CC BY
74
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 8 (299).
Экономика. Вып. 40. С. 53-56.
С. В. Дорошенко, Д. Ю. Ноженко, Я. И. Соломатин
ВНЕДРЕНИЕ НОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ*
Рассмотрена зарубежная и отечественная практика внедрения оценки регулирующего воздействия как одного из важнейших инструментов оптимизации государственного регулирования на современном этапе. Выделены проблемы внедрения этого механизма в российских регионах. Проведен сравнительный анализ оценки регулирующего воздействия в Свердловской и Челябинской областях.
Ключевые слова: государственное регулирование, оценка регулирующего воздействия, субъекты РФ.
Бурные дискуссии экономистов по поводу необходимости государственного регулирования за последние полвека постепенно сошли на нет. Признание допустимым существование этого института со стороны даже самых ярых противников происходит на фоне периодической смены концепций регулирования. В данном случае имеется в виду не эволюция глобальных воззрений на вопросы регулирования экономических процессов, включая меркантилизм, экономический либерализм, кейнсианство, монетаризм, государственный дирижизм. Речь идет скорее о внедрении новых механизмов оптимизации института регулирования. Так, за последние 20-30 лет очевиден переход от идеи «меньшего регулирования» (less regulation), присутствовавшей в государственной политике до 1980-х гг., к идеологии «лучшего», или «качественного регулирования» (better regulation), характерной для неолиберальной политики 1980-90-х гг. Последний мировой финансовый кризис отчасти послужил причиной официального признания в 2010 г. странами Европейского союза новой концепции государственного регулирования — «умного регулирования» (smart regulation),— получившей к тому моменту уже определенное развитие. Одним из важнейших инструментов «умного регулирования» считается оценка регулирующего воздействия.
Оценку регулирующего воздействия (ОРВ) называют ядром современного тренда регуляторной политики, нацеленного на детальную оценку и рациональный выбор вариантов регулятивных мер [1], и определяют как систематический
* Исследование проводится в рамках проекта 12-С-7-1007 «Факторы и механизмы акселерации социально-экономического развития регионов России» и при поддержке гранта РГНФ 13-02-00120 «Оценка государственной политики инновационного развития минерально -сырьевого комплекса».
процесс выявления и оценки возможных последствий введения тех или иных норм регулирования.
Механизм ОРВ в европейских странах начал применяться еще во второй половине 1960-х гг. В 1970-е гг. оценка издержек и выгод была внедрена в США. С конца 1980-х гг. эта система получила распространение на других континентах (Австралия, Новая Зеландия). Во второй половине 1990-х гг. началось активное внедрение оценки и в странах с переходной экономикой, в том числе в Восточной Европе и СНГ. На постсоветском пространстве первыми применять ОРВ начали страны Балтии, Молдова и Украина, несколько позднее элементы ОРВ появились в Республике Узбекистан, Республике Казахстан и Кыргызской Республике [2].
В настоящее время ОРВ применяется более чем в 50 странах. Однако единой общей модели не разработано, ее элементы варьируются по странам. Тем не менее, считается, что любая ОРВ должна включать следующие параметры: определение целей и стратегических сценариев; структурированные консультации с заинтересованными сторонами; детальное изучение воздействия, затрат, выгод, рисков, влияния на конкуренцию и эффектов распределения; рассмотрение альтернатив регулирования; разъяснение правоприменения и соблюдения регламента; мониторинг и корректировку; публикацию ОРВ [3].
В России решение об обязательном проведении ОРВ было закреплено постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. [4]. До этого момента оценка эпизодически проводилась некоторыми органами исполнительной власти по отдельным проблемам и проектам нормативных правовых актов. В целях формирования механизма ОРВ в Минэкономразвития России был создан соответствующий департамент, а также определен порядок подготовки заключений об ОРВ [5].
Процедура ОРВ рассматривается « Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы» в качестве одного из действенных средств снижения административных барьеров в экономике, призванного служить искоренению причин и условий, снижающих конкуренцию и порождающих коррупцию в российском обществе [6]. ОРВ основывается на принципах прозрачности, публичности, сбалансированности, эффективности, экономичности.
