CC BY
211Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
Вооруженное насилие в нестабильных государствах:
конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
Робин Гайс*
Робин Гайс — юридический советник Юридического отдела Международного Комитета Красного Креста.
Краткое содержание
Постепенный процесс, в ходе которого государство становится недееспособным, обычно сопровождается вооруженным насилием. Если не считать происходящих время от времени вспышек, вооруженное насилие в слабых государствах обычно является «тлеющим», имеет
Точка зрения, высказанная в настоящей статье, отражает мнение автора и не обязательно мнение МККК.
171
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
низкую степень интенсивности и часто продолжается в течение длительного времени. Уровень насилия может колебаться где-то около того, который, по всеобщему согласию, требует применения международного гуманитарного права (МГП). Кроме того, из-за конкретных задач, которые, как правило — хотя и не всегда — ставят перед собой вооруженные группировки в конфликтах, имеющихместо в недееспособных государствах, достаточно часто эти конфликты пересекают границу. При таких сценариях квалификация вооруженного насилия в соответствии с категориями конфликтов, предусматриваемых в МГП, поднимает некоторые довольно специфические проблемы. Более того, слабые государства, государства, утрачивающие дееспособность, и окончательно недееспособные государства все чаще видятся в качестве основной угрозы для международной безопасности. Представляется, что все сильнее становится тенденция, когда другие государства начинают спорадически осуществлять функции по поддержанию порядка вместо неспособного на это правительства, для того чтобы сохранять опасность, которая, по их мнению, им грозит на приемлемом уровне. Очевидным примером могут служить предпринимаемые в настоящее время усилия по борьбе с пиратскими действиями у побережья Сомали. Поскольку Совет Безопасности в своей резолюции 1851, по крайней мере, предположил существование возможности применить МГП в таком специфическом контексте, применение этого правового режима к спорадическим операциям по поддержанию правопорядка третьими сторонами также потребовало дальнейшего внимательного рассмотрения.
Сложный процесс, в ходе которого государства, как обычно говорят, становятся «недееспособными», обычно сопровождается вооруженным конфликтом и часто с ним связан. Действительно, два этих явления слишком часто идут рука об руку и взаимно друг друга поддерживают, притом что одно часто является основной причиной другого. Отсутствие эффективного правительственного контроля и неспособность правительства выполнять основные государственные функции создают благоприятную почву для беспорядков, преступности и возникновению, в конце концов, вооруженного конфликта. И наоборот, внутреннее насилие и вооруженный конфликт являются причинами нестабильности и потенциальным катализатором развала государственности. Когда запускается это движение вниз по спирали, серьезно
172
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
возрастает вероятность длительного кризиса. Более десяти лет ситуация в Сомали квалифицировалась Советом Безопасности как угроза миру. Это создает бесчисленные гуманитарные проблемы и поднимает множество сложных правовых вопросов на различных уровнях — от jus ad bellum до jus in bello. Именно на последнем мы и сосредоточим основное внимание в настоящей статье.
В обстановке, когда государство, которое является главным адресатом международных правовых обязательств, особенно в области прав человека \ в принципе не существует, крайне важно определить рамки применимого гуманитарного права и способствовать созданию мотивации для его соблюдения. Такое соблюдение МГП в ходе вооруженного конфликта может стать первым и, следует признать, неуверенным шагом к восстановлению правопорядка и примирению сражающихся группировок после окончания военных действий. И все же сложность и специфическая динамика вооруженного насилия в нестабильных, утрачивающих дееспособность и недееспособных государствах и разнообразие и относительное непостоянство действующих лиц часто вместе с деятельностью транснациональных террористических и преступных сетей делает особенно трудным само определение того, какие правовые нормы здесь применимы и должна ли ситуация квалифицироваться как вооруженный конфликт по смыслу МГП.
Именно на таком фоне в настоящей статье рассматривается вопрос о том, влияет ли и до какой степени, если влияет, эта конкретная ситуация в недееспособных и утрачивающих дееспособность государствах (т. е. при отсутствии в конкретном государстве правительственного контроля) на квалификацию вооруженного насилия в качестве вооруженного конфликта в соответствии с МГП. Кроме того, мы сконцентрируем внимание на двух явлениях, которые часто, хотя и не обязательно, сопровождают конфликты в слабых государствах: а) перетекание вооруженных столкновений в соседние страны; и b) осуществление специфических, очень ограниченных функций по поддержанию правопорядка третьими сторонами, которые стремятся заполнить пробел, оставшийся в результате недееспособности соответствующего правительства. Последствия такого регионального перетекания часто наблюдаются в сценариях конфликтов в недееспособных государствах: они увеличивают число действующих лиц, участвующих в конфликте, и добавляют международный, трансграничный
1 Но см.: Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors, Oxford University Press,
Oxford, 2006.
173
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
элемент, который может усложнить точную квалификацию ситуации. Более того, во время транснационального терроризма и при наличии мощных криминальный сетей, действующих в международных масштабах, государства тем более склонны воспринимать отсутствие контроля со стороны правительства в каком-либо государстве в качестве потенциальной угрозы для своей собственной безопасности2. Таким образом, у них все чаще возникает желание вмешаться и принять на себя осуществление элементарных, часто спорадических операций по поддержанию порядка, достаточных для того, чтобы удержать угрозу для своей безопасности на приемлемом уровне. Предпринимаемые в настоящее время усилия по борьбе с актами пиратства и вооруженного грабежа в море недалеко от побережья Сомали могут служить примером именно таких действий 3. Правоприменительные усилия третьих сторон могут пересекаться с вооруженным конфликтом между местными акторами и добавлять еще один уровень сложности к вопросам, касающимся установления рамок применимого права.
Нестабильная государственность: слабые государства, государства, утрачивающие дееспособность, и недееспособные государства
Слабую государственность можно, вероятно, лучше всего описать как абсолютную неспособность государственных структур и институтов выполнять свои задачи и функции по отношению к своим гражданам 4. Если говорить о публичном международном праве, то соответствующим критерием является утрата правительственного контроля, что, конечно, может иметь разную форму и степень 5. Совершенно очевидно, что это понятие охватывает широкий спектр государств б. Утрата
2 См., например, European Union, A secure Europe in a better world: European Security Strategy (далее — European Security Strategy), Brussels, December 2003, pp. 3 ff., available at: http://www. consilium. europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (последнее посещение 2 июля 2009 г.).
3 См. Резолюцию СБ 1851 от 16 декабря 2008 г,
4 Ulrich Schneckener, Internationales Statebuilding: Dilemmata, Strategien und Anforderungen an die deutsche Politik, SWP Research Paper, German Institute for International and Security Affairs (SWP), Berlin, October 2007, p. 7; available at http://www.swp-berlin.org/de/common/get_ document.php? asset_id=3993 (последнее посещение 2 июля 2007 г.).
