CC BY
35
УДК 336.2
УСИЛЕНИЕ СОБСТВЕННОЙ ДОХОДНОЙ БАЗЫ ТЕРРИТОРИИ ПОСРЕДСТВОМ ЭФФЕКТИВНОГО БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Исторически сложилось так, что право устанавливать налоги и выбирать налоговые формы принадлежало центральному уровню управления. Налоговая деятельность территориальных и местных органов власти ограничивается федеральными пониманием вопроса. При этом практика и теория свидетельствуют о том, что наиболее эффективной политикой в области определения налоговых интересов является разделение доходных ис-тснников, когда бюджеты различных уровней получают законодательно трактуемые, а иногда и независимые друг от друга доходные источники.
Функционирование такого способа проявления налогового метода, как надбавки, позволяет федеральным органам власти изменять однажды и одновременно налоговое бремя на всех уровнях бюджетной системы. При этом надбавочная система, не требуя оценочных мероприятий налогооблагаемых объектов территорий, является, по сути, недорогой системой налогообложения. Нужно отметить, что эффективным результат действия надбавочной системы будет в том случае, если территориальным властям будут переданы некоторые полномочия для самостоятельного установления размера этих надбавок. В ситуации, когда надбавочный размер ограничен федеральным уровнем, а территориальный уровень, естественно, будет определять верхний предел значения, надбавки от отчислений доли от федеральных налогов в территориальный бюджет отличаться не будут.
Отчисления от федеральных налогов в территориальные бюджеты по строго установленным нормативам являются еще одной формой разграничения налоговых поступлений между центром и территориями. При этом территориальные органы власти не могут влиять на установление налоговых квот со стороны федеральных органов. Здесь тоже обнаруживается противоречивая ситуация. По идее интересы территории и центра должны соприкасаться, так как чем больше налоговые поступления, тем выше абсолютная доля, причитающаяся данной территории. Финансово-денежные отношения федеральных и территориальных органов лишены какой-либо гибкости. По существу эти отчисления представляют собой не что иное, как подвид государственных пособий территориям, и по своей природе вызывают иждивенческие тенденции у территориальных органов власти.
Усиление собственной доходной базы территориальных бюджетов, на наш взгляд, предполагает:
- предоставление территориальным органам власти права на введение территориальных налогов и сборов;
- изменение ставок федеральных налогов в пределах сумм, зачисляемых в территориальные бюджеты;
- полное или частичное освобождение некоторых субъектов хозяйствования в зависимости от значимости для развития экономики территории.
К неналоговым источникам нами традиционно отнесены доходы от использования и реализации имущества, находящегося в территориальной собственности (в их состав впервые включены доходы в виде части государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей), доходы, полученные в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета, средства, полученные в результате применения гражданско-правовой и административной ответственности, а также средства, полученные в возмещение ущерба, причиненного территориям и муниципальным образованиям соответствующих территорий.
Еще одним элементом неналоговых доходов являются средства от платных услуг, оказываемых соответствующими органами территориальной власти. Фактически это означает, что в состав территориальных бюд-
А.Г. Хачатрян,
кандидат экономических наук, профессор кафедры финансов, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2008. № 1(20)
♦
♦
жетов зачисляются средства, которые традиционно именовали как внебюджетные. На наш взгляд, это вынужденная мера бюджетного законодательства, связанная с хронической нехваткой бюджетных средств. Она направлена на реальное отражение в составе доходных источников территориальных бюджетов всех возможных средств. Однако в данном положении можно столкнуться с трудностями практического использования, так как бюджетные учреждения не будут декларировать все имеющиеся источники доходов. Только при изменении самой системы бюджетного финансирования - переходе на бюджетные нормы, предполагающие установление минимальных государственных социальных стандартов, - можно считать, что все источники будут «проявлены».
Пополнение ресурсов территориального бюджетного фонда может осуществляться также с помощью внутренних и внешних заимствований. Привлекаемые государством на возмездной и платной основе временно свободные денежные средства юридических и физических лиц, зарубежного капитала имеют признаки кредитного метода формирования бюджетных ресурсов, предполагающие возвратность заимствований и платность за их использование. Именно по этой причине аккумулируемые на основе государственных займов средства необходимо рассматривать не в качестве базового источника формирования доходной составляющей бюджетов всех уровней, а в качестве способа временного пополнения бюджетов. Сами средства, мобилизованные по этим признакам, будем называть привлеченными. К такому методу мобилизации государственные органы власти всех уровней должны прибегать при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение основных доходов и займов оказывается затруднительным, а финансирование бюджетных расходов становится неотложным. Данный способ увеличения бюджетных ресурсов вызывает рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия.
