CC BY
397
Вопросы стратегического планирования: практика регионального измерения
В.В. Алещенко
Эффективное управление территориальным развитием на уровне региона в настоящее время невозможно без опоры на систему стратегического планирования, которая в основе своей должна четко позиционировать субъект РФ в условиях возрастающей глобальной конкуренции, отражать возможности социально-экономического роста территории в условиях существующих ограничений, определять источники и механизмы развития, устанавливать ключевые индикаторы регионального роста. Проанализируем с этой точки зрения, на примере Омской области, современную практику разработки и согласования системы документов стратегического планирования.
Система стратегического планирования регионального развития
Практика реализации социально-экономической политики в Омской области опирается на систему документов регионального планирования, увязанных с основными приоритетами развития Российской Федерации1 и Сибирского федерального округа2. В частности, по состоянию на 2012 г. к этим документам относятся следующие:
1. «Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 г.»3 (далее — Стратегия) — рамочный документ, определяющий принципы и ориентиры развития Омской области на долгосрочную перспективу. Положения Стратегии исходят из сложившейся социально-экономической ситуации и основываются на анализе процессов и явлений, которые влияют или могут повлиять на социально-экономическое развитие Омской области в течение всего периода реализации Стратегии. Стратегия формирует образ будущего региона, определяет ориентиры (приоритеты), цели и задачи, а также формы и направления социально-экономического развития Омской области.
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).
2 Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 5 июля 2010 г. № 1120-р).
3 Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года (утв. Указом Губернатора Омской области от 13 февраля 2006 г. № 18).
2. «Программа социально-экономического развития Омской области на среднесрочную перспективу (2009-2012 гг.)»4 — более конкретный базовый документ, определяющий приоритеты и основные направления социально-экономической политики региона на среднесрочную перспективу с учетом текущей ситуации в Российской Федерации и мире в целом. Программа разработана в целях определения конкретных направлений действий правительства Омской области по достижению целей и реализации приоритетов Стратегии, определяет перечень мероприятий в соответствии с положениями Стратегии и предполагает разработку и внедрение в практику управления конкретных механизмов реализации положений Стратегии (необходимые нормативно-правовые и институциональные изменения, систему стимулирования и привлечения финансовых ресурсов, организацию управления программой, контроль за ходом ее выполнения).
3. «План действий Правительства Омской области по социально-экономическому развитию Омской области на 2012 год»5 — оперативный документ, направленный на реализацию ежегодного послания губернатора Омской области Законодательному собранию Омской области. План определяет конкретные мероприятия и действия правительства Омской области в краткосрочном периоде по регулированию процессов социально-экономического развития в соответствии с целями и приоритетами Стратегии, среднесрочной Программы и тесно увязан с областным бюджетом на очередной финансовый год. Формирование Плана действий способствует повышению эффективности стратегического планирования на территории Омской области путем анализа эффективности и результативности реализации положений стратегических документов, возможности корректировки целей и методов их достижения с учетом реальной ситуации, осуществления постоянного мониторинга развития Омской области, итогов осуществления запланированных мероприятий, сравнения результатов с целями и критериями развития.
4. Программы развития муниципальных образований Омской области, которые также включены в систему стратегического планирования региона. На основе методических рекомендаций, разработанных Министерством экономики Омской области, во всех 32 муниципальных районах региона утверждены и реализуются: концепции социально-экономического развития до 2020 г., программы социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, планы социально-экономического развития муниципальных районов на очередной финансовый год. На уровне поселений утверждаются и реализуются приоритеты социально-экономического развития поселений, входящих в состав муниципальных районов (до 2015 г.), программы социально-экономического развития поселений на среднесрочную перспективу, планы социально-экономического развития поселений на очередной финансовый год.
4 Программа социально-экономического развития Омской области на среднесрочную перспективу (2009-2012 гг.) (утв. Законом Омской области от 6 октября 2009 года № 1186-ОЗ).
5 Ежегодный план действий правительства утверждается распоряжением Правительства Омской области.
5. Отраслевые концепции, целевые программы Омской области: разработаны и реализуются концепции и стратегии развития базовых секторов экономики и социальной сферы, дальнейшей активизации международных связей, маркетинговая стратегия Омской области, а также ряд целевых программ Омской области как социальной, так и экономической направленности, имеющих собственные ресурсные источники и механизмы реализации. В настоящее время в Омской области действуют концепции и стратегии развития секторов экономики и социальной сферы Омской области, предусмотрены к финансированию за счет средств областного бюджета в 2012 г. 43 целевые программы Омской области.