5 Robin Geiß, ‘Failed States', Die normative Erfassung gescheiterter Staaten, Duncker and Humblot, Berlin, 2005.
6 См. Robert I. Rotberg, ‘Failed states, collapsed states, weak states: Causes and indicators’, in R. Rotberg (ed.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Brookings Institution Press, Washington DC, 2003, pp. 1-25.
174
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
контроля со стороны правительства и его неспособность выполнять основные государственные функции являются постепенным процессом; иногда это может быть результатом умышленной политики, а не «слабостью» в строгом смысле этого слова 7. С неспособностью государства эффективно выполнять ту или иную из основных государственных функций — а именно обеспечивать безопасность, благополучие граждан и законность — можно встретиться довольно часто 8, в то время как неспособность выполнить все — случай исключительный. Аналогичным образом, если утрата контроля над определенной ограниченной частью территории государства встречается нередко, то общая и длительная утрата центрального контроля над всей территорией явление редкое, оно, видимо, требует специфической категоризации и говорит о недееспособности государства, если принять во внимание различные последствия, которые такое положение дел влечет на международном уровне. Даже в слабых, недееспособных и утрачивающих дееспособность государствах хаос и анархия не обязательно являются правилом и не обязательно имеют место на всей территории страны 9. По мере распада центральных структур часто возрождаются другие формы элементарного политического порядка, основанного на традиционных структурах коммунальной самоорганизации. В этом случае различные негосударственные образования будут претендовать или даже обладать местной монополией на применение силы и контролировать доступ к природным ресурсам, оставшимся объектам инфраструктуры и международной гуманитарной помощи 10. Следовательно, попытки государственного строительства — по определению направленные на то, чтобы восстановить центральную государственную монополию на применение силы — будут восприниматься как враждебные теми, кто создал консолидированные местные силовые монополистические объединения, поскольку государственное строительство
7 Для укрепления своей власти в столице правительство может пренебречь периферией, возможно даже спровоцировать ослабление или конфликт, чтобы отвести напряженность от столицы и в то же время намеренно «передоверить» выполнение некоторых государственных функций третьим сторонам. См. A. Weber, Kriege ohne Grenzen und das ‘erfolgreiche Scheitern’ der Staaten am Horn von Afrika, SWP Research Paper, Berlin, September 2008, p. 6.
8 См. U. Schneckener, ‘States at risk: Zur analyse fragiler Staatlichkeit’, in U. Schneckener (ed.), Fragile Staatlichkeit, Nomos, Baden-Baden, 2006, pp. 9-40.
9 U. Schneckener, How transnational terroristsprofitfrom fragile states, SWP Research Paper, Berlin, 2004, pp. 5, 10; available at: http://www.swp-berlin.org/en/common/get_document.phpPasset_ id=2406 (последнее посещение 9 июля 2009 г.).
10 U. Schneckener, ‘Fragile statehood, armed non-state actors and security governance’, in A. Bryden and M. Caparini (eds.), Private Actors and Security Governance, Berlin, 2006, pp. 23, 34.
175
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
в классическом смысле слова сделает необходимым перераспределение власти не в их пользу.
Для того чтобы лучше понять широкий диапазон слабой государственности, часто предлагается проводить различие между слабыми государствами, государствами, утрачивающими дееспособность, и абсолютно недееспособными или развалившимися государствами. Что касается последней категории, представляется, что в основном все согласны с тем, что единственным «недееспособным государством» в этом узком смысле слова является Сомали, где несмотря на торжественное вступление в должность Переходного национального правительства (ПНП) в 2000 г. и спорадические периоды кажущейся и возникающей время от времени стабильности, в целом вряд ли существовал какой-либо правительственный контроль с того момента, когда в 1991 г. был изгнан бывший президент Сиад Баре. Тем не менее, даже в этом самом крайнем случае длительной утраты правительственного контроля ни суверенитет страны, ни ее государственность — один из определяющих критериев государственности, в конце концов, заключается в осуществлении эффективного правительственного контроля — не ставились серьезно под вопрос п. Например, резолюции Совета Безопасности 1816, 1833, 1846 и совсем недавно 1851, касающиеся борьбы с пиратством у побережья Сомали, признавая неспособность Переходного правительства пресечь пиратскую деятельность в регионе, явно подтверждают уважение к суверенитету, территориальной неприкосновенности, политической независимости и целостности Сомали 12. Это подтверждение, возможно, следует объяснить самим существованием Переходного правительства. В 1992 г. резолюции Совета Безопасности 733 (1992 г.) и 794 (1992 г.), основанные на Главе VII Устава ООН, не содержали какого-либо явного подтверждения суверенитета Сомали 13, но они также и не ставили под сомнение суверенитет или государственность Сомали. Действительно, в течение всего периода с 1992 г., несмотря на часто пустующее место, Сомали бесспорно оставалось членом Организации Объединенных
11 Конвенция Монтевидео о правах и обязанностях государств, 23 декабря 1933 г.; в соответствии со статьей 1 Конвенции: «государство как субъект международного права должно обладать следующими характеристиками: а) постоянным населением; b) определенной территорией; с) правительством и d) способностью вступать в отношения с другими государствами». Но см. также: J. Crawford, The Creation of States in International Law, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford, 2007.
12 Резолюция СБ 1816, 2 июня 2008 г,; Резолюция СБ 1838, 7 октября 2008 г.; Резолюция СБ 1846, 2 декабря 2008 г.; Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г.
13 Резолюция СБ 733, 23 января 1992 г.; Резолюция СБ 794, 3 декабря 1992 г.
176
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Наций 14. Аналогично, несмотря на выдвигаемые время от времени предложения о некоторых ограничениях в отношении недееспособных государств (путем целесообразного сокращения), касающихся запрета применения силы, установленного в статье 2 (4) Устава ООН, и принципа невмешательства, содержащегося в его статье 2 (7) 15, существование государства, в котором правительственный контроль отсутствует даже в течение длительного времени, также не ставилось под вопрос 1б.
Распад государства: проблема для всего мира
В 1992 г. резолюция 794 Совета Безопасности считалась крайне важной, поскольку, не ссылаясь явным образом на какие-либо последствия, ощутимые за границей, она подтверждала наличие угрозы миру по смыслу статьи 39 Устава ООН из-за масштаба «вызванной конфликтом в Сомали человеческой трагедии» 17. В последующие годы недееспособные и утрачивающие дееспособность государства ассоциировались в первую очередь с гуманитарными катастрофами, а в виду опасности перетекания конфликта за границу считалось, что, самое большее, проблема может носить региональный характер. Такое восприятие изменилось после сентября 2001 г. Сегодня распад государства сам по себе вызывает обеспокоенность в мировом масштабе в значительной степени из-за привлекательности слабых государств для транснациональных террористических и преступных организаций, независимо от остроты гуманитарного кризиса 18. Самую серьезную проблему в области обеспечения безопасности для всего международного сообщества представляют собой Афганистан и Пакистан; как в докладе «Национальная стратегия США в области обеспечения безо-
14 В соответствии со статьями 3 и 4 Устава ООН, членство в Организации Объединенных Наций открыто только для государств.
