CC BY
105
АРЫКБАЕВ Р. К.
УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ ПРИ БЮДЖЕТНЫХ ЗАКУПКАХ
В статье проведена систематизация различных видов рисков, сопровождающих систему закупок товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств, и рассмотрены основные способы управления ими. Обосновывается, что общим способом снижения большинства рассматриваемых рисков является повышение прозрачности, открытости конкурсных процедур, что возможно добиться через их полную автоматизацию на основе современных информационных технологий. В настоящий момент многие регионы РФ уже реализуют проведение аукционов в электронной форме. Дальнейшие перспективы в автоматизации конкурсных процедур связаны с придачей электронной конкурсной заявке юридической силы. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития. Определенные в статье способы управления рисками при бюджетных закупках в зависимости от характера их возникновения позволяют повысить результативность бюджетных расходов и обеспечивают открытость системы государственных (муниципальных) закупок.
ЛЯУКВАЕУКК.
MANAGEMENT OF RISKS AT BUDGETARY PURCHASES
In article ordering of various kinds of the risks accompanying system of purchases of the goods (works, services) at the expense of budgetary funds is spent, and the basic ways of management are considered by them. It is proved that the general way of decrease in the majority of considered risks is increase of a transparency, an openness of competitive procedures what probably to achieve through their all-around automation on the basis of a modern information technology. At the moment, many regions Russian Federations already realise carrying out of auctions in the electronic form. The further prospects in automation of competitive procedures svja-zany with придачей to the electronic competitive demand of a validity. The electronic digital signature (EDS) for this purpose serves. Unfortunately, device EDS yet has not had in our country of due development. The ways of management defined in article risks at budgetary purchases, depending on character of their occurrence, allow to raise productivity of budgetary expenses, and provide an openness of system of the state (municipal) purchases.
Ключевые слова: управление рисками, государственные (муниципальные) закупки, бюджетных средств, алгоритм управления, минимизация финансовых потерь.
Keywords: management risks, state (municipal) purchases, budgetary facilities, management Algorithm, minimization of financial losses.
Управление рисками, сопровождающими систему закупок товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств, является одним из важных моментов повышения результативности бюджетных расходов, минимизации финансовых потерь. Алгоритм управления рисками при бюджетных закупках, на наш взгляд, можно представить следующим образом:
выявить характер и систематизировать возможные риски системы бюджетных закупок;
проанализировать возможные варианты развития событий, соответствующие данному риску (возможные исходы принятия решений, характер случайных событий);
определить возможные пути минимизации финансовых потерь. Для проведения систематизации рисков, возникающих при заключении и исполнении государственного (муниципального) контракта, представим их следующим образом (рис.1):
1. Риски со стороны государственного (муниципального) заказчика;
2. Риски со стороны поставщика (исполнителя заказа);
3. Риски, присущие государственным (муниципальным) заказчикам и исполнителям заказов.
Рис. 1. Виды рисков в системе бюджетных закупок.
Управление рисками государственного (муниципального) заказчика Для снижения риска вступления в договорные отношения с недееспособным или неплатежеспособным партнером на подготовительном этапе целесообразно провести работу по изучению действующих и
потенциальных контрагентов, что особо важно при проведении отбора участников аукциона. Необходимо очертить и круг важнейших фирм-контрагентов и фирм-конкурентов по основным видам выпускаемой или реализуемой продукции. В отдельных случаях целесообразно провести и анализ связей с банками, и характер этих связей [2].
Основными источниками информации обычно являются периодическая печать, публикующая специализированную информацию о фирмах (экономические газеты и журналы и приложения к ним), информация, публикуемая самими фирмами (годовые отчеты, каталоги и т.п.), информация, предоставляемая специализированными организациями (торговыми палатами, консультационными фирмами, банками), а также государственными организациями, международными экономическими организациями.
Помимо изучения рынка потенциальных поставщиков, необходимо постоянно просматривать реестр недобросовестных поставщиков, размещаемый на сайте уполномоченного органа.