Позиционирование региона в документах стратегического планирования
Стратегическое планирование развития территории на уровне субъекта РФ опирается на несколько ключевых факторов. Во-первых, оно должно учитывать современные мировые тенденции развития территорий, отраслей экономики и производственных комплексов, чтобы «отслеживать тренд». Во-вторых, развитие региона должно базироваться на его внутреннем потенциале, ресурсной базе, исторически сложившейся структуре экономики и ее преимуществах. В-третьих, стратегическое планирование регионального развития должно учитывать объективно существующие ограничения. Процесс глобализации усиливает конкуренцию между регионами за инвестиции, за инновации и новые технологии, за квалифицированную рабочую силу, за размещение наиболее перспективных видов бизнеса на своей территории. В этой связи возросла роль конкурентоспособности региона и его позиционирования в системе координат социально-экономического развития, прежде всего субфедерального уровня. Проанализируем вопросы реализуемости данного тезиса на примере Стратегии Омской области с точки зрения учета конкурентных преимуществ и существующих ограничений, степени его увязки со стратегией развития Сибири.
В качестве конкурентных преимуществ региона с точки зрения возможностей логистики (см. ниже) Стратегией обоснованно выделено выгодное географическое и приграничное положение. Это действительно так: Омская область расположена на юге Западно-Сибирской равнины в среднем течении Иртыша, граничит на западе и севере с нефтедобывающей Тюменской областью, на востоке — с промышленно-инновационными Томской и Новосибирской областями, на юге и юго-западе — с иностранным государством, Республикой Казахстан.
Логичной выглядит опора на полезные ископаемые региона, которые представлены сотнями месторождений кирпичных и керамзитовых глин, песков, торфов, сапропелей, бентонитов, известкового сырья, минеральных солей и лечебных грязей, термальных и минеральных вод. Кроме того, на севере области обнаружены запасы нефти и газа, крупнейшими месторождениями нефти являются Прирахтовское, Тайтымское, Ягыл-Яхское, Крапивинское. Обширна и площадь лесного фонда области — 5943 тыс. га, общий запас древесины на корню — 589 млн м3. Климат области — континентальный, благоприятный для ве-
дения сельского хозяйства, что делает Омскую область одним из крупнейших на востоке страны агропромышленным регионом. Ведущими отраслями сельского хозяйства являются растениеводство (основные виды продукции — пшеница, рожь, ячмень, овес), молочно-мясное животноводство (область входит в первую десятку крупнейших производителей молока и мяса в Российской Федерации).
Конкурентным преимуществом региона можно считать и сбалансированность внешнеэкономических связей: Омская область поддерживает торговые отношения с 77 странами. Ключевыми торговыми партнерами являются страны СНГ, Европы, Япония, Республика Корея, Таиланд. Внешняя торговля осуществляется преимущественно со странами СНГ (более половины экспорта, 2/3 импорта). В структуре экспорта Омской области преобладают минеральные продукты (90%), а также продукция химической промышленности и каучук. В импорте Омской области около 40% составляют машины, оборудование и транспортные средства, порядка 20% импорта занимают поставки овощей и фруктов. Кроме того, к конкурентным преимуществам Омской области можно отнести достаточно развитую транспортную систему, мощный научно-образовательный комплекс, существующие наукоемкие технологии производства, современную бизнес-инфраструктуру и производственную инфраструктуру.
При обосновании существующих ограничений в Стратегии отмечается, что структура экономики Омской области сложилась в силу определенных особенностей ее исторического развития. Среди них стоит выделить строительство Транссибирской железной дороги и массовое переселение в XIX в., эвакуацию в годы Великой Отечественной войны предприятий военно-промышленного комплекса, освоение нефтегазовых месторождений Западной Сибири и строительство крупнейшего в стране нефтехимического комплекса. В связи с этим «локомотивами» Омской области, в том числе и на долгосрочную перспективу, по-прежнему являются пищевая, химическая и нефтехимическая отрасли промышленности, машиностроение и электроэнергетика. Так, в 2010 г. из всех секторов экономики именно промышленность первая стала демонстрировать рост, несмотря на присутствие рисков, связанных с низким уровнем загрузки производственных мощностей и производительности труда. В промышленном комплексе региона сосредоточено порядка 1/3 региональных основных фондов, занят 21% работающего населения области.