15 Matthias Herdegen, ‘Der Wegfall effektiver Staatsgewalt’, in Berichte der Deutschen Gesellschaftfür Völkerrecht, Vol. 34, 1996, p. 49 (pp. 58 ff.).
16 См., напрмер, Daniel Thürer, ‘The failed state and international law’, International Review of the Red Cross, Nü. 836, 1999, pp. 731-761.
17 Резолюция СБ 794, 3 декабря 1992 г,
18 Было продемонстрировано, что слабые и утрачивающие дееспособность государства, в которых вполне возможно избежать правительственного контроля, являются обычно — за исключением Афганистана — более привлекательными для транснациональных террористических сетей, которым нужен определенный уровень инфраструктуры, чем недееспособные государства и территории, где происходит полномасштабный вооруженный конфликт. См. Schneckener, прим. 4 выше, с. 30.
177
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
пасности» (2002 г.), так и в докладе «Европейская стратегия в области обеспечения безопасности» (2003 г.) указывалось, что недееспособность государства является главной угрозой для международной безопасности 19. В 2009 г. в обстановке смятения, вызванного глобальным финансовым и экономическим кризисом, как нельзя более ощущается опасность дальнейшего ослабления государственных структур и распада государств 20.
Остается только ждать, пойдет ли Совет Безопасности дальше и сочтет в один прекрасный день, что недееспособность государства, как таковая, является угрозой миру по смыслу статьи 39, независимо от грозящего гуманитарного кризиса. Возможно, лучше рассматривать слабую государственность просто в качестве катализатора потенциальных угроз миру, а не угрозу per se 21. Однако прошлый опыт показал, что, когда начинают материализовываться потенциальные угрозы, обычно ассоциируемые со слабой государственностью 22, взаимно усиливающиеся воздействия слабого государства и различных угроз безопасности вскоре приводят к консолидированному и устойчивому кризису,
19 The White House, The National Security Strategy of the USA, September 2002, p. 4,
available at http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-020920.pdf
(последнее посещение 2 июля 2009 г.); European Union, European Security Strategy, прим. 2 выше, с. 5. См. также: Report on the implementation of the European Security Strategy: Providing security in a changing world, S407/08, Brussels, 11 December 2008, available at: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/104630.pdf (последнее посещение 2 июля 2009 г.).
20 И в основном на этом фоне в марте 2009 г. правительством Швейцарии совместно с ОЭСР, Соединенными Штатами, Всемирным банком и НАТО была созвана так называемая Конференция 3С на высшем уровне. 3С — по первым буквам английских слов «coherent» (последовательный), «co-ordinated» (скоординированный) и «complementary» (дополнительный). Документ доступен в Интернете: http://www3c-сonference2009.ch/en/Home/Conferen-ce_Papers/media/Afghanistan %20paper %20 final %20final.pdf (последнее посещение 9 июля 2009 г.).
21 См. Schneckener, прим. 10 выше, с. 24.
22 В докладе «Национальная стратегия США в области обеспечения безопасности» говорится: «Америке сейчас не так угрожают государства — завоеватели, как утрачивающие дееспособность государства». См. The National Security Strategy of the United States of 4merica, Washington DC, September 2002. The European Union's European Security Strategy, прим. 2 выше, с. 5. В этом документе подчеркивается, что «развал государства может быть связан с очевидными угрозами, такими как организованная преступность или терроризм. Недееспособность государства является тревожным явлением, которое подрывает глобальную систему управления и способствует региональной нестабильности». В докладе созданной Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном Группы экспертов высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир» подчеркивается, что вопрос слабой государственности стоит в центре большинства сегодняшних проблем, связанных с обеспечением безопасности. В нем выделяются шесть «блоков угроз», но не называются в качестве угрозы недееспособные или утрачивающие дееспособность государства как таковые — см. UN Secretary General’s High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world: Our shared responsibility, United Nations, New York, 2004, pp. 23 ff.
178
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
с которым становится все труднее бороться. Часть 11 Преамбулы резолюции Совета Безопасности 1851 определяет, что «что акты пиратства и вооруженного разбоя на море в водах у побережья Сомали усугубляют ситуацию в Сомали, которая по-прежнему представляет угрозу международному миру и безопасности в этом регионе» 23. У государств может возникать все более сильное желание находить способы превентивных и менее дорогостоящих действий. Категоризация недееспособности государства — и более конкретно, отсутствия правительственного контроля и неспособности выполнять основные правоприменительные функции — в качестве угрозы миру может привести к такому превентивному подходу.
Слабые, утрачивающие дееспособность и недееспособные государства: международные отношения
В международной системе, в центре которой стоит государство, системе, которая после двух мировых войн предназначалась для того, чтобы быть сдерживающим фактором для слишком мощных государств, концептуализация и интеграция слишком слабых государств оказались довольно проблематичными. Государства, в которых нет центрального правительства, не только не способны выполнять главнейшие государственные функции в своей стране, они не способны действовать и на международной арене. Это может иметь далеко идущие последствия. Не имея представительного правительства, государство не может вступать в международные соглашения и даже может быть не в состоянии обратиться с просьбой о срочном вмешательстве третьих сторон или согласиться на него; дипломатические каналы не действуют и представительство на международном уровне (если оно вообще существует) сокращено до минимума 24. Слабые, утрачивающие дееспособность и особенно недееспособные государства могут оказаться поэтому в международной изоляции. В 1999 г. Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций отметил, что «функции, относимые к ведению государства, — такие как [...] представление сомалийского народа на межправительственных и международных форумах, не выполняются» 25. Более того, каналы, по которым обычно поступает международная помощь, традицион-
23 Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г.
24 Geiß, прим. 5 выше, с. 129-150.
25 Доклад Генерального секретаря о ситуации в Сомали, S/1999/882, 16 августа 1999 г., ч. 63.