Риск отказа партнера от заключения контракта после его присуждения может возникнуть как из-за недобросовестности участника, так и в силу ухудшения для него рыночной конъюнктуры, когда условия контракта делают для него сделку убыточной или невыполнимой. При наличии разногласий по условиям контракта потенциальный поставщик прилагает к контракту протокол разногласий либо уведомляет об отказе от заключения государственного контракта. В этих случаях целесообразно использовать залог под конкурсное предложение. Такой залог обеспечивает выплату гарантированной суммы в случае отзыва предложения до срока его действия, отказа фирмы от заключения контракта. Форма залога под конкурсное предложение может быть предоставлена как безусловная банковская гарантия, тратта, выставленная банком, денежное обеспечение. Гарантийное обязательство под конкурсное предложение, которое выдается страховой или финансовой компаниями, гарантирует заключение присужденного контракта своим клиентом и предоставление им гарантии исполнения контракта. В противном случае Поручитель выплачивает контрактной организации штраф, указанный в гарантийном обязательстве.
Недостатком такого гарантийного обязательства является то, что контрактная организация может столкнуться с трудностями при его инкассировании, если поручитель сочтет, что его клиент обоснованно отказался от подписания контракта.
Однако гарантийные обязательства служат признанием квалификации участника торгов поручителем и поэтому свидетельствуют о его возможности выполнить принятые обязательства, что представляет большую ценность, чем просто банковская гарантия залога под конкурсное предложение [2].
Риск неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных государственным или муниципальным контрактами, можно устранить путем обеспечения ответственности исполнителя (поставщика, подрядчика), к примеру, через требование договора страхования
ответственности по государственному контракту.
Государственный контракт - это, прежде всего, договор в соответствии со ст. 420 Гражданского кодекса РФ [3]. Следовательно, к государственному контракту, как к договору, применимы все соответствующие нормы Гражданского кодекса. Положения государственного контракта определяются Федеральным Законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ [4]. В государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактами. При этом необходимо различать обеспечение заявки на участие и обеспечение исполнения обязательств по государственному контракту.
В связи с тем, что размещение государственного заказа может осуществляться как путем проведения торгов - конкурсы и аукционы, - так и без проведения торгов - например, путем запроса котировки, то обеспечение заявки на участие и обеспечение исполнения обязательств по государственному контракту регулируются соответствующими статьями федерального закона №94-ФЗ.
При этом обеспечение исполнения государственного контракта может быть представлено в форме банковской гарантии; договора страхования ответственности по контракту; передачи заказчику в залог денежных средств. Необходимо отметить, что предоставление банковской гарантии в виде обеспечения исполнения обязательств требует от исполнителя и определенных денежных средств, и времени.
Предоставление договора страхования ответственности по государственному контракту является наиболее эффективной формой обеспечения обязательств. Исполнитель заключает договор страхования со страховой компанией, имеющей лицензию на страхование ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств.
Условия страхования и риски соответствуют условиям возникновения убытков (ущерба) у государственного заказчика вследствие неисполнения обязательств исполнителем. Выгодоприобретателем, т.е. получателем возмещения от страховой компании, всегда является государственный заказчик.
Стоимость договора страхования зависит от условий страхования (рисков), суммы обеспечения, сроков страхования и может составлять порядка 5%. Существенным преимуществом формы обеспечения обязательств в виде договора страхования является не только стоимость, но и время - как правило, на оформление договора страхования требуется от 1 до 3-х дней.
Под передачей заказчику в залог денежных средств понимается размещение на специальном счете, открытым государственным заказчиком, сумм обеспечения на срок исполнения обязательств исполнителем. Для государственного заказчика этот вид обеспечения, наверное, самый приемлемый, так как в его руках наиболее простой, а главное, эффективный способ воздействия на исполнителя в случае неисполнения им обязательств,
предусмотренных контрактом, например сроков закрытия этапов работ. Однако для исполнителя госконтракта это не всегда приемлемо, т.к. приводит к необходимости вывода из оборота денежных средств исполнителя, что в условиях отсутствия предварительного авансирования может привести к нарушению его финансовой устойчивости, и в свою очередь, к исполнению обязательств по государственному контракту не в полном объеме и с нарушением сроков.