Вместе с тем следовало бы отразить в Стратегии, что исторически сложившейся диспропорцией можно считать высокий удельный вес г. Омска в социально-экономических показателях региона. В Омской области по итогам Всесоюзной переписи населения 2010 г. проживает 1977,5 тыс. человек, из них 58,4% — в Омске (1154 тыс. человек). При этом 95% обрабатывающих производств, 90% строительных работ, 88% розничной торговли находятся в городе Омске.
Безусловно, рассматривать экономику Омской области нельзя в отрыве от экономики Сибири, частью которой она является. С этой точки зрения Стратегия достаточно органично вписывается в долгосрочные плановые документы субрегионального уровня, в частности в «Стратегию социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года»6.
6 Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р).
Так, основой хозяйственного комплекса Сибири является его уникальный природно-ресурсный потенциал. Здесь сосредоточено около 85% общероссийских запасов свинца и платины, 80% угля и молибдена, 71% никеля, 69% меди, 44% серебра, 40% золота. Общая площадь лесного фонда составляет 346 321,7 тыс. га. Благодаря широкомасштабному освоению природно-ресурсного потенциала за последние 3-4 десятилетия Сибирь стала главной энергетической и сырьевой базой страны, фундаментом финансовой устойчивости государства. За счет экспорта минерально-сырьевых ресурсов и продукции их переработки Сибирь обеспечивает почти 67% валютных поступлений страны. Как уже отмечалось, Омская область также обладает существенной ресурсной базой, возможности использования которой лежат в основе в первую очередь кластерной политики региона, что в необходимой мере нашло свое отражение в Стратегии.
Кроме того, Сибирь является крупнейшим транспортным узлом России, интегрирующим звеном между восточными районами и европейской частью страны, мостом между зарубежной Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом. В современной экономической теории и практике выделяют так называемые оси развития: территории, расположенные между полюсами роста и обеспечивающие транспортную связь, получают дополнительный импульс развития благодаря увеличению грузопотоков, распространению инноваций и развитию инфраструктуры. Этот принцип также учитывается в Стратегии: в Омской области одним из элементов инфраструктуры в Центральном экономическом районе ставится задача создания мультимодального транспортного узла и транспортно-логистических центров, в Северном районе — транспортного коридора Тобольск - Тара - Томск. Транссибирская железнодорожная магистраль обеспечит перевозку произведенной продукции в Западном и Восточном районах. В силу выгодного приграничного положения в Южном районе будет сделан акцент на транзит грузов в страны Центральной Азии.
Вместе с тем развитая добывающая и перерабатывающая промышленность Сибири тесно связана с научным обеспечением: на территории СФО действуют Сибирские отделения трех Российских академий наук, в состав которых входят научно-исследовательские организации и сеть научно-опытных станций. Мощный научный потенциал Сибири затрагивает, безусловно, и Омскую область. Целый раздел Стратегии посвящен вопросам развития научной и инновационной деятельности в регионе, что имеет под собою твердую основу. Научный потенциал Омской области характеризуется наличием академической, отраслевой и вузовской науки и их тесным взаимодействием. Академическая наука представлена деятельностью Омского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук (СО РАН), объединяющего пять научных институтов и подразделений. Отраслевая наука представлена 17 научно-исследовательскими организациями, 12 конструкторским бюро и рядом промышленных предприятий. Вузовская наука представлена 4 академиями, 6 университетами, 9 институтами и 14 филиалами высших учебных заведений. В области работает свыше 450 докторов наук, более 2500 кандидатов наук. Всего в научной сфере занято более 10 тыс. человек.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Омская область позиционируется в Стратегии как регион с достаточно высокой, но неоднородной плотностью населения, относительно сбалансированной аграрной и промышленной экономикой, сравнительно высоким уровнем развития инфраструктуры и освоенности территории. В ней сосредоточен мощный научно-образовательный и аграрный потенциал, обрабатывающий и перерабатывающий сектора промышленности Сибири.
Ключевые принципы стратегического планирования
Важнейшим принципом социально-экономического развития регионов в современном мире становится принцип поляризованного, или «сфокусированного», развития. С этих позиций одним из ключевых принципов развития Омской области, на которых строится Стратегия, является кластеризация: ориентация на сеть производственных кластеров — географически локализованных объединений предприятий различных отраслей, ориентированных на высокотехнологичное производство и глубокую переработку сырья, способных эффективно использовать внутренние ресурсы территории. Именно кластеры в данном случае исполняют роль точек роста экономического развития Омской области.