179
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
но ориентированы на государство. Они связаны с установленными и признанными государственными институтами, такими как различные министерства или — в случае оказания финансовой помощи — центральный и национальный банк. Симптоматично, вероятно, что уже в 1999 г. Генеральный секретарь ООН убеждал международные финансовые учреждения, такие как Всемирный банк и Европейский фонд развития, быть гибкими в ситуациях, когда отсутствуют центральное правительство и правительственные учреждения 2б. В частности, Соглашение Котону включает четкое положение о поддержке государств, которые из-за отсутствия нормально учрежденных правительственных институтов не могли подписать или ратифицировать данное Соглашение 27. И все же правительственные учреждения часто имеют определенную предрасположенность, основанную на их общем modus operandi, взаимодействовать с другими правительственными учреждениями и признанными государственными институтами, и представляется, что взаимодействие с целым рядом различных (негосударственных) объединений на местном уровне могло бы быть усовершенствовано, особенно в рамках «общего подхода ко всем органам власти» 28.
Правовая квалификации вооруженного насилия в рамках недееспособного государства
Сценарий конфликта в недееспособном государстве обычно (правовой анализ этих моделей требует некоторой степени обобщения) представляет собой военные действия между различными вооруженными группами. В условиях отсутствия правительственных сил этот сценарий нельзя квалифицировать по смыслу статьи 2 (1) Дополнительного протокола II ни как международный вооруженный конфликт, ни как
26 Ibid., ч. 72.
27 Это была реакция на то, что именно Сомали не было в состоянии подписать Конвенцию IV в Ломе, что являлось условием для получения помощи из 7-го и 8-го Европейских фондов развития. В соответствии со статьей 93 (4) Соглашения Котону, которое заменило в 2000 г. Конвенцию Ломе, Совет министров может решить вопрос о предоставлении специальной помощи членам группы государств Африканского, Карибского и Тихоокеанского регионов, которые из-за отсутствия нормально учрежденных правительственных институтов не могли подписать или ратифицировать это Соглашение.
28 См. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Whole of government approaches to fragile States, Paris, 2006, available at: http://www.oecd. org/dataoecd/15/24/37826256.pdf (последнее посещение 8 июля 2005 г.).
180
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
немеждународный вооруженный конфликт 29. Таким образом, с самого начала может применяться только статья 3, общая для четырех Женевских конвенций 1949 г., которая относится к вооруженным конфликтам, ведущимся между вооруженными группировками в границах одной страны, и в которых не участвует правительство 30, а также те нормы обычного международного гуманитарного права, которые становятся применимыми при достижении конкретного порога, указанного в общей статье 3 31.
«Конфликты низкого уровня интенсивности»
Решающий вопрос поэтому в сценарии с несостоятельным государством без внешнего вмешательства со стороны третьих государств заключается в том, был ли достигнут порог немеждународного вооруженного конфликта. В деле Тадича Международный уголовный трибунал для бывшей Югославии (МТБЮ) подтвердил, что немеждународный вооруженный конфликт по смыслу общей статьи 3 имеет место, когда происходит длительное вооруженное насилие между организованными вооруженными группами в границах одного государства 32. Последующие решения МТБЮ, в которых в качестве отправной точки использовалось дело Тадича 33, уделяли особое внимание интенсивности вооруженного насилия и разрабатывали вопрос о требуемой
29 Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. В реальности, конечно, различные вооруженные группировки поддерживают отношения с государством и могут получать от него какую-то помощь, а царящий хаос вполне может быть результатом рассчитанной правительственной политики. Однако опосредованная поддержка может принимать различные формы, и в большинстве случаев государства очень хотят держать такую поддержку в секрете и избегать огласки своего участия, что могло бы повлиять на квалификацию вооруженного конфликта, даже если эта ситуация все равно квалифицировалась бы как немеждународный вооруженный конфликт, если государства принимают в ней участие только на одной стороне.
30 International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY), Prosecutor v. Tadic, Case No. IT-94-1, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction (hereinafter Appeal on Jurisdiction), 2 October 1995, paras 67, 70.
31 См. также Geiß, прим. 5 выше, с. 225-244.
32 ICTY, Prosecutor v. Tadic, Appeal on Jurisdiction, прим. 30 выше, ч. 70. См. также: Sonia Boelaert-Suominen, ‘The Yugoslav Tribunal and the common core of humanitarian law applicable to all armed conflicts’, Leiden Journal of International Law, Vol. 13, 2000, p. 619, at pp. 632 ff.; Ch. Greenwood, ‘The development of international law by the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia’, Max Planck Yearbook of United Nations Law, Vol. 2, 1998, p. 97, at p. 114.
33 Подробный анализ этой судебной практики см. в работе: Eve LaHaye, War Crimes in Internal Armed Conflicts, Cambridge, 2008, pp. 9 ff.
181
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
степени организации задействованных вооруженных групп 34. В деле Лимая МТБЮ подтвердил, что «определение наличия вооруженного конфликта основывается исключительно на двух критериях: интенсивности конфликта и организации сторон...» 35. На практике убедиться в том, что в каждом отдельном случае достигнут этот конкретный уровень интенсивности и имеет место длительное вооруженное насилие, а также есть некоторый минимальный уровень организации вооруженной группы, может оказаться довольно проблематичным. Особенно в ситуации конфликта в нестабильных, утрачивающих дееспособность и недееспособных государствах организационная структура участвующих в конфликте сторон обычно остается довольно примитивной, и уровень насилия временами колеблется около порога насилия, требуемого общей статьей 3.
Недееспособные и утрачивающие дееспособность государства часто ассоциируются с конфликтами низкого уровня интенсивности, в которых изменяющийся уровень насилия и спорадические вспышки военных действий преобладают над непрерывными боевыми действиями и крупномасштабными военными операциями. В качестве оружия чаще всего в таких сценариях конфликта используется стрелковое оружие и грубые кустарные орудия, такие как мачете и топоры, а бойцы, часть из которых являются детьми-солдатами и другими насильно завербованными лицами, плохо подготовлены, неопытны и в самом лучшем случае крайне примитивно организованы. Отсутствие крупномасштабных военных столкновений объясня-
34 См., например, ICTY, Prosecutor v. Furundzija, Case No. IT-95-17/1-T, Judgment (Trial Chamber), 10 December 1998, para 59; ICTY, Prosecutor v. Kunarac, Case Nos. IT-96-23-T and IT-96-23/1-T, Judgment (Trial Chamber), 22 February 2001, paras 567-69; ICTY, Prosecutor v. Mucic. et al. (CelebiCi Camp), Case No. IT-96-21, Judgment (Trial Chamber), 16 November 1998, paras 183-92; ICTY, Prosecutor v. Limaj, Case No. IT-03-66-T, Judgment (Trial Chamber), 30 November 2005, paras 83-174.