В настоящее время в России сформирована модель ОРВ, когда оценка проводится не разработчиком, а специальным органом и не на стадии оценки проблемы, а на стадии уже готового проекта нормативного правового акта. Такая схема предполагает жесткие сроки проведения оценки, ограниченность времени проведения публичных консультаций и очень большую нагрузку на департамент ОРВ. В ближайшие годы в России предполагается распространить ОРВ на этап проектирования нормативных актов. При этом обязанность оценивать последствия принятия регулирующих решений должна перейти к инициаторам соответствующего регулирования, за Минэкономразвития должен остаться только контроль за качеством заключений об ОРВ.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 предусмотрено распространение с 2014 г. процедуры ОРВ на проекты нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, а с 2015 г.— на муниципальный уровень [7]. До этого документа ведущая роль во внедрении процедур ОРВ принадлежала самим регионам и отражала их стремление к совершенствованию процедур нормотворчества в целях создания более прозрачной правовой среды, повышения инвестиционной привлекательности территорий.
Однако уже с 2010 г. Минэкономразвития России проводилась работа по ОРВ проектов нормативных правовых актов федеральных ведомств при участии органов региональной власти 44 субъектов Федерации. Были разработаны также методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах РФ, в 2011-2012 гг. проведен ряд семинаров, начата работа региональной группы по ОРВ при Консультативном совете Минэкономразвития России. Все это способствовало созданию определенных институциональных условий для перехода к проведению процедур оценки самими субъектами. Наиболее активная подготовка
регионов к внедрению нового института ОРВ предполагается в 2013 г.
В предшествующий период отдельными регионами был накоплен определенный самостоятельный опыт в сфере ОРВ. Например, в 20052006 гг. в Республике Калмыкия при содействии Всемирного банка осуществлялся проект по применению ОРВ, однако по окончании внешнего финансирования он не имел продолжения. В период 2008-2010 гг. в Республике Северная Осетия — Алания также при поддержке Всемирного банка был реализован проект по внедрению ОРВ. В 2011 г. на регулярной основе ОРВ стала проводиться в Ульяновской, Вологодской областях и ряде других регионов. Около 30 субъектов ввели или запланировали ввод процедур ОРВ в 2012-2013 гг., более 70 представили предложения по законодательному закреплению этого механизма.
В соответствии с принятыми нормативными документами ОРВ может применяться в отношении проектов законов субъекта Федерации, проектов нормативных правовых актов правительства субъекта Федерации и/или органов исполнительной власти субъекта Федерации по следующим вопросам: распределение ограниченных ресурсов и государственного регулирования инвестиционной деятельности; реализация государственных целевых программ; установление правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности; осуществление государственного контроля (надзора); установление требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и/или профессиональной деятельности; предоставление государственных услуг субъектам предпринимательской и/или инвестиционной деятельности. Обозначенный круг может быть расширен с учетом местных особенностей регулирования, исходя из существующих приоритетов социальноэкономического развития субъекта Федерации, планов законотворческой деятельности и т. д.
Регионы, запланировавшие внедрение ОРВ в 2012-2013 гг., сегодня активно занимаются нормотворческой деятельностью в этой сфере. Разрабатываются и принимаются необходимые документы: положения о проведении ОРВ, методики процедуры оценки, методические положения по проведению публичных консультаций и т. п.
Выбор регионом целей, направлений и приоритетов оценивания, а также вида и методов оценки непосредственно влияет на построение
модели ОРВ в субъекте Федерации. И в настоящее время регионы в этом плане проявляют самостоятельность. Даже в регионах, находящихся в рамках одного федерального округа и территориально граничащих друг с другом, наблюдаются разные подходы к внедрению нового инструмента оптимизации государственного регулирования.
Так, в Челябинской области экспертиза проводится в целях выявления положений, которые:
1) необоснованно затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности;
2) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению; 3) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности [8].