С учетом исторически сложившейся специализации и высоких конкурентных позиций ведущих компаний на российском и международном уровнях в качестве основных приоритетов социально-экономического развития Омской области до 2020 г. логично считать развитие нефтехимического, машиностроительного кластера (в том числе направление «космос») и инновационное развитие агропромышленного кластера. Учитывая имеющуюся ресурсную базу и возрастающую предпринимательскую активность, реальную перспективу могут иметь также кремниевый и лесопромышленный кластеры.
Так, согласно Стратегии, получат развитие следующие высокотехнологичные нефтехимические производства: будут созданы комплексы гидрокрекинга и установки замедленного коксования, аммиачно-карабомидный комплекс, производства высокооктановой добавки к бензинам, полипропилена, новых типов технического углерода. В машиностроении региона будут развиваться оборонно-промышленный комплекс, приборостроение, средства связи и автоматизации, авиатехника и космическая техника, оборудование для нефте-, газодобычи и переработки. Помимо развития оборонной промышленности необходимо создание новых, гражданских отраслей, которые позволят снизить зависимость экономики региона от государственного заказа. В сельском хозяйстве упор будет сделан на создание новых высокотехнологичных агропромышленных комплексов по производству мясной и молочной продукции. Планируется также формирование экспортно ориентированного биокомплекса (производство биоэтанола, ферментов, аминокислот, биодизеля).
Следующим принципом в стратегическом планировании социально-экономического развития Омской области является полицентризм (использование преимуществ территориального размещения производительных сил). Сложившейся тенденцией в размещении современных высокотехнологичных отраслей
является тяготение их к территориям, обладающим высококвалифицированным человеческим капиталом и развитой инфраструктурой, которые, в свою очередь, сосредоточены в крупных городах. Не является в этом смысле исключением и Омская область, где центром такого притяжения выступает город Омск. Эту тенденцию, как отмечено в Стратегии, следует рационализировать, чтобы планы и проекты стратегического развития региона не замещались планами и проектами отдельных компаний.
Территориальное разделение труда является важнейшим условием повышения производительности и конкурентоспособности региональной экономики. Исторически сложившаяся структура экономики Омской области, ее природно-климатические условия, а также преимущества кластеризации формируют направления социально-экономического развития территорий региона. Так, в Центральном экономическом районе Омской области, согласно Стратегии, будут организовываться новые высокотехнологичные производства нефтехимического, машиностроительного кластеров, агропромышленного биокластера. В Северном экономическом районе будет развиваться лесопромышленный кластер, производство льноволокна, торфбрикетов, добыча нефти и газа, рудных песков, добыча и переработка сапропеля. Строительство животноводческих комплексов будет стимулировать развитие растениеводства, молочного и мясного скотоводства в Западном и Восточном экономических районах. Здесь также будут развиваться переработка сельскохозяйственной продукции, производство кирпича, добыча и переработка сапропеля. В Южном экономическом районе будут активно развиваться зерновое производство, животноводческие комплексы, вагоноколесные мастерские.
Третьим важнейшим принципом социально-экономического развития Омской области, согласно Стратегии, следует считать развитие человеческого капитала. Сегодня именно он определяет темп и уровень развития как отдельного предприятия, так и региона в целом. В современных исследованиях отмечается, что среди факторов производства капитал и земля превратились в пассивные факторы роста, а человеческий капитал, воплощенный в людях, — в активный фактор. Общий уровень образования работника, его заинтересованность в результате труда, профессиональная квалификационная подготовка становятся решающим источником экономического развития территорий. Регион, имеющий сравнительное преимущество в передовом производстве, благодаря специалистам и их обучению на практике будет и в дальнейшем развивать это преимущество. В связи с чем для Омской области важно не потерять, а приумножить имеющийся у нее отраслевой и человеческий потенциал.
Развитию человеческого капитала в регионе способствует имеющийся здесь научный потенциал, о чем уже упоминалось выше. Кроме того, в современных условиях важнейшим условием территориального развития является формирование благоприятной среды обитания. Комплекс этих факторов в рамках Стратегии затрагивает широкий спектр вопросов: состояние экологии региона; доступность и комфортность жилья, медицинского обслуживания, дошкольного, среднего, высшего и иного образования; развитость транспортной системы; организация досуга молодежи и т. п.
Инструментарий регионального развития
Спектр инструментов, позволяющих достичь цели регионального развития, в Стратегии достаточно широк: инфраструктура (особенно в сфере инноваций), государственно-частное партнерство, ускоренное развитие малого предпринимательства, информатизация хозяйственной жизни, повышение эффективности местного самоуправления и т. п.