35 ICTY, Prosecutor v. Limaj, прим. 34 выше, ч. 170. В литературе и в международной судебной практике предлагались различные критерии для того, чтобы определить, соответствует ли конкретная ситуация требуемому порогу, чтобы квалифицироваться в качестве немеждународного вооруженного конфликта: ICTY, Prosecutor v. Haradinaj, Case No. IT-04-84-T, Judgment (Trial Chamber), 3 April 2008, paras 49, 60; ICTY, Prosecutor v.Limaj, прим. 34 выше, ч. 94-134; LaHaye, прим. 33 выше, с. 5 и далее. Что же касается интенсивности вооруженного насилия, во внимание принимались следующие факторы: повторяемость и серьезность нападений, рост длительности насилия и распространение его по территории, «коллективный характер» военных действий, контроль над территорией, распределение и тип применяемого оружия, и обратил ли Совет Безопасности внимание на конфликт или, если пойти еще дальше, рассматривал ли или даже квалифицировал ли Совет Безопасности этот конфликт конкретным образом; см. G. Nolte, ‘The different functions of the Security Council with respect to humanitarian law’, in V, Lowe, A. Roberts et al. (eds.), The Security Council and War, Oxford University Press, Oxford, 2008, pp. 519-535. И наоборот, дело Лимая было особенно информативно в том, что касается требуемой степени организации вооруженной группы.
182
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
ется тем фактом, что конфликты в недееспособных и утрачивающих дееспособность государствах характеризуются (изменяющимся) разнообразием враждующих группировок, которые, в отличие от тех, кто сражается в традиционных конфликтах, направленных против существующего режима, редко стремятся захватить центральную власть и свергнуть правительство; в этом случае пришлось бы сражаться против более организованных сил. Они же пытаются получить региональный контроль над отдельными стратегическими и экономическими узлами 3б. Движимые прежде всего желанием получить экономическую выгоду — в отличие от сил партизан в конфликтах, где борьба ведется против существующего режима, — и в значительной степени не зависящие от признания их местным населением или относящиеся к этому относительно безразлично, эти группы мало заинтересованы или вообще не заинтересованы в том, чтобы осуществлять основные функции государства или принимать на себя ответственность за значительную часть территории страны 37. Для них важнее не подавление противника — понятие, внутренне присущее нормам гуманитарного права о ведении военных действий, — а скорее создание и сохранение нестабильности в обществе, уничтожение традиционных коммунальных сетей и, в целом, недопущение восстановления эффективного государственного контроля над определенными частями территории. В 1992 г., описывая ситуацию в Сомали, Совет Безопасности сказал о распространении «вооруженного бандитизма» и о «спорадически[х] вспышка[х] военных действий» 38. В такой обстановке могла, конечно, возникнуть дискуссия относительно квалификации ситуации, существовавшей в Сомали в течение всего периода с 1992 г. до 2009 г., в качестве немеждународного вооруженного конфликта. И все же в прошлом, даже после создания Переходного национального правительства в 2000 г. и не говоря о вмешательстве третьих государств, ситуация в Сомали постоянно квалифицировалась именно так, и особого внимания не уделялось разграничению вооруженных конфликтов и ситуаций насилия, которые не достигали этого порога 39.
36 Schneckener, прим. 4 выше, с. 13.
37 Schneckener, прим. 10 выше, с. 23.
38 Резолюция СБ 775, 28 августа 1992 г,; резолюция СБ 767, 24 июля 1992 г,; резолюция СБ 897, 4 февраля 1994 г.
39 Согласно Докладу независимого эксперта по Сомали от 14 января 2002 г. «...международное гуманитарное право, касающееся немеждународных вооруженных конфликтов, действует на всей территории Сомали независимо от того, затрагивают или нет какую-либо конкретную территорию активные военные действия». E/CN.4/2002/119, 14 января
183
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
Такая квалификация, конечно, возможна, особенно в виду решения Межамериканской комиссии по правам человека в знаменитом деле Таблада, где суд постановил, что «...важно понять, что применение общей статьи 3 не требует существования крупномасштабных и общих военных действий или ситуации, сравнимой с гражданской войной, в которой антиправительственные вооруженные группы осуществляют контроль над частью национальной территории.» 40, а также в свете решения Судебной камеры МТБЮ в деле Лимая, в котором говорится, что «некоторая степень организации у сторон будет достаточной для установления существования вооруженного конфликта» 41. Тем не менее кажущаяся готовой квалификация конфликтов низкой интенсивности в недееспособных государствах как ситуаций немеждународных вооруженных конфликтов поднимает вопрос, почему потенциально аналогичные уровни насилия, например, в беднейших городских кварталах некоторых крупных городов (особенно в Латинской Америке), в которых участвуют преступные банды и некоторые виды ополчений, более или менее тесно связанные с полицией, не квалифицировались как таковые — на самом деле, обычно даже не считалось, что их можно квалифицировать 42. На более абстрактном уровне может возникнуть вопрос и о том, могут ли (теоретически) аналогичные уровни насилия квалифицироваться по-другому в зависимости от того, осуществляет ли правительство эффективный контроль (Бразилия) или нет (Сомали).
2002 г., ч. 31. Далее в Докладе говорится: «Международное гуманитарное право распространяется на расположенную на северо-востоке страны территорию «Пунтленд», власти которой считают ее частью Сомали, а также на территорию «Сомалиленд», которая претендует на независимость, хотя ее особый статус не находит никакого международного признания». (Ibid.) Предыдущий независимый эксперт также считал, что «все стороны конфликта [в Сомали] связаны законами и обычаями, применимыми в условиях вооруженных конфликтов, не имеющих международного характера». E/CN.4/2000/110, 26 января 2000 г. Аналогичную квалификацию см. также в документах: E/CN.4/1999/103, 18 февраля 1993 г., ч. 34; E/CN.4/1997/88, 3 марта 1997 г., ч. 55; E/CN.4/1998/96, 16 января 1998 г,, ч. 12.
40 Inter-American Court of Human Rights,Juan CarlosAbetta v.Argentina (Tablada Case), No. 11.137, Report 55/97, para 152. Относительно высокий порог, установленный МУТР в деле Акайе-су, где было решено, что общая статья 3 требует того, чтобы вооруженные группы были «организованы как военные и владели частью национальной территории», не нашел широкого признания и считается излишне высоким — см. ICTR, Prosecutor v. Akayesu, Case No. ICTR-96-4-T, Judgment (Chamber I), para 619.
41 ICTY, Prosecutor v. Limaj, прим. 34 выше, para 89.
42 См., например, документы: OHCHR, Brazil, A/HRC/WG.6/1/BRA/2, 28 February2008: http://www. upr-info.org/IMG/pdf/Bra_UN_comp.pdf (последнее посещение 9 июля 2009 г.); Human Rights Watch’s submission to the Human Rights Council, 8 April 2008, available at: http://www. hrw.org/en/news/2008/04/06/universal-periodic-review-brazil (последнее посещение 9 июля
2009 г.).