Риск завышения первоначальной цены контракта. Формирование начальной цены государственного контракта является одним из важнейших вопросов рационального размещения бюджетных средств за счет обеспечения необходимого уровня конкуренции за заказ. Поэтому начальная цена государственного контракта должна отражать не только желание государственного заказчика приобрести товар (услугу) за определенное количество средств, но и быть конкурентной, т.е. способной обеспечить конкуренцию (конкурсность) при размещении заказа.
Основным инструментом снижения риска является организация мониторинга цен на стадии формирования заказа. К примеру, при формировании государственного заказа в Астраханской области определения бюджетных сумм дотаций на социально значимые продукты питания, с использованием методов выборочного и сплошного обследовании объектов мониторинга были организованы систематическое наблюдение и анализ цен на продукцию Астраханского регионального рынка. На основе полученной информации ежемесячно формировался аналитический материал в виде ценового бюллетеня и экспресс анализов по динамике цен. Обработанные и проанализированные в ходе мониторинга данные структурировались по целям и задачам. В итоге появилась возможность оперативного принятия решений по закупке продовольственных товаров по приемлемым ценам [1].
Вместе с тем необходимо отметить и коррупционную составляющую в преднамеренном завышении начальной цены. Так, авторами проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок-2006», впервые в России попытавшиеся оценить степень коррупционности этой сферы государственных финансов, установлено, что в среднем цены, которые государственные органы власти и государственные организации платили за купленные на аукционах товары, превышали рыночные на 16%. Это относится к закупкам топлива, лекарств и медицинского оборудования, мебели и канцелярских принадлежностей.
Риск возникновения непредвиденных расходов, связанных с исполнением контракта, которые заказчику приходится размещать у альтернативных поставщиков и подрядчиков, если его контрагенты и партнеры не выполняют свои обязательства или выполняют их с нарушением сроков и качества, или отказываются от заключения контракта.
В ст. 507 ГК РФ содержатся нормы по урегулированию возможных разногласий, возникающих на предварительной стадии по заключению договора поставки. Согласно этой статье, сторона, проявившая инициативу в заключении договора, т.е. представившая свое предложение (оферту)
потенциальному контрагенту и получившая от него принципиальное согласие на заключение договора, но с условием изменения его отдельных положений, должна принять меры, которые внесли бы определенность в отношения сторон: согласиться с условиями встречной оферты (контроферты) покупателя; найти компромисс в согласовании возникших разногласий; отказаться от заключения договора.
Разрабатывая условия качества товара, в договоре следует учитывать риск поставки некачественного товара. Поставки некачественного товара могут быть урегулированы (п. 1 ст. 475 ГК РФ) устранением дефектов за счет продавца в установленные сроки; отказом от оплаты товара. Если поставка товара ненадлежащего качества является существенным нарушением договора, т.е. влечет для покупателя значительный ущерб, он может потребовать замены товара. Кроме того, заказчик вправе потребовать возврата уплаченных сумм.
В отношении количества товара возможны риски недопоставок. К примеру, в процессе транспортировки и хранения могут изменить свой вес в результате потери влаги либо повышения влажности, особенно при морских перевозках, из-за их гигроскопичности. Эти вопросы необходимо включить в разрабатываемый проект договора, так как арбитражная судебная практика свидетельствует, что из-за их игнорирования нередко возникают конфликтные ситуации.
В отношении сроков поставки различают риск досрочной поставки и риск задержки поставки.
