CC BY
240
УДК 330.322.2
С. В. Сухих, Ю. Б. Вершинин ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В ПОСТКРИЗИСНЫЙ ПЕРИОД
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), нормативно-правовая база, формы ГЧП,
эффективность функционирования.
В условиях посткризисного развития Российской Федерации важное значение приобретает совершенствование нормативно-правовой базы ГЧП с целью повышения эффективности его функционирования.
Keywords: public private partnership (PPP).
In the conditions of postcrisis development Russian Federation the great value gets perfection of is standard-legal base PPP-projects for the purpose to increase of efficiency of its functioning.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) стало за последние десятилетия формой сотрудничества органов государственной и муниципальной власти и частного сектора в тех сферах, которые ранее всегда традиционно считались исключительной зоной ответственности государства. Взаимодействие государства и частных компаний для решения общественно важных задач имеет давнюю историю, и его значимость растет год от года. Если ранее контракты ГЧП заключались в основном в инфраструктурной сфере, то в последние годы наблюдается активизация и в других секторах экономики. Так, в 2010 году в ЕС доля образования и здравоохранения в ГЧП возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок, а «социальная составляющая» в целом (школы, больницы, водоснабжение, переработка ТБО и др.) впервые достигла половины суммарной стоимости проектов.
В России развитие ГЧП пошло по традиционному для мирового опыта пути: у нас активно развиваются проекты в области инфраструктуры, но пока достаточно мало успешных проектов в сфере образования или здравоохранения.
Особые экономические зоны (ОЭЗ) и концессии — вот наиболее конкурентные точки развития ГЧП на протяжении последних 5 лет. Однако в последнее время и бизнес, и государство все чаще обращают внимание на новые формы ГЧП, которые стали активно применяться в развитых странах Европы. Результаты посткризисного 2010 года продемонстрировали пока неустойчивую, но сформировавшуюся тенденцию в ЕС как к восстановлению докризисных объемов финансирования проектов ГЧП, так и к перераспределению отраслевых приоритетов.
В силу проблем, испытываемых федеральным бюджетом, для нашей страны в настоящее время характерен переход от реализации инфраструктурных мегапроектов к проектам регионального и межмуниципального уровня. Это обусловлено как ростом поддержки со стороны региональных правительств, так и возможностью оперативно обеспечивать потребности в инфраструктурных запросах местного экономического сообщества. На мезоуровне становится возможно более эффективно и гибко регулировать вопросы предоставления господдержки и льгот по проектам. Эта тенденция, скорее всего, не утратит своей актуальности и в ближайшей перспективе.
Первым официальным документом в Российской Федерации, в котором были даны основные понятия государственно-частного партнерства и план развития механизмов ГЧП, стала «Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)» (далее - Программа), утвержденная распоряжением
Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р.
В Программе, в частности, было отмечено, что развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса является одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры. ГЧП предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.
Согласно Программе приоритетными направлениями ГЧП должны были стать:
- производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
- профессиональное образование и система переподготовки кадров;
- здравоохранение и социальные услуги;
- информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.
В соответствии с Программой эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса должны были стать:
- особые экономические зоны;
- концессионные соглашения;
- государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд Российской Федерации и банки развития (Внешэкономбанк и т. п.);
- инновационная инфраструктура, в том числе технико-внедренческие парки, производственные кластеры;
- венчурные инновационные фонды, финансирующие высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
- лизинг.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р [1], отмечалось, что развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на «данном этапе» (2008-2012 годы).
На федеральном уровне в настоящее время юридически не закреплено понятие государственно-частного партнерства, хотя оно и широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде федеральных целевых программ. При этом в указанных документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т. п.
В аналитической записке по анализу эффективности реализации крупномасштабных проектов ГЧП в субъектах РФ отмечается в этой связи что «:.. .анализ контекста употребления термина ГЧП показывает, что в самом общем виде под ГЧП подразумеваются любые формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Это своего рода концепция, комплексное явление, которое имеет экономический, социальный и в значительной степени политический характер» [2].
При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Для концессионных договоров в зарубежных странах характерно
наличие многих схем - BOT, BOOT, ROT, BTO, BOMT, BOO и прочих. Нередко они переплетаются между собой, создавая новые виды концессий.