184
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Поскольку абсолютная утрата контроля со стороны правительства — исключительное явление, практики государств слишком мало для того, чтобы сформулировать окончательный ответ на вопрос о том, не мог бы быть достаточным несколько заниженный порог насилия и организационной структуры для удовлетворения юридического требования, необходимого для квалификации ситуаций в недееспособных государствах в качестве немеждународного вооруженного конфликта. В конце концов, в отношении Сомали начиная с 1992 г. и до сегодняшнего дня Совет Безопасности неоднократно признавал «исключительный» и «уникальный характер ситуации в Сомали»43. Теоретически, конечно, можно поразмышлять о том, почему вооруженное насилие в недееспособных государствах с большей легкостью может квалифицироваться как вооруженный конфликт по смыслу МГП. Во-первых, опасения, которые традиционно оправдывали повышенный порог для немеждународных вооруженных конфликтов в отличие от внутренних беспорядков и ситуации напряженности (т. е. опасения государств относительно внешнего вмешательства в их внутренние дела)44, не столь сильны в отсутствии эффективного правительственного контроля. Во-вторых, применение МГП может просто показаться желательным с политической точки зрения. В обстановке, когда не функционирует национальный правовой порядок, серьезно разрушена система общественных ценностей и главный адресат исполнения обязанностей в области соблюдения прав человека более не существует, МГП могло бы явиться приемлемым на международном уровне общим знаменателем (самого низкого уровня), с которым, возможно, могли бы согласиться враждующие группировки и который мог бы служить в качестве отправного пункта для принятия усилий по регулированию их действий.
Однако отсутствие согласия относительно бывших ранее общих ценностей и внутригосударственных норм — типичное явление для враждующих сторон в каждом вооруженном конфликте
43 Недавние резолюции Совета Безопасности №№ 1816, 1846 и 1851 — хотя бы в отношении пресечения пиратской деятельности — не только говорили об особенности ситуации в Сомали, но явно подчеркивали, что эти резолюции не должны считаться устанавливающими обычное международное право. Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г., ч. 10, «подтверждает, что предоставленное в настоящей резолюции разрешение применяется лишь в отношении ситуации в Сомали и не затрагивает права, обязательства или обязанности государств-членов по международному праву, в том числе любые права или обязательства по ЮНКЛОС, применительно к любой другой ситуации, и подчеркивает, в частности, что настоящая резолюция не должна рассматриваться как устанавливающая нормы международного обычного права».
44 ICJ, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Judgment, ICJ Reports, 1986, p. 14, para 205.
185
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
и вряд ли требует какого-то особого признания в случае вооруженных конфликтов в недееспособных государствах. Нормы, касающиеся фактического ведения военных действий, оправданы, если только достигнут определенный уровень военных действий; они могут пользоваться доверием и быть эффективными, только если участники военных действий имеют минимальную организационную структуру, которая может обеспечить фактическую способность соблюдать их. Более того, преждевременно сбрасывать со счетов традиционное (основанное на понятии суверенитета) различие между вооруженными конфликтами и внутренними беспорядками в ситуациях, наблюдающихся в недееспособных государствах, поскольку в практике государств не было никаких признаков того, что суверенитет недееспособного государства может меньше приниматься во внимание, а правительство не может, во всяком случае теоретически, быть вновь воссоздано в любое время. Что же касается упомянутого ранее сравнения между уровнями насилия в недееспособных государствах и городского насилия, то уже заметная разница состоит в том, что городское насилие по определению территориально ограничено конкретной и сравнительно небольшой (городской) территорией, в то время как вооруженное насилие в недееспособных государствах имеет тенденцию к территориальному распространению и даже к перетеканию на региональный уровень, как будет показано далее. Это не означает, что территориально ограниченное городское насилие не может в конце концов достичь порога вооруженного конфликта, но свидетельствует о том, что в указанном сравнении фактически разные, а не аналогичные ситуации насилия квалифицировались по-разному.
Таким образом, не вызывающая сомнений и существующая в течение десятилетий квалификация ситуации в Сомали как немеждународного вооруженного конфликта не свидетельствует о принятии отдельной подкатегории вооруженных конфликтов, характерных для недееспособных государств, но, скорее, может обоснованно считаться доказательством того, что могут применяться различные вышеупомянутые критерии существования вооруженного конфликта, иногда заменяя друг друга. Представляется, что длительность, непрерывность и географическое расширение вооруженного насилия может частично компенсировать более низкий уровень интенсивности, тем более, если, несмотря на относительно низкий или изменяющийся уровень насилия, последствия для гражданского населения бывают крайне негативными.
186
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Территориальное распространение
Представляется, что в сценариях конфликтов в недееспособных и утрачивающих дееспособность государствах последствия территориального распространения ощущаются довольно часто. По крайней мере частично это объясняется тем фактом, что в отличие от того, что происходит во время традиционных гражданских войн, линии территориального разграничения и международные границы не имеют большого значения для вооруженных групп, которые стремятся получить экономическую выгоду, а не изменить существующий режим или добиться контроля над правительством. Очевидно, что трансграничная деятельность является дополнительным компонентом, который следует принимать во внимание при квалификации вооруженного конфликта с точки зрения МГП. Статья 3, общая для четырех Женевских конвенций, составленная на фоне событий Гражданской войны в Испании, предназначалась, во всяком случае в момент принятия для того, чтобы регулировать традиционные формы гражданской войны, в которой организованная вооруженная группировка имеет цель изменить режим и в процессе постепенно установить контроль над все увеличивающимися частями территории в рамках одного государства 45. Эта традиционная концепция проникла в общую статью 3 благодаря четкому упоминанию немеждународного вооруженного конфликта, «возникающего на территории одной из Высоких Договаривающихся Сторон», и нашла отражение в статье 10 (1) в Проекте статей об ответственности государств КМП, в которых говорится о поведении «повстанческого движения, которое становится новым правительством государства» 4б. Возможность преодолеть предполагаемый исторический контекст критерия территориальности (а именно то, что изначально он был введен в общую статью 3 в то время, когда не все государства были участниками Женевских конвенций, с тем чтобы обеспечить ее применение только на территории Договаривающихся Сторон), остается спорной. В определении международного вооруженного конфликта, данном Апелляционной камерой МТБЮ в деле Тадича, все еще есть упоминание длительного вооруженного насилия между организо-
45 Lindsay Moir, The Law of Internal Armed Conflict, pp. 52 ff. Тем не менее Гражданская война в Испании, конечно, имела далеко идущие последствия на международном уровне.
46 Claus Kreß, ‘Völkerstrafrecht der dritten Generation gegen transnationale Gewalt Privater?’, in G. Hankel (ed.), Macht und Recht: Völkerrecht und Völkerstrafrecht zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Hamburger Edition, Hamburg, 2007, p. 357; Moir, прим. 45 выше, pp. 52 ff.