Путь к децентрализации бюджетной системы лежит через децентрализацию механизма формирования территориальных бюджетов, развитие территорий на принципах самообслуживания в пределах объективного экономического и политического обоснования и без ущемления интересов страны в целом.
Методами территориального бюджетного регулирования в современных условиях формирования доходов территориальных бюджетов должны стать формы, основанные на объективных критериях выделения финансовых ресурсов из федерального центра для выравнивания социально- экономического развития территорий. Использование трансфертного механизма является элементом такой модели. Это позволило впервые в России применить его и к выравниванию душевых бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня по России. В 2005 г удельный вес этого метода среди всех методов бюджетного регулирования (включая отчисления от регулирующих доходных источников и субсидии в различных формах) составил 11,5% Право на существование мнения об отнесении отчислений от регулирующих доходных источников к методам бюджетного регулирования нами признается, но вызывает сомнение правомерность существования такой формы регу-
лирования, характерной скорее для государства, имеющего унитарное устройство. В условиях существования федеративного государства территориальные власти должны иметь в известной мере обособленные от центра доходные источники (в различных формах), а сфера территориального бюджетного регулирования должна быть ограниченной целями выравнивания социальноэкономического развития территорий.
Структура перераспределения бюджетных средств, используемых в рамках межбюджетного регулирования, изменилась в 1994 г (с момента введения механизма трансфертов). Снижение в 2006 г по сравнению с 2005 г в 6 раз доли средств перечисляемых по взаимным доходам вызвало увеличение доли трансфертов и дотаций в структуре прямой финансовой помощи территориального бюджета Саратовской области.
Основным инструментом межбюджетных отношений все же выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле. Меж-бюджетные отношения осуществляются по двум принципам:
- через нормативные отчисления от регулирующих налогов;
- путем прямых перечислений из федерального бюджета в различных формах (дотации, субвенции, трансферты , средства по взаимным расчетам).
Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой помощи.
На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в повышенном дефиците бюджета.
Можно использовать ряд методов исключения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного пре -вышения расходов над доходами, например десятью процентами к объему текущих расходов.
Одним из первых исследований по оценке эффективности федеральной фискальной системы при компенсации региональных несимметричных шоков является работа Кс. Сала-и-Мартина и Дж. Сакса1. Здесь отдельно изучалась роль межбюджетных трансфертов2 и налоговой системы в аспекте компенсации неблагоприятных колебаний дохода на территориальном уровне. Для этого оценивались уравнения зависимости налоговых доходов и трансфертов из федерального бюджета от личного дохода в расчете на душу населения (оценки в логарифмах отношений переменных к среднему значению) отдельно для каждой из девяти групп регионов (штатов) США.
В целом же следует сказать, что сегодня уже назрела необходимость смены принципиального подхода к осуществлению бюджетного регулирования. Необходимо прекратить использование крайне несовершенных способов учета межрегиональных различий, которые используются в действующей методике.
По нашему мнению, должны быть приведены в соответствие с вышеуказанными проблемами принципы, на которых основаны бюджетные отношения:
- самостоятельность бюджетов различных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налогов и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);
- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между республиканским, региональным и местными органами власти и управления;
- соответствие финансовых ресурсов выполняемым функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Очевидны диспропорции в системе межбюджетных отношений: в первооснове - на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе - между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. Таким образом, нарушается прин -цип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.
Одним из вариантов решения проблемы могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов осуществления межбюджетных отношений как на уровне Федерация - субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации - муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования.
Псдводя итоги, все проблемы и вопросы в сфере бюджетных отношений между уровнями государственной власти, с которыми сталкивается Российская Федерация, мы могли бы объединить в три основные группы. Во-первых, процесс децентрализации полномочий и разделения компетенций в России крайне неустойчив. Не всегда имеются в наличии свободные финансовые ресурсы, необходимые для реформирования. Во-вторых, наиболее кри-тичным в процессе перехода к рыночной экономике является развитие эффективного государственного сектора, который должен выступать двигателем реформ. Это развитие требует времени и терпения, чего зачастую не хватает обычным людям. В-третьих, разветвление и децентрализация требуют четкого разделения бизнеса и государства - того, что, к примеру, происходит в Китае или Вьетнаме и свидетелями чего, по нашему мнению, мы являемся в России в последнее время.
1 См.: Sala-i-MartinX., SachsJ. Fiscal Federalism and Optimum Currency Areas: Evidence for Europe from the United States// NBER Working Paper. 1991. № 3855.
2 В данной работе, как и в большинстве других, предполагается, что финансовая помощь региону расходуется на финан -сирование производства общественных благ в данном регионе. Таким образом, в конечном счете трансферт региону можно считать трансфертом непосредственно резиденту данного региона.