Досрочная поставка возможна только с согласия покупателя. Условие досрочной поставки предполагает досрочную оплату покупателем поставленного товара. Риск задержки поставки может быть минимизирован в договоре путем включения условия о так называемом конвенциональном штрафе. При урегулировании проблем, связанных с задержкой поставки, существуют риски возникновения непредвиденных расходов и снижения доходов из-за выплаты штрафов арбитражных, и судебных издержек, а также риски косвенных и прямых убытков из-за вынужденной остановки или неисполнения контракта, включая упущенную прибыль.
В отношении договоров подряда наиболее действенными инструментами снижения рисков непредвиденных расходов являются тщательная экспертиза проектов, четкая организация технического надзора на этапе строительства.
Управление рисками исполнителя заказа (поставщика).
Риск неправильной трактовки некоторых нормативных положений, отдельных положений конкурсной документации - одна из проблем информационной составляющей. Основным способом снижения риска является заключение договоров на юридическое сопровождение.
Риск несвоевременного финансирования. Очень часто в контрактах прописывается, что оплата товаров, услуг (работ) осуществляется по мере поступления средств из бюджета. Это нонсенс! Необходимо четко следовать букве закона. Возможные пути снижения риска - страхование и требование от заказчика установления четких и твердых сроков оплаты.
Риск ухудшения рыночной конъюнктуры (иными словами, условия контракта становятся невыгодными для исполнителя). Основными способами снижения риска является страхование ответственности, хеджирование.
Управление рисками, присущими обеим сторонам.
Риск недобросовестной конкуренции, корпоративности, коррупции при проведении торгов имеет место в случаях наличия договоренностей между участниками размещения заказа.
Законодательством РФ не допускается и пресекается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Путь снижения риска в таких ситуациях - автоматизация процедур размещения заказа, использование аукционов (в т. ч. в электронной форме), а также системный мониторинг и анализ рынка потенциальных контрагентов заказчиком.
Отдельного рассмотрения требует вопрос ограничения сговора между государственным заказчиком и потенциальным участником торгов. Несмотря на наличие в законодательстве административной и уголовной ответственности, элементы коррупционного сговора присущи системе государственных закупок даже развитых стран. В случае выявления сговора необходимо обращаться в уполномоченные органы по контролю за государственными закупками.
Система конкурсного размещения заказов изначально призвана экономить бюджетные средства. В то же время практика проведения государственных закупок показывает недостаточную эффективность системы госзакупок.
Ежегодно российское государство теряет огромную сумму, закупая топливо, товары и услуги по завышенным ценам. Потери федерального, региональных и муниципальных бюджетов от неэффективных закупок из года в год составляют более 4% расходной части консолидированного бюджета1.
Риск нанесения ущерба третьим лицам включает в себя риск загрязнения окружающей среды, риск причинения морального и материального ущербов гражданам и пр. Эти риски можно минимизировать, оговаривая в контракте условия компенсации, а также страхованием ответственности.
Необходимо отметить, что общим способом снижения большинства рассматриваемых рисков является повышение прозрачности, открытости конкурсных процедур, что возможно добиться через их полную автоматизацию на основе современных информационных технологий. В настоящий момент многие регионы РФ уже реализуют проведение аукционов в электронной форме. Дальнейшие перспективы в автоматизации конкурсных процедур связаны с придачей электронной конкурсной заявке юридической силы. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития.
Таким образом, управление рисками при бюджетных закупках является одним из важных моментов минимизации финансовых потерь. Определенные в статье способы управления рисками в зависимости от характера его
возникновения при бюджетных закупках позволяют повысить результативность бюджетных расходов и обеспечивают открытость системы государственных (муниципальных) закупок.
Литература
1. Арыкбаев Р.К. Государственное регулирование цен в условиях рыночной трансформации экономики. Монография.- Астрахань: Изд.-во ООО «ЦНТЭП», 2001г. - с.36.
2. Арыкбаев Р.К., Газгиреев Э.Д., Набиев Р.А. Государственные заказы в системе регулирования предпринимательства: Монография/под. ред. Р.А. Набиева. - Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. -с.294.
3. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. №14-ФЗ с изм. и доп.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