187
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
ванными вооруженными группами в границах одного государства47. Совершенно ясно, что широкое, глобальное применение МГП вообще без каких-либо территориальных ограничений невозможно из-за того, что оно приведет к неоправданным отступлениям от соблюдения норм права прав человека по всему миру, и в свете самих задач и цели МГП — предоставить относительно базовые, но практически выполнимые стандарты в областях, где реальность вооруженного конфликта делает невозможным применение более защитных стандартов (прав человека). Обсуждение «территориального критерия» сосредоточилось в основном на том, что сейчас часто называют транснациональным вооруженным конфликтом (т. е. ситуацией, в которой действия государства направлены против организованной вооруженной группы на территории другого государства), а выражаясь в более общих терминах, на «чрезвычайных операциях за границей», о которых ранее говорилось как о «глобальной войне с терроризмом» 48. Гораздо меньше внимания уделялось квалификации ситуаций, в которых немеждународный вооруженный конфликт перетекает на территорию соседнего государства. Проблемы с их квалификацией возникают часто и не только в связи с трансграничным элементом как таковым, но также — хотя и не всегда — с последующим увеличением числа сторон в уже происходящем вооруженном конфликте. Что же касается вопроса территориальности, пока неясно из-за нехватки серьезной соответствующей практики или судебных решений, обусловит ли территориальное перетекание новую оценку того, был или не был достигнут порог немеждународного вооруженного конфликта в соседней стране, или может ли уже протекающий вооруженный конфликт считаться неизмененным после того, как он пересек границы.
Конечно, практические расхождения в любом подходе будут небольшими, если значительное перетекание даст возможность сразу же квалифицировать ситуацию в соседней стране как немеждународный вооруженный конфликт. В то же время, несмотря на ориентировочные критерии, установленные в международной судебной практике для облегчения изначального определения существования немеждународного вооруженного конфликта, конкретные (фактические) критерии для установления того, стала ли третья сторона стороной в уже продолжающемся вооруженном конфликте, пока еще недостаточно разработаны.
47 Prosecutor v. Tadic, Appeal on Jurisdiction, прим. 30 выше, ч. 70 (выделение автора).
48 См., например, Hamdan v. Rumsfeld, 548 U. S. (2006), p. 67.
188
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Правоприменительные операции, осуществляемые третьими сторонами: например, пресечение пиратства
Как уже отмечалось, во времена существования транснационального терроризма и транснациональных преступных сетей государства все более воспринимают развал государств как прямую угрозу для их безопасности. Поэтому они будут, скорее всего, стремиться к тому, чтобы частично заполнить эту брешь в контроле над ситуацией и принять на себя конкретные правоприменительные функции вместо недействующего правительства и тем самым держать потенциальную угрозу на приемлемом уровне. Продолжающиеся операции по пресечению пиратской деятельности и вооруженных ограблений у побережья Сомали являются примером обсуждаемой проблемы. Пиратство, конечно, представляет собой только один специфический аспект гораздо более сложной кризисной ситуации в Сомали, но это ситуация с особыми последствиями для глобальной безопасности. Это явление традиционно рассматривалось как преступление, в отношении которого должна осуществляться универсальная юрисдикция, и борьба с пиратством всегда считалась правоприменительной деятельностью 49. И все же резолюция 1851 от 16 декабря 2008 г., как и предыдущие резолюции по этому вопросу, явным образом признает «кризисную ситуацию в Сомали и отсутствие у Переходного федерального правительства (ПФП) возможностей для пресечения действий — или после пресечения для преследования в судебном порядке — пиратов или для патрулирования и обеспечения безопасности вод у побережья Сомали, в том числе международных морских путей и территориальных вод Сомали...» 50. Именно на этом фоне Совет Безопасности, особенно посредством резолюций 1816, 1846 и 1851, определил и расширил правовую основу для осуществления правоприменительных действий и судебной юрисдикции третьими сторонами в отношении пресечения пиратства в данном районе. Резолюции 1816 и 1846 Совета
49 См., например, Douglas Guilfoyle, ‘Piracy off Somalia: UN Security Council Resolution 1816 and IMO regional counter-piracy efforts’, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 57, 2008, p. 696. Более того, резолютивная часть 5 резолюции 1851 Совета Безопасности (16 декабря 2008 г.) отражает такое восприятие, призывая государства выступать за проведение «эффективного расследования преступлений, связанных с пиратством и вооруженным разбоем на море, и судебного преследования за их совершение».
50 Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г., преамбула, ч. 5. Аналогично, ч. 7 преамбулы резолюции СБ 1816 (2 июня 2008 г.) приняла во внимание: «кризисную ситуацию в Сомали и отсутствие у Переходного федерального правительства (ПФП) возможностей для пресечения действий пиратов или для патрулирования и обеспечения безопасности международных морских путей и территориальных вод Сомали».
189
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
Безопасности касаются антипиратских операций в море, т. е. как в открытом море, так и в территориальных водах Сомали. Эти резолюции основаны на режиме правомочий в сфере правоприменения, предусматриваемом Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS), и подтверждают его. Однако в отличие от предыдущих резолюций, которые касались только антипиратских операций на море, резолюция 1851 Совета Безопасности относительно антипиратских операций на территории Сомали на материке ссылается впервые и на МГП. В части 6 резолюция предусматривает, что государства «...могут принимать все необходимые и уместные меры в Сомали в целях подавления актов пиратства и вооруженного разбоя на море в соответствии с просьбой ПФП, при условии, что любые меры, принимаемые в соответствии с предоставляемым в настоящем пункте разрешением, будут осуществляться в соответствии с применимыми нормами международного гуманитарного права и прав человека»51. Конечно, слова «в Сомали» можно понять буквально, как означающие не только на материковой части, но и в территориальных водах. Однако, принимая во внимание тот факт, что резолюция 1851 явно подтверждает, что резолюция 1846, которая конкретно касается осуществления правоприменительных полномочий в территориальных водах Сомали 52, не утратила своего значения, правильно более ограничительное толкование, т. е. что резолюция 1851 применима только к материковой части Сомали 53. Поэтому в силу различных резолюций Совета Безопасности ничто в режиме полномочий правоприменения не предполагает на сегодняшний день, что МГП имеет отношение к пресечению пиратской деятельности на море.
Однако в том, что касается материковой территории Сомали, резолюция 1851 явным образом предусматривает такую возможность, даже хотя она не дает для этого какого-либо четкого определения, а просто говорит о применимых нормах международного гуманитарного права. Эта ссылка общего характера на МГП поднимает вопрос о том, как его применение можно представить себе в этом конкретном контексте, в котором третьи стороны осуществляют, как представляется, опе-
51 Ibid., ч. 6 (выделение автора).
52 Резолюция СБ 1846, 2 декабря 2008, ч. 10.