Наиболее распространены следующие механизмы партнерств:
- BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача).
Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости
вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования (не владения) объекта, собственником которого является государство. Модификацией данной схемы является ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer -реконструкция - эксплуатация/управление - передача), которая предусматривает
реконструкцию уже существующего объекта;
- BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение -
эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;
- BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление).
Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении
строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;
- BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;
- BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление -обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
- DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство -владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование;
- DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство -финансирование - эксплуатация/управление). В случае соглашений типа DBFO специально оговаривается ответственность частного партнера за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Как можно увидеть из анализа современного зарубежного опыта государственночастного партнерства, попытки учесть все аспекты и варианты будущего развития событий для союза государства и бизнеса уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями юридических схем государственно-частных партнерств. В ходе отдельных конкурсов на право получения в управление государственных активов часто не удается привлечь ни одной заявки от частного сектора из-за невозможности адекватно рассчитать будущую доходность и составить бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений.
Законодательство в области ГЧП в настоящее время представлено гражданским кодексом РФ, Федеральным Законом №115-ФЗ от 21 июля 2005 «О Концессионных соглашениях», Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и региональным законодательством в области ГЧП (Например: Закон г. Санкт-Петербурга №627-100 «Об участии города Санкт-Петербурга в Государственно-Частных Партнерствах» от 20 декабря 2006)
На региональном уровне отдельные нормативные правовые акты закрепляют понятие ГЧП, его формы, порядок и условия участия субъекта в государственно-частных партнерствах. Вместе с тем ввиду отсутствия модельного закона нет единообразия
в определениях. Законы субъектов, регулирующие правоотношения в сфере ГЧП, неоднородны по структуре, в них существенно различаются условия вступления региона в государственно-частные партнерства, во многих не прописаны гарантии и распределение рисков, что мешает широкому распространению ГЧП.
Наиболее проработанным в данном отношении является уже упомянутый нами закон Санкт-Петербурга от 20 декабря 2006 года «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах». Государственно-частное партнерство в законе определяется как взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных (подпункт 1 пункта 1 статьи 4 закона) [3].
Законом устанавливаются условия, формы и принципы участия Санкт-Петербурга в ГЧП, раскрываются полномочия исполнительных органов при заключении и исполнении соглашений, описан порядок проведения конкурса и требования к участникам, а также закреплены гарантии прав партнеров (концессионеров), что повышает привлекательность ГЧП в Санкт-Петербурге. Предусматривается возможность оформления прав собственности на вновь созданное имущество и получение дохода от его эксплуатации, определены обязательства города по участию в финансировании проекта, тарифам и минимальному доходу от эксплуатации. В законе достаточно подробно описаны гарантии, предоставляемые партнеру, что само по себе делает «правила игры» более понятными.
В целом в региональном законодательстве ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (отношения) регионов и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов, при этом реализуется такое сотрудничество в различных формах:
- заключение только концессионных соглашений (статья 11 закона Саратовской области от 28 июня 2007 года № 116-ЗСО);
- заключение и исполнение соглашений, в том числе концессионных (пункт 1 статьи 4 закона г. Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года № 627-100, пункт 1 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 1 февраля 2008 года № 5, пункт 1 статьи 4 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 года № 15-РЗ);
- не только заключение договоров (контрактов) о сотрудничестве, управлении компанией, реализации; лизинговых договоров; договоров об уступке (концессии), но и создание смешанных компаний или присоединение государственных образований и частных партнеров к существующей компании (Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на 2006-2010 годы и на период до 2015 года, одобренная постановлением Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 года № 45).
Современные подходы к развитию существующей нормативно-правовой базы включают следующие основные направления - совершенствование концессионного законодательства, развитие региональной нормативно-правовой базы, совершенствование отдельных направлений ГЧП.
