CC BY
70Природоресурсное прав° КЫСЫКОВА,
главный эксперт-начальник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области земельного, экологического,
природоресурсного и аграрного права, кандидат юридических наук
ВОПРОСЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ И СПЕЦИАЛЬНОГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Водное законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан, согласно которой земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Таким образом, Конституция Республики Казахстан закрепляет в качестве собственника на все воды государство. В связи с этим Гражданский кодекс регламентирует в статье 193: «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности». Также статья 8 Водного кодекса указывает на исключительность нахождения водного фонда в государственной собственности. Таким образом, в отличие от земельного, водное законодательство устанавливает только государственную собственность на водные объекты. Однако водохозяйственные сооружения могут находиться в государственной либо в частной собственности. Отношения, связанные с пользованием, владением и распоряжением водохозяйственными сооружениями, находящимися в частной собственности, регулируются не только водным законодательством, но и гражданским.
В отличие от отечественного законодательства, Водный кодекс Российской Федерации иначе рассматривает данный вопрос. Так, статья 8 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ гласит:
«1. Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.
2. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
3. Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муници-
пального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.
4. Пруд, обводненный карьер, указанные в части 3 настоящей статьи, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера».
Кроме того, пункт 4 статьи 8 Водного кодекса РФ указывает на то, что пруд, обводненный карьер отчуждаются в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством.
Вместе с тем Гражданский кодекс РФ (статья 261) предусматривает следующее: «право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения».
Таким образом, по законодательству Российской Федерации водные объекты, в частности, пруд и обводненный карьер могут находиться в частной собственности физических и юридических лиц, при этом по аналогии с недвижимым имуществом, судьба водного объекта следует судьбе земельного участка. Отметим, что ни в Водном кодексе РФ, ни в Водном кодексе Республики Казахстан не дается определение пруда и обводненного карьера. В целом, под прудом понимается естественный или искусственный водоем не более 1 квадратного километра.
Ранее Водный кодекс РФ 1995 года относил обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водны-
Природоресурсное право
П8П
ми объектами к недвижимому имуществу, в том числе и Гражданский кодекс включал такие объекты в перечень недвижимого имущества. В соответствии с этими нормами, замкнутые водоемы подлежали регистрации. При этом земельный участок, на территории которого находились данные водные объекты, также являлись недвижимым имуществом и подлежали государственной регистрации.
В результате в правоприменительной практике замкнутый водоем приходилось регистрировать дважды - как самостоятельный объект недвижимости и в составе земельного участка - другого объекта недвижимости. Кроме того, не были четко установлены границы между замкнутым водоемом и остальным земельным участком. Вследствие чего один и тот же объект права рассматривался и как земельный участок, и как замкнутый водоем, что порождало определенные проблемы в правоприменительной практике.
Как было указано выше, Водный кодекс РФ 2006 года изменил такую ситуацию, кодексом РФ не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. То есть право частной собственности на водный объект возникает и, соответственно, прекращается одновременно с правом собственности на земельный участок, на котором расположен водоем. При этом нет необходимости включения в водный кадастр и государственной регистрации в органах юстиции водных объектов, находящихся в частной собственности. Как отмечает Козлов Д.В., «пруд и обводненный карьер рассматриваются только как составная часть земельного участка, на котором они расположены. Перестав быть самостоятельным объектом права, они теперь тесно и неразрывно связаны с земельным участком» [1].
Отметим, что не только российское водное законодательство предусматривает частную собственность на некоторые категории водных объектов. Также Водный кодекс Азербайджанской Республики устанавливает частную собственность на водные объекты, согласно статье 14 мелкие водоемы, расположенные на находящихся в частной собственности земельных участках, не имеющие гидравлической связи с другими водными объектами и стока, могут передаваться в частную собственность.
