://www.hse.ru/data/2011/01/27/ (16.10.2013).
2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.:«Волтерс Клувер», 2007. URL: http://www.twirpx.com/file/257119 (дата обращения 14.10.2013).
4. Талапина Э.В. Проблемы имущественной ответственности государства [Электронный ресурс] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 7. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Токанова А.В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти [Электронный ресурс] // Журнал российского права. 2001. № 11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
References
1. AndreevaI. A. Compensation of damage by the state as a constitutional and legal Institute [Electronic resource]: authors abstract of candidate dissertation. Mov. Disord. 2010. URL: http://www.hse.ru/data/2011/01/27/ (16.10.2013).
2. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Constitutional law of Russia: textbook. 3-nd edition, revised. and add. Mov. Disord: Yurist, 2004. Access from legal-reference system "ConsultantPlus".
3. Mikhaylenko O. V. Property liability for harm caused by exercise of public authority: theoretical aspects and problems of its realization in practice. Mov. Disord: "Wolters Kluwer", 2007. URL: http://www.twirpx.com/file/257119 (date of visit website 14.10.2013).
4. TalapinaE.V. Problems of property responsibility of the state [Electronic resource]: Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2010. № 7. Access from legal-reference system "ConsultantPlus".
5. TokanovaA.V. The citizen's right to compensation for damage caused by unlawful actions (inaction) of bodies of executive power [Electronic resource] // Journal of Russian law. 2001. № 11. Access from legal-reference system "ConsultantPlus".