Как уже отмечалось, большое значение в развитии регионального производства имеют инновации. В Омской области упор будет сделан на такие элементы региональной инновационной инфраструктуры, как бизнес-инкубаторы, ресурсные центры и технопарки. Число созданных и применяемых в производстве инноваций должно положительно характеризовать экономику региона. В этой части научная значимость разработок омских ученых, конструкторов, инноваторов объективно высока, но коммерческая ценность этих достижений будет проявляться только в случае их использования. Поэтому интересы региона с точки зрения подходов Стратегии заключаются в активном продвижении созданных технологий и продукции и их использовании, в том числе на своей территории.
Согласно Стратегии, взаимодействие государства и бизнеса (государственно-частное партнерство) в достижении общих целей социально-экономического развития, их совместное финансирование крупномасштабных проектов порождает новый мощный механизм территориального развития. Применение механизмов государственно-частного партнерства в сфере энергосбережения, строительстве социально значимых объектов, предприятий в Омской области обеспечит реализацию общественно значимых проектов, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также повысит эффективность проектов. Кроме того, государственно-частное партнерство может существенно повысить эффективность местного самоуправления.
Своевременным и перспективным выглядит использование ресурсов малого предпринимательства для цели долгосрочного регионального развития Омской области. Малый бизнес выступает наиболее массовой, динамичной и гибкой сферой деловой жизни, ускоряет инновационный прогресс, создает дополнительные рабочие места, то есть решает многие актуальные социальноэкономические задачи, особенно на уровне муниципальных образований. Малый бизнес поможет поддержать значимые отрасли Омской области и выполнить ряд важнейших функций по диверсификации и адаптации производства, дальнейшему развитию инфраструктуры и непроизводственной сферы. Расширение деятельности малого бизнеса будет способствовать повышению конкурентоспособности омских компаний.
Мощным инструментом регионального развития в системе документов стратегического планирования выступает информатизация региональных хозяйственных систем. В современных условиях резко сокращается продолжительность периодов «удвоения знаний» и растет объем информации, что породило модификацию концепции постиндустриального развития социума — концепцию информационного общества. Увеличение и дифференциация спроса хозяйственных субъектов на все виды информации являются стимулами широкого применения информационных и телекоммуникационных техноло-
гий. Особое значение приобретает управление информационными ресурсами как способ обеспечения эффективного функционирования экономики региона. За счет использования органами власти, предприятиями и учреждениями Омской области современных информационных технологий будет повышаться качество управления, расти эффективность регионального воспроизводства и предоставления услуг. Планируется активное содействие процессам интеграции субъектов региональной экономики и социальной сферы Омской области в сибирское, российское и глобальное информационное пространство.
Основные выводы и рекомендации
В целом проведенный анализ показал, что система стратегического планирования регионального развития на уровне субъекта Федерации комплексна и мультиформатна, определяет долгосрочные цели, приоритеты и задачи, а также ключевые направления развития экономики и социальной сферы Омской области на основе анализа имеющегося потенциала и существующих ограничений. В то же время имеется ряд замечаний и предложений.
1. Входящие в систему стратегического планирования документы (например, Стратегия) определяют количественные показатели (индикаторы) достижения стратегической цели и решения задач социально-экономического развития Омской области, которые рассчитаны на основе среднегодовых темпов развития региональной экономики и социальной сферы Омской области с поправкой на макроэкономические тенденции, что, в свою очередь, делает возможным охарактеризовать их как реально достижимые. Однако такой подход выглядит скорее «инерционным», нежели «инновационным», возможности экономического роста в новых направлениях практически не просматриваются.
2. В этой связи раздел Стратегии в части постановки задач может быть добавлен направлением поддержки полезных структурных сдвигов региональной экономики в долгосрочном плане, например, через следующие составляющие:
- организацию мониторинга и поддержки конкурентоспособных компаний (особенно растущих, малых, инновационных), нацеленных на межрегиональный, российский и глобальный рынки;
- демонополизацию отраслевых предприятий, усиление конкуренции на региональном рынке;
- содействие сотрудничеству региональных компаний с лучшими ро ссийски-ми и мировыми корпорациями, носителями передовых технологий и т. п.
3. Необходимо более четко позиционировать Омскую область в субфеде-ральном разделении труда, анализировать рынки сбыта продукции омских компаний, ставить задачу их расширения.
4. Документы долгосрочного горизонта планирования и прогнозирования должны предусматривать альтернативные сценарии социально-экономического развития региона, рассматривать различные пути достижения поставленных задач. Практическая реализация данных предложений позволит придать региональному развитию более динамичный, инновационный характер.