Таким образом, одним из существенных отличий водного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан является исклю-
чительность государственной собственности на водные объекты в Республики Казахстан и возможность иметь в частной собственности некоторые водные объекты (пруды и обводненные карьеры) в Российской Федерации. Заметим, что Конституция РФ, в отличие от Основного закона РК, не запрещает установление частной собственности на природные ресурсы, так пункт 2 статьи 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В связи с вышеизложенным возникает, соответственно, вопрос о том, как будут регулироваться отношения относительно водоема (который может быть не только естественного происхождения, но и искусственного), если он находится на частном земельном участке. В данном случае земельный участок на праве собственности принадлежит гражданину или негосударственному юридическому лицу. При этом в соответствии с нормами Конституции, гражданского и водного законодательства:
1) воды находятся в государственной собственности;
2) водный фонд находится в исключительной государственной собственности;
3) водный фонд включает в себя совокупность всех водных объектов в пределах территории Республики Казахстан, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр;
4) к водным объектам относятся сосредоточения вод в рельефах поверхности суши и недрах земли, имеющие границы, объем и водный режим.
В определении водных объектов не указывается конкретная форма сосредоточения вод. Из чего следует, что к сосредоточению вод в рельефах поверхностей суши относятся не только моря, реки, озера, ледники, но и другие поверхностные водные объекты, а значит и мелководные естественные и искусственные водоемы, которые могут находиться не только на государственных землях, но и на частных земельных участках. Выходит, что у земельного участка собственник - гражданин или негосударственное юридическое лицо, а собственником водоема будет являться государство, несмотря на то, что водоем может быть искусственным и созданный непосредственно владельцем земельного участка.
В свою очередь, возможность использования водных ресурсов физическими и юридическими лицами предоставляет право водопользования. В соответствии со статьей 64 Водного кодекса Рес-
публики Казахстан, право специального водопользования возникает с момента получения разрешения, выданного в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Специальное водопользование осуществляется на основе разрешения, которое выдается уполномоченным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения.
На основании разрешения уполномоченного государственного органа специальное водопользование осуществляется и в других странах. Например, согласно Водному кодексу Украины, специальное водопользование осуществляется на основании разрешения. Разрешение на специальное водопользование выдается:
- государственными органами охраны окружающей естественной среды - в случае использования воды водных объектов общегосударственного значения;
- Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими Советами по согласованию с государственными органами охраны окружающей естественной среды - в случае использования воды водных объектов местного значения.
Выдача разрешения на специальное водопользование осуществляется по ходатайству водопользователя с обоснованием нужды в воде, согласованным с государственными органами водного хозяйства, - в случае использования поверхностных вод, государственными органами геологии - в случае использования подземных вод и государственными органами здравоохранения -в случае использования водных объектов, отнесенных категории лечебных.
Также Водный кодекс Республики Беларусь гласит: «Специальное водопользование осуществляется на основании разрешений, выдаваемых республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды или его территориальными органами. Выдача разрешений на специальное водопользование производится на основании ходатайства водопользователя, согласованного в установленном порядке с органами государственного санитарного надзора и иными специально уполномоченными на то органами государственного управления».
Закон о реках Японии 1997 года, устанавливает, что лицо, желающее использовать речную воду, должно получить разрешение администратора реки.
В определении понятия «водопользователь» в Водном кодексе Молдавской Республики определено лицо, которое вправе использовать вод-
ные объекты для осуществления предпринимательской деятельности только после получения лицензии на водопользование (разрешение на специальное водопользование).
Однако в редакции Водного кодека Российской Федерации от 3 июня 2006 года специальное водопользование осуществляется на основании договора водопользования, который заключается на основании результатов аукционов. Отметим, что в заключении договора водопользования кодекс ссылается на гражданское законодательство. В период действия Водного кодекса 1995 года действовало лицензирование водопользования, то есть административный документ и договор, по сути подчиненный лицензии. В настоящий момент Водный кодекс РФ определил виды водопользования, для которых надо подписывать только договор, а есть виды водопользования, на которые надо получать только решение, то есть административное основание.