53 Более того, проведение различия между антипиратскими операциями на море и на суше соответствует тому факту, что Совет Безопасности дал квалификацию ситуации в Сомали, а не актам пиратства как угрозы международному миру и безопасности. Следует отметить, что Совет Безопасности подчеркнул, что акты пиратства и вооруженный грабеж в море недалеко от побережья Сомали только усугубляют кризисную ситуацию в Сомали.
190
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
рацию по обеспечению законности на территории недееспособного государства, где протекает немеждународный вооруженный конфликт. В данных обстоятельствах возможны, по крайней мере, два способа толкования. С одной стороны, третьи государства, сотрудничающие с ПФП в Сомали — чего явным образом требует резолюция 185154, — могут стать сторонами в существующем конфликте, просто сотрудничая с каким-либо образованием, которое уже является стороной в ведущемся немеждународном вооруженном конфликте 55. С другой стороны, резолюция 1851 может быть прочитана таким образом, что антипиратские операции сами по себе — независимо от продолжающегося конфликта в Сомали — могут, в конце концов, достичь порога немеждународного вооруженного конфликта, обусловив тем самым применение МГП. Нет никаких указаний на то, что Совет Безопасности рассматривал какую-либо из этих возможностей сколько-нибудь подробно во время обсуждения, которое привело к принятию резолюции 18515б. Вполне вероятно, что, делая эту ссылку общего характера на применимые нормы международного гуманитарного права и права прав человека, Совет Безопасности, разрешая «принимать все необходимые и уместные меры», одновременно просто хотел подчеркнуть, что осуществление правоприменительной юрисдикции по отношению к пиратам подлежит определенным правовым ограничениям, т. е. должен уважаться тот свод норм, который является применимым. Таким образом, в резолюции 1851 нет никаких указаний на то, что ситуация в Сомали, недееспособном государстве, может или должна иметь какое-то значение для определения применимого правового режима. Пока же определенно сформулированными целями операций, проводимых на основании резолюций 1846 и 1851, являются обеспечение соблюдения права и пресечение преступлений 57. Совет Безопасности неоднократно подтверждал эту правоприменительную парадигму, ссылаясь, например, на общую цель «обеспечения долгосрочной безопасности международного судоходства у побережья Сомали» 58 и призывая государства осуществлять эффективное рассле-
54 Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г., ч. 6.
55 См., например, резолюцию СБ 1872, 26 мая 2009 г.
56 См. United Nations Department of Public Information, Security Council authorizes States to use landbased operations in Somalia, Press Release, 16 December 2008, available at http://www. un.org/News/Press/docs/2008/sc9541.doc.htm (последнее посещение 9 июля 2009 г.).
57 Само по себе применение военного оборудования не изменяет такую оценку. Следует отметить, что если речь идет об операциях по отражению нападений на море, Конвенция ООН о морском праве явным образом уполномочивает морские суда осуществлять их.
58 Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г., ч. 4.
191
Робин Гайс — Вооруженное насилие в нестабильных государствах: конфликты низкой интенсивности, конфликты, перетекающие через границу, и спорадические операции по поддержанию правопорядка, осуществляемые третьими сторонами
дование «преступлений, связанных с пиратством и вооруженным разбоем на море, и судебно[е] преследовани[е] за их совершение». 59 Даже несмотря на то, что пираты применяют средства ведения войны, такие как пулеметы и мобильные ракетные пусковые установки, и несмотря на постоянно большое число заложников б0, не поступало информации о серьезных боях между пиратами и подразделениями, действующими на основании этих резолюций. Действительно, государства, участвующие в пресечении пиратства у побережья Сомали, не стремятся подавить своего «противника» военными средствами — что является законной целью, лежащей в основе норм МГП о ведении боевых действий. Как подчеркивается в резолюции Совета Безопасности 1846, цель их операций заключается, скорее, в пресечении 61 и «искоренении пиратства» 62, что является законной целью правоприменения, которая в своей полноте не может, однако, быть с легкостью совмещена с законной целью МГП, основанной на военной необходимости и заключающейся в нанесении поражения противнику с использованием военных средств. Пресечение и искоренение преступлений — особенно, если предполагается сделать это в полном объеме и эффективно, — не будет осуществляться в соответствии с проводимым в МГП различием между гражданскими лицами и военными, но, напротив, будет направлено против каждого лица, которое, предположительно, каким-либо образом связано с пиратством. Характер действительно правоприменительных операций не изменяется просто потому, что они осуществляются в недееспособном государстве либо на территории, где протекает вооруженный конфликт. Другими словами, само наличие насилия высокого уровня не трансформирует автоматически каждую правоприменительную операцию в участие в немеждународном вооруженном конфликте, регулируемом МГП. В конце концов, даже правительство, уже безусловно участвующее в немеждународном вооруженном конфликте, может осуществлять обычные правоприменительные операции, не связанные с вооруженным конфликтом, которые регулируются только правом прав человека. Следовательно, сам факт, что переходное правительство Сомали, с которым в настоящее время сотрудничают третьи стороны в попытках пресечь акты пират-
59 Ibid., ч. 5.
60 См., например, Amnesty International, Somalia pirates hold 130 hostages after hijacking nine ships, 10 September 2008, на английском языке доступно по адресу: http://www.amnesty.org. uk/news_details.asp?NewsID=17875 (последнее посещение 8 июля 2009 г.).
61 Резолюция СБ 1846, 2 декабря 2008 г,, ч. 10.
62 Резолюция СБ 1851, 16 декабря 2008 г,, ч. 6.
192
Том 91 Номер 873 Март 2009 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
ства, участвует в продолжающемся немеждународном вооруженном конфликте, не является решающим критерием для правовой квалификации антипиратских действий как составной части такого конфликта.
Заключение
Термин «недееспособное государство» не является технико-юридическим термином и, конечно, не представляет определенную категорию вооруженного конфликта с точки зрения права. Несмотря на встречающиеся кое-где утверждения, отсутствие правительственного контроля как таковое не имеет отношения к квалификации вооруженного насилия между неправительственными организованными вооруженными группами в качестве немеждународного вооруженного конфликта. Развал государства, однако, обычно — хотя и не обязательно всегда — сопровождается колеблющимся уровнем насилия, явлением регионального «перетекания» и множеством игроков, стремящихся к региональному, скорее, чем к национальному контролю и к получению экономической выгоды, а не к легитимности и принятию на себя обязанностей правительства. Именно эти сопутствующие явления часто ставят трудные вопросы не только для первоначальной квалификации конкретной ситуации в качестве немеждународного вооруженного конфликта, но и в тех случаях, когда военные действия пересекают национальные границы, и необходимо определить, стала ли третья сторона впоследствии стороной в уже продолжающемся вооруженном конфликте.
193