В области совершенствования правой базы концессионных соглашений нельзя не отметить необходимость выработки более четких критериев с целью снижения риска переквалификации соглашений о ГЧП в концессионное соглашение (О. Ревзина, юридическая группа Herbert Smith). Также необходимо дальнейшее расширение возможностей по заключению концессионных соглашений по форме, выбранной сторонами, в том числе по расширению возможностей по заемному финансированию - в отношении залога прав, в отношении уступки требования/перевода долга, в отношении гарантийных и компенсационных обязательств. Общим требованием является приведение в соответствие с мировой практикой конкурсных процедур и процессов урегулирования споров.
В настоящее время (по состоянию на лето 2G11 года) приняты региональные законы о ГЧП в 35 субъектах РФ (к 12 из них готовятся изменения и дополнения). В рамках экспертного совета по ГЧП в Государственной Думе РФ подготовлена для рассмотрения новая редакция модельного закона о ГЧП для субъекта РФ.
В рамках совместного проекта Внешэкономбанка с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) будет выполнен анализ региональных законов в пилотном субъекте РФ с последующей доработкой модельного закона и модельных нормативных актов на уровне субъекта РФ, необходимых для реализации регионального закона.
Почему в настоящий момент так остро встал вопрос о необходимости совершенствования региональных законов о государственно-частном партнерстве?
Во-первых, получили развитие различные формы структурирования проектов, включая:
- BOOT (строительство/реконструкция и эксплуатация объекта, находящегося в собственности у инвестора с передачей объекта публичной стороне по окончании срока действия соглашения)
- BOO (строительство/реконструкция и эксплуатация объекта, находящегося в собственности у инвестора без передачи объекта публичной стороне)
В региональном законодательстве отсутствуют ограничения, предусмотренные концессионным законодательством, и в связи с этим появляется хорошая возможность разделения инвестиционных и эксплуатационных рисков инвестора, так по форме BOO объект инфраструктуры сооружается инвестором за свой счет, закрепляется за ним на праве собственности, после чего передается в аренду оператору с последующим (после полного возмещения инвестиционных затрат) переходом права собственности на объект к публичному партнеру.
Во-вторых, получила развитие такой вид модели ГЧП как «подряд в рассрочку» -объект находится в собственности публичного партнера, реконструируется и эксплуатируется инвестором за свой счет по заказу публичного партнера. Возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет платежей за выполненные работы, оказанные услуги, которые публичный партнер осуществляет в рассрочку в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры.
Совершенствование правовых норм как раз и предназначено для преодоления отдельных проблем в реализации модели, таких вопросов, как долгосрочных обязательств публичного партнера, а также сложностей, связанных с квалификацией долговых обязательств публичного партнера.
Среди других актуальных проблем совершенствования процесса организации проектов ГЧП в нашей стране также необходимо отметить необходимость определения порядка организации предпроектной подготовки проектов и совершенствования методик оценки бюджетной и социально-экономической эффективности проектов, реализуемых на условиях ГЧП.
Кроме этого, необходимо разработать и принять методические рекомендации в рамках действующего бюджетного законодательства по планированию и управлению расходами, направляемыми на разработку конкурсной документации, проведение конкурентного отбора по определению инвестора, подготовку (регистрацию) земельных участков (других объектов движимого и недвижимого имущества) субъекта Российской Федерации к формированию и последующей реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП.
Сложность поставленных проблем диктует необходимость создания специальных проектных компаний, как на региональном уровне, так и на межрегиональном. Программа Внешэкономбанка по финансированию содействия проектам развития (ФСПР) как раз направлена на решение данных проблем.
Указанные мероприятия становятся как нельзя более актуальными в связи неожиданным развитием событий по реализации проектов ГЧП в г.Санкт-Петербурге,
который был всероссийским локомотивом развития этого направления сотрудничества государства и бизнеса.
Власти Санкт-Петербурга намерены остановить ряд крупных инфраструктурных проектов экс-губернатора Валентины Матвиенко, реализуемых за счет городского бюджета [4]. Руководство города уже предложило отказаться от строительства Орловского тоннеля и двух мостов через Неву (они обойдутся городу минимум в 44 млрд. руб.). Будут пересмотрены и другие амбициозные проекты, а также принципы государственно-частного партнерства (ГЧП), позволяющие, "скрывать истинный размер государственных обязательств".