Анализ зарубежного законодательства позволяет сделать вывод о широком распространении разрешительной системы, при которой правомочные органы исполнительной власти (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные действия.
Согласно постановлению Правительства Республики Казахстан от 20 января 2004 года № 56 «Об утверждении Правил выдачи, приостановления действия разрешения на специальное водопользование», разрешения выдаются на следующие виды специального водопользования:
1) сброс очищенных промышленных, коммунально-бытовых, дренажных и других сточных вод в поверхностные водные объекты;
2) использование из части недр хозяйственно-питьевых и производственно-технических подземных вод с лимитами изъятия от пятидесяти до двух тысяч кубических метров в сутки;
3) забор и (или) использование поверхностных вод с применением сооружений или технических устройств, указанных в пункте 1 статьи 66 Водного кодекса Республики Казахстан.
Таким образом, специальное водопользование осуществляется на основе разрешения региональных органов уполномоченного органа в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения. Считаем, что фактически разрешения, выдаваемые уполномоченным органом аналогичны лицензиям. То есть конкретной формой разрешительной системы является лицензирование.
Природоресурсное право
ГИЛ
Относительно разграничения таких понятий как «лицензия» и «разрешение» отметим, что термин «лицензия» происходит от латинского слова «Нсепйа» и означает в переводе «свобода», «право». В широком смысле, по своему правовому значению, «лицензия» и «разрешение» -понятия аналогичные, однако в понятиях имеются и определенные различия. В то же время М.М. Брин-чук отмечает, что «в силу выполнения ими одинаковой функции все они охватываются понятием «лицензирование» [2]. и их разграничение может повлечь только путаницу и бюрократизацию в данной сфере. Аналогичного мнения придерживается и Г.А. Волков, отмечающий, что в ряде законов и иных нормативных правовых актов слова «лицензия» и «разрешение» употребляются как равнозначные [3].
Так, Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года №214 «О лицензировании» в качестве лицензии определяет разрешение, выдаваемое соответствующим лицензиаром физическому или юридическому лицу на занятие отдельным видом деятельности. Кроме того, в Приложении 1 к постановлению Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года №1894 «О реализации Закона Республики Казахстан «О лицензировании» определен конкретный перечень государственных органов (лицензиаров), уполномоченных выдавать лицензии на виды деятельности, подлежащие лицензированию.
Как и лицензии, разрешения выдаются специально уполномоченными органами на возможность совершения определенных действий физическими и юридическими лицами. Кроме того цель функционирования и лицензионной и разрешительной системы заключается в регулировании государством (в лице соответствующих органов исполнительной власти) условий и порядка возникновения определенных административных правоотношений, а также в предоставлении возможности контроля за ходом этих отношений и их принудительном прекращении в случае возникновения угрозы нарушения общественной или государственной безопасности. Существенным является то, что порядок получения лицензий и разрешений схожи, однако процедура получения разрешения легче.
Различие состоит и в том, что Правила выдачи, приостановления действия разрешения на специальное водопользование утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан, а условия и порядок выдачи лицензий закреплены на уровне законодательного акта (Закон Республики Казахстан «О лицензировании»).
В последнее время можно наблюдать повышение роли договора. Данное положение обусловлено, во-первых, признанием частной собственности, а во-вторых, с сужением до необходимых пределов государственного регулирования хозяйственной сферы. Вместе с тем следует иметь в виду, что договоры могут подразделяться на: гражданско-правовой договор, договор sui generis (особого рода), инвестиционный договор, административно-правовой договор, предпринимательский договор.
Напомним, что в свое время в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Закона от 28 июня 1995 года № 2350 «О нефти», содержалось определение лицензии: «лицензия -означает разрешение, выдаваемое недропользователю Правительством Республики Казахстан на проведение разведки и добычи на фиксированный срок в пределах контрактной территории». В последующем нормы о лицензировании разведки и добычи в Законе Республики Казахстан от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» и в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Закона от 28 июня 1995 года № 2350 «О нефти», включая определение понятия «лицензия» были исключены Законом Республики Казахстан от 11 августа 1999 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан».