В Свердловской области ОРВ проводится в целях выявления более широкого спектра положений, которые: 1) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению; 2) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; 3) способствуют возникновению необоснованных расходов консолидированного бюджета области; 4) необоснованно способствуют ограничению конкуренции; 5) приводят к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной деятельности возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и/или органов местного самоуправления, а также сложившегося в области уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг [9].
Кроме того, Свердловская область стала первым регионом, внедрившим ОРВ на ранней стадии, то есть еще на стадии принятия решения о разработке акта, что позволило регламентировать предварительную и углубленную оценку. Предварительная оценка проводится на стадии принятия решения о введении или изменении регулирования и разработке проекта акта. На данном этапе происходит постановка проблемы, анализ необходимости государственного вмешательства, сравнение возможных вариантов решения и выбор наиболее
оптимального. Углубленная оценка проводится уже по конкретной редакции проекта.
По-разному субъекты Федерации подходят и к внедрению ОРВ на муниципальном уровне. Так, в Челябинской области было рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований области в срок до 1 ноября 2012 г. принять нормативные правовые акты о проведении ОРВ в муниципальном образовании. В Свердловской области этот процесс пока не запущен, более того, все попытки областного министерства привлечь администрации муниципалитетов к ОРВ наталкиваются на активное сопротивление.
Следует заметить, что регионы России, внедряя и развивая институт ОРВ, сталкиваются с рядом проблем, основными из которых, на наш взгляд, являются: сложность адаптации федеральных методических материалов к уровню субъекта Федерации, недостаток собственной нормативной базы; отсутствие со стороны регионального руководства понимания того, что оценка является эффективным способом принятия управленческих решений; восприятие института ОРВ как «однодневной инициативы центра», дополнительно навязанной управленческой функции; формальный подход к организации публичных консультаций по причине якобы отсутствия общественной заинтересованности в них; недостаток культуры проведения оценки с привлечением специалистов из разных отраслей и сфер. В целом методические, институциональные, организационные, а также ментальные барьеры являются объективным препятствием развития ОРВ — признанного в современном мире механизма оптимизации государственного управления как на федеральном, так и на региональном, а впоследствии и на муниципальном уровне.
Список литературы
1. Карпова, П. Г Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» / П. Г Карпова, Д. Б. Цыганков // Вопр. гос. и муницип. управления. 2012. № 3. С. 5-34.
2. Шамков, Ю. В. Институт оценки политики в пространстве ШОС / Ю. В. Шамков, С. В. Дорошенко // Экономика региона. 2012. № 4. С. 212-221.
3. Руководство по внедрению ОРВ в рамках технического регулирования в Республике Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: http://ditp.kz/sites/ default/files/mission_report_appendix_3_final
4. Приказ Министерства экономического развития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» [Электронный ресурс] // Гарант : информ.-пра-вовой портал. иЯЬ: http://ivo.garant.ru/SESSION/ PILOTVmain.htm
5. Постановление Правительства РФ от 15 мая
2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Гарант : информ.-право-вой портал. иии: http://ivo.garant.ru/SESSION/ PILOTmain.htm
6. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня
2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. и плана мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. (с изменениями и дополнениями)» [Электронный ресурс] // Гарант :
информ.-правовой портал. иКЪ: http://ivo.garant.ru/ SES SION/PILOT/main.htm
7. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [Электронный ресурс] // Гарант : информ.-правовой портал. иКЪ: http://ivo.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm
8. Постановление Губернатора Челябинской области от 31 мая 2012 г. № 147 «О Порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Челябинской области, регулирующих отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности» [Электронный ресурс] // Гарант : информ.-правовой портал. иКЪ: Ы1р:/Лт garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm
9. Постановление Правительства Свердловской области от 22 августа 2012 г. № 897-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в Свердловской области» [Электронный ресурс] // Гарант : информ.-правовой портал. иии: http://ivo.garant.ru/SESSION/PILOT/ main.htm
