CC BY
19
Назаров С.Н.
Вопросы совершенствования правового регулирования
надзорной деятельности
Необходимость законодательного закрепления общих правил деятельности органов власти, в том числе и надзорной, активно обсуждается в научной литературе. Одни авторы предлагают принять административно-процессуальный кодекс и ввести правовой институт административных процедур при осуществлении государственной функции или предоставлению услуги [1, с. 204-206]; другие -принять закон об административном контроле (надзоре) для обеспечения единообразного правового регулирования деятельности этих органов при проведении контрольных (надзорных) проверок [2, с. 211-215]и др.
Разделяя мнение о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования надзорной деятельности несудебных органов, полагаем необходимым осуществлять его на основе дифференциации правовых форм надзорной деятельности, их обособления от деятельности контрольной.
В надзорной деятельности, по нашему мнению, следует выделять следующие две правовые формы ее осуществления: 1) надзорно-проверочное производство, призванное выявлять нарушения законодательства; 2) надзорно-административное производство, реализуемое при выявлении административного правонарушения. На связанность надзорно-административного производства с выявленным административным правонарушением указывают нормы ст. 24.5 КоАП РФ, которые не допускают осуществления производства по делу об административном правонарушении при отсутствии его события или состава; нормы ст. 28.1 КоАП РФ и др.*
Предлагаемое выделение в качестве правовой формы надзора наряду с надзорно-административным и надзорно-проверочного производства фактически не получило своего отражения в научной литературе. Надзорное производство несудебных органов, как правило, рассматривается в качестве структурного элемента административного процесса либо обособленно, применительно к отдельным надзорным органам (например, прокурорско-надзорное производство [3, с. 98-107]).
П.И. Кононов выделяет в структуре административного процесса административно-принудительный процесс, а в составе последнего - административно-надзорное производство [4, с. 32, 246-249]. Д.В. Осинцев в зависимости от применяемых процессуальных средств административно-правового регулирования выделяет надзорно-контрольное производство [5, с. 29-30] в составе правоприменительного производства. И.М. Лазарев также рассматривает надзор как разновидность правоприменительного процесса и полагает возможным обобщить внешнюю правоприменительную деятельность органов государственного управления (в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц) понятием «административный процесс», включая в него административную юстицию и административные процедуры. В составе административных процедур им выделяются контрольно-надзорные процедуры, которые охватывают деятельность органов исполнительной власти по контролю соблюдения гражданами и юридическими лицами требований налогового, таможенного, экологического, антимонопольного и другого законодательства [6, с. 209-210].
Приведенные подходы к определению надзорного производства (административно-надзорное производство, надзорно-контрольное производство, контрольно-надзорные процедуры) свидетельствуют об отсутствии в административном праве единой концепции в его понимании.
По мнению Ю.Н. Старилова, в настоящее время в связи с быстрым изменением и развитием законодательства об исполнительных органах государственной власти и проведением административной реформы очень сложно создать систему, включающую все административные производства. Ученый отмечает, что в современных исследованиях отраслевого характера административные производства, которые объединены отраслевой принадлежностью правового регулирования и целями функционирования налоговой системы, включаются в структуру «налогового правоприменительного процесса» (например, производство по налоговому контролю (налоговые проверки) [7]. С позиции отраслевого подхода перспективным признается «широкий подход» в понимании административного процесса, позволяющий функционально выделить в качестве одного из самостоятельных его видов правоохранительный процесс, структурным элементом которого следует рассматривать надзорное производство. Однако ограничение исследования надзорной деятельности несудебных органов только административно-правовым подходом оставляет за его пределами деятельность таких надзорных органов, как Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента РФ. Отметим также дискуссионный характер отнесения отдельных видов налоговых производств: по делам о налоговых правонарушениях, предусмотренных в главах 16 и 18 Налогового кодекса РФ, - к административным [8, с. 10].
Однако надзорную деятельность осуществляют не только органы административной юрисдикции, но и иные органы. Это позволило высказать предложение о необходимости расширения предмета данной отрасли права и отнесения к предмету административного права группы общественных отношений, складывающихся в процессе общегосударственной контрольной деятельности и возникающих при реализации Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ предоставленных им полномочий [9, с. 22; 10, с. 7; 11, с. 37, 43-47].
Однако, как обоснованно отмечает Д.Н. Бахрах, деятельность Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и в субъектах РФ является формой парламентского контроля за деятельностью органов публичной исполнительной власти, а также за определенными аспектами работы судов, в связи с чем соответствующие нормы предпочтительнее относить к конституционно-правовым. Подобно тому, как надзорная деятельность прокуратуры регулируется не административным правом, а правом прокурорского надзора, контрольная деятельность парламента и его органов (комитетов палат, Счетной палаты и др.) является предметом не административного, а конституционного права. Им же регулируется контроль, осуществляемый структурными подразделениями Администрации Президента РФ, его полномочными представителями, как одна из форм реализации главой государства его полномочий. Есть серьезные основания относить нормы, конкретизирующие полномочия Президента РФ и формы их осуществления, к конституционно-правовым [12].