Предлагается закрыть концессионное соглашение о строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под Невой с ООО "Невская концессионная компания" (НКК). Проект, инициированный Смольным в 2006 году и получивший поддержку Инвестфонда РФ, сначала оценивался в 44,5 млрд. руб. (в равных долях за счет концессионера, городского и федерального бюджетов). Теперь же "общая потребность в финансировании превысит 115 млрд. руб., в том числе за счет средств городского бюджета — не менее 22 млрд. руб.". При этом "займы акционеров составляют около 4 млрд. руб. и составляют менее 3,5 % от объема финансирования, но по итогам реализации проекта акционерам возвращаются средства в объеме 20 млрд. руб.". Если платы за проезд не будет хватать на покрытие расходов, город будет десять лет выплачивать концессионеру субсидии в 10 млрд. руб. "При указанных выше параметрах реализация проекта... представляется экономически неэффективной и нецелесообразной".
Уже осуществленные затраты на проект составили более 1 млрд. руб., кроме того, уже проавансированы расходы на покупку проходческого щита (4 млрд. руб.) во входящей в консорциум немецкой компании Неггепкпес^. Несмотря на это и на поддержку проекта со стороны правительства РФ и "Единой России", финансисты мэрии предлагают воспользоваться условием соглашения и отказаться от его реализации, если стоимость создания Орловского тоннеля превысит 44,5 млрд. руб., направив сэкономленные в 2012 году 3,5 млрд. руб. на проекты социальной сферы и ЖКХ.
Кроме Орловского тоннеля, мэрия города предлагает отказаться от госконтрактов на строительство моста и сопутствующих развязок в районе острова Серный (приостановлены в
2008 году и запланированы к возобновлению в 2012-м), требующих более 18 млрд. руб. из бюджета: мост проходит через депрессивные промышленные территории и выгоден девелоперам, но не решает проблем транспортной доступности.
Возможно, список предложений по закрытию проектов будет расширен. Так, предполагается отказаться от проекта строительства Ново-Адмиралтейского моста через Неву, что потребует расторжения государственного контракта на сумму 3,9 млрд. руб. По-видимому, остается мало шансов оказаться реализованным в новых обстоятельствах и у масштабного проекта строительства "Дворца искусств" на Васильевском острове в рамках ГЧП. Под вопросом концессионный проект водопроводной. По словам представителя городских властей, действующие принципы ГЧП будут пересмотрены: "Зачастую они представляют собой форму привлечения займов в обход ограничений бюджетного характера, а также возможность спрятать истинный размер гособязательств".
В уже упомянутой Аналитической записке счетной палаты РФ также отмечается неблагоприятная ситуация, сложившаяся в области контроля за эффективностью реализации ГЧП. Так, в частности подчеркивается, что из-за постоянно сокращающегося объема бюджетных ассигнований снижаются темпы привлечения средств из внебюджетных источников. Если первоначально на 1 рубль средств инвестиционного фонда планировалось привлечь 2,5 рубля инвестиций из внебюджетных источников, то по состоянию на 1 октября
2009 года фактически привлечено 1,77 рубля. «.В последние годы инструменты взаимодействия государства и бизнеса, включая особые экономические зоны, концессионные соглашения, государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд Российской Федерации и государственные корпорации, пока не продемонстрировали
достаточную эффективность, чтобы стать основой для модернизации страны и инновационного пути развития» [2].
Таким образом, выработка новых подходов к вопросам оценки реальной эффективности государственно-частных партнерств позволит в сложившихся условиях придать новый импульс в развитии перспективного направления экономического сотрудничества бизнеса и общества.
Литература
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
2. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов
и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства». Бюллетень Счетной палаты РФ № 4 (148) 2010 год, стр.160-217.
3. Закон г. Санкт-Петербурга №627-100 «Об участии города Санкт-Петербурга в ГосударственноЧастных Партнерствах» от 20.12.2006.
4. Петербург сэкономит на наследии Валентины Матвиенко. Газета "Коммерсантъ", №179/П (4720), 26.09.2011. http://www.kommersant.ru/daily/61181.
© С. В. Сухих - канд. экон. наук, прор. Ульяновского госуд. ун-та; Ю. Б. Вершинин - доц. каф. финансов и кредита Ульяновского госуд. ун-та, 89272703013@mail.ru.