Основной целью исключения порядка лицензирования являлась необходимость упрощения правового режима для повышения привлекательности страны как объекта инвестиционных проектов по недропользованию.
В настоящее время в соответствии с законодательством о недропользовании в Республике Казахстан предоставление права недропользования на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу производится путем заключения контракта (договор между компетентным органом и физическим и/или юридическим лицом), который подлежит обязательной государственной регистрации компетентным органом.
Все системы правового регулирования пользования недрами, существующие в национальных законодательствах, можно разделить на договорную, договорно-правовую и разрешительную. При договорной системе пользование недрами регулируется исключительно договором сторон. Договорно-правовая система предполагает регулирование этих общественных отношений законо-
дательством о недрах, а конкретные условия пользования недрами определяются договором.
При разрешительной системе возможны два варианта регулирования отношений по пользованию недрами, а именно:
1) роль разрешения в регулировании отношений по поводу пользования недрами сведена к минимуму, и оно фактически становится право-удостоверяющим документом;
2) разрешение само является правоустанавливающим документом, регулирующим условия пользования участком недр. Договорная система нгдропользования постепенно уходит в прошлое.
Далее отметим, что право долгосрочного лесопользования на участках государственного лесного фонда также возникает на основе договора, заключенного на основании протокола о результатах тендера. Данный договор, согласно статье 33 Лесного кодекса Республики Казахстан, заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном гражданским законодательством (статья 118 Гражданского кодекса).
Как видим, пользование полезными ископаемыми и лесными ресурсами осуществляется на основании договоров. В связи с чем возникает вопрос о возможности и целесообразности осуществления пользования водных ресурсов в аналогичном порядке, переход на гражданско-правовую систему, где договор будет заключаться между уполномоченным органом и водопользователем. Гражданский договор водопользования позволит уравновесить правосубъектность водопользователей и государственного органа, предоставляющего такое право. В данном случае права, обязанности, ответственность будут нести не только водопользователи, но и государственный орган перед водопользователем, как равная сторона договора. С другой стороны водные ресурсы имеют стратегическое значение для каждой страны, в связи с чем обосновывается распространение разрешительного режима специального водопользования, в связи с чем законодательство в большей степени устанавливает императивные нормы, которые направлены на ограничение пользования водными ресурсами и их охрану.
Использованная литература
1. Козлов Д.В. Замкнутый водоем // Газета «Эж-Юрист» № 47, 2006.
2. Бринчук М.М. Экологическое право России (право окружающей среды). - Учебник для вузов. -М.: Юристъ, 1998. - С. 343.
3. Волков Г.А. Экологическое лицензирование. - М., 1998.
Осы мацалада су объектыерте ерекше мемлекеттЫ менш1кт.1 зацды турде бек1ткен жаг-дайда, жеке жер учаскелершде орналасцан жасанды су цоймаларына менш1к цщыгын цуцыцтыц реттеу проблемалары котерыген, сондай-ац арнайы су пайдалануды цуцыцтыц реттеудщ, атап айтцанда рщсат ету жэне шарттыц жуйенщ шетел тэж1рибес1 царастырылган.
В данной статье поднимаются проблемы правового регулирования права собственности на искусственные водоемы, находящиеся на частных земельных участках, при законодательном закреплении исключительной государственной собственности на водные объекты, также рассмотрен зарубежный опыт правового регулирования специального водопользования, в частности, разрешительная и договорная система.
In given article problems of legal regulation of the property right to the artificial reservoirs, being on the private ground areas rise, at legislative fastening of an exclusive state ownership on water objects, foreign experience of legal regulation of special water use, in particular allowing and contractual system also is considered.