В.М. Горшенев и И.Б. Шахов предложили рассматривать контроль в системе правовых форм деятельности государства как самостоятельную правовую форму (наряду с правоприменением и др.), состоящую из отдельных контрольных производств: исполнительно-распорядительного, правоохранительного, учредительного, правотворческого и особых - прокурорского, судебного, арбитражного.
По нашему мнению, особенность правового статуса отдельных надзорных органов (прокуратуры, осуществляющей надзор от имени Российской Федерации), а также принадлежность отдельных надзоров к разным ветвям власти (Счетной палаты Российской Федерации - к законодательной, других - к исполнительной власти), не являются обстоятельствами, позволяющими обособлять форму реализующей надзор деятельности в некую «особую», ввиду ее однородности, так же, как, например, порядок производства в суде первой инстанции не зависит от того, осуществляется ли оно районным судом, областным или Верховном судом Российской Федерации.
Процессуальное производство объединяет в себе три органично взаимосвязанных компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты - документы [13, с. 90; 14, с. 30], которые содержатся в исследуемых видах надзорных производств. Однако в правовых актах, регулирующих надзорно-проверочное производство, применительно к отдельным средствам процессуального доказывания, отсутствует единый порядок их реализации.
К таким средствам выявления правонарушений следует отнести предусмотренные КоАП РФ: личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7); осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8); досмотр транспортного средства (ст. 27.9).
В соответствии с этими правовыми нормами указанные виды осмотра «производятся должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы (а не осуществляющими производство. - С.Н.) об административных правонарушениях» (ч. 1 ст. 27.8), и не являются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении, влекущими его возбуждение (ч. 4 ст. 28.1). Это позволяет рассматривать их как средства надзорно-проверочной деятельности. Такому подходу соответствует и то обстоятельство, что право должностных лиц надзорных органов на осуществление осмотра (обследований) предусмотрено и в нормативных актах, регулирующих надзорно-проверочное производство.
Так, должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений [15, с. 7]. Таким же правом наделены должностные лица государственного санитарно-эпидемиологического [16, с. 17] и других видов специализированного надзора.
Указанные правовые акты следует рассматривать в их взаимосвязи, где нормы КоАП РФ конкретизируют порядок проведения и документального оформления осмотра в ходе надзорно-проверочного производства.
В некоторых других нормативных актах, регулирующих этот вид производства, непосредственно закреплено как правомочие соответствующих должностных лиц на производство осмотра, так и порядок его проведения и фиксации в процессуальных актах.
Например, согласно п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» ее должностные лица при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства (т.е. до возбуждения административного или уголовного дела. - С.Н.), регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении вправе производить в присутствии не менее двух понятых и представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица либо его представителя... осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, - в отсутствие указанного лица; изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз; изымать при производстве проверок и ревизий документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 № 45-ФЗ).
Таким образом, исследованные нормативно-правовые акты в части регулирования порядка и оснований проведения осмотров фактически дублируют друг друга, что позволяет высказать предложение о необходимости их унификации в едином правовом акте.
Нуждается в уточнении и редакция ст. 26.5 КоАП РФ, согласно которой брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимых для проведения экспертизы, вправе «должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении». Перечисленные надзорные действия являются важными средствами выявления правонарушений, особенно по таким их категориям, как незаконный оборот наркотических средств, оружия и боеприпасов и др., и способствуют установлению оснований для возбуждения административного или уголовного дела.
В связи с этим полагаем необходимым внести изменение в ст. 26.5 КоАП РФ, в части первой которой фразу «должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении» заменить на «должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административном правонарушении», т.е. распространить действие этой нормы на надзорно-проверочное производство, чем привести ее в соответствие с требованиями правоприменительной практики.
Литература
1. Жуйков А.В., Кочнева Н.А. Некоторые вопросы развития законодательства об административных процедурах в Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4.
2. Потокин И.В. К вопросу о законодательном регулировании административно-контрольной (надзорной) деятельности в России // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4.
3. Беляев В.П. Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства // Журнал российского права. 2005. № 1.
4. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001.
5. Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
6. Лазарев И.М. Место административных процедур в системе юридического процесса // Административное и информационное право. М., 2003.
7. Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: «Управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2006. № 4.
8. Сухов М.В. Налоговый правоприменительный процесс в механизме реализации налогового законодательства (административно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
9. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999.
10. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2000.
11. Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001.
12. Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. № 10.
13. Горшенев В.М. Теория юридического процесса. Харьков, 1985.
14. Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998.
15. Федеральный закон «О пожарной безопасности» № 69-ФЗ от 18 ноября 1994 г. (с посл. изм.) Ст. 6 // Закон. 1998. № 10.
16. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30 марта 1999 (с посл. изм.). Ст. 50 // Закон. 2001. № 2.
