CC BY
281
Управление неналоговыми доходами муниципального образования Managing of non-fiscal income of municipality
Георгий Николаевич Куцури -доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы» Финансового университета при Правительстве РФ, г. Москва.
e-mail:nimageo@mail.ru
Статья посвящена совершенствованию управления неналоговыми доходами муниципального образования. В ней обобщен управленческий инструментарий формирования неналоговых доходов местных бюджетов, выявлены основные резервы роста доходной базы местных бюджетов за счет неналоговых доходов, рассмотрены наиболее актуальные направления совершенствования инвестиционной и долговой политики органов местного самоуправления.
Ключевые слова: финансы муниципальных образований, местные бюджеты,
неналоговые доходы местных бюджетов, доходы от использования имущества, рентные платежи, инвестиционная и долговая политика муниципального образования, муниципально- частное партнерство
The article is dedicated to managing of non-fiscal income of municipality. It is generalized managerial measures of forming of local budgets' non-fiscal income, are exposed main reserves of local budget's income base growth at the expense of non-fiscal income, are considered the most actual ways of investment and debt policy of local administration.
Key words: municipality finance, local budgets, local budgets' non-fiscal income, property exploitation income, rent payments, investment and debt policy of local administration, municipal-private partnership.
Если по управлению налоговыми доходами орган местного самоуправления имеет ограниченные возможности, то неналоговые доходы реально поддаются их воздействию, и в определенной степени являются своеобразным «резервом устойчивости» доходной базы местного бюджета, могут гарантированно снижать дефицитность местного бюджета. Объем неналоговых доходов полностью зависит от активности и предприимчивости местных органов власти, эффективности использования механизмов земельных и имущественных отношений. При этом особенностями неналоговых платежей, как источника формирования доходов бюджета, являются отсутствие единой законодательной базы, множество разнообразных администраторов федерального, регионального и местного уровня. Вместе с тем, практически все структурные подразделения местных администраций задействованы в процессе формирования неналоговых доходов местного бюджета. Ключевыми субъектами управления формированием неналоговых доходов местных бюджетов являются финансовые органы, а также уполномоченные органы управления экономикой и социальноэкономическим развитием, имущественными и земельными отношениями на территории муниципального образования.
В качестве управленческого инструментария при формировании финансовых ресурсов, в части неналоговых источников, следует рассматривать рентные платежи от использования земель и объектов муниципальной собственности, стоимость объектов муниципальной собственности и условия организации торгов, введение новых видов платежей в соответствии с действующим законодательством, санкции и меры претензионной работы, экономическое регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий и учреждений (см. табл. 1.).
Таблица 1
Основные виды неналоговых доходов бюджета городского округа и управленческий инструментарий их формирования
№ п/п Виды неналоговых доходов Управленческий инструментарий формирования
1. Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земельные участки до разграничения государственной собственности Размеры арендной платы, условия заключения договора
2. Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды муниципальных земельных участков Размеры арендной платы, условия заключения договора
3. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества Размеры арендной платы, условия заключения договора
4. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий Размер прибыли, подлежащей перечислению в бюджет
5. Доходы от продажи материальных и нематериальных активов Стоимость объектов, условия организации торгов
6. Административные платежи и сборы Введение платежей в соответствии с действующим законодательством
7. Штрафные санкции, возмещение ущерба Применение санкций и мер претензионной работы
Часто управление землей и имуществом органами местного самоуправления рассматриваются как две различные задачи, решение которых возлагается на разные органы. А в отношении земельных участков, расположенных в границах административных центров регионов, государственная собственность на которые не разграничена (к таким относится большинство земель), исполнительно-распорядительные функции осуществляют структурные подразделения исполнительной власти региона.
Существенными недостатками раздельного управления землей и имуществом является отсутствие единой системы оценки объектов, учета арендаторов и взимания рентных платежей, контроля над рациональным использованием объектов недвижимости и адекватных мер воздействия на неплательщиков. Осложняется администрирование и контроль денежных потоков в сфере недвижимости, снижается точность прогнозирования тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет. Отсутствие системного подхода к приватизационному процессу тормозит создание цивилизованного местного рынка недвижимости, неблагоприятно сказывается на инвестиционном климате. Все это вкупе уменьшает значимость недвижимости для муниципального образования и приводит к занижению стоимости объектов и, соответственно, сокращению поступлений в бюджет.
Переход к единому режиму управления недвижимостью в муниципальных образованиях потребует системной реорганизации управленческого механизма с использованием единых методических подходов к формированию рентных платежей. В основу методики определения размера арендной платы, на наш взгляд, следует закладывать базовый показатель стоимости объекта. Для различных видов недвижимости за базовый показатель следует принимать стоимость объекта, определенную в соответствии с федеральным стандартом1 и законом об оценочной деятельности2 (см. табл. 2.).
Для определения размера арендной платы конкретного объекта недвижимости базовый показатель стоимости корректируется с помощью понижающих и повышающих коэффициентов в зависимости от доходности, места расположения, технических характеристик, градостроительных особенностей и других критериев ценности. Например, для социально-значимых объектов размер понижающего коэффициента может быть максимальным, а для арендаторов, осуществляющих высокодоходные виды деятельности, следует применять повышающие коэффициенты.
Таблица 2
Базовые показатели стоимости недвижимости для расчета рентных
платежей
1 См.: Федеральный стандарт оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО №2): Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации [от 20.07.2007 № 255]. [Электронный ресурс]. // КонсультантПлюс: Версия Проф, 1992-2010.
2 См.: Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 №135-ФЗ (ред. от 22.07.2010). [Электронный ресурс]. // КонсультантПлюс: Версия Проф, 1992-2010.
№ п/п Вид недвижимости Базовый показатель стоимости
1 Земельный участок Кадастровая стоимость
2 Нежилые помещения и жилищный фонд Рыночная стоимость
3 Имущественные комплексы муниципальных унитарных предприятий Инвестиционная стоимость
При установлении арендной платы за нежилые помещения целесообразно применять коэффициенты, учитывающие удобство входа в здание, размещение помещения внутри здания и расположение здания в городе относительно центра, окраин и «среднего кольца», транспортных развязок и других факторов ведения предпринимательской деятельности в арендуемом помещении. Размер арендной платы за земельные участки должен учитывать рельеф местности, характер почв и другие характеристики, а также особенности инвестиционной политики органа местного самоуправления. Например, привлечение инвесторов на неосвоенные территории разумно с помощью низкой цены земли, повышение цены земли реально для получения максимума доходов от использования наиболее престижных земельных участков.
Несмотря на то, что уполномоченные органы управления (государственные и муниципальные), администрирующие арендные платежи, производят регулярное начисление пени и штрафов за несвоевременное внесение в бюджет арендной платы, проблемным остается вопрос обеспечения полноты и своевременности их взыскания. Недоимка по рентным платежам возрастает, а органы местного самоуправления не имеют права контролировать использование земель до разграничения государственной собственности и проводить мероприятия по ужесточению условий арендных платежей. Ускорение процесса разграничения государственной собственности на землю будет способствовать росту земельных платежей и концентрации их в распоряжение органов местного самоуправления. Это позволит приумножить объем муниципальной собственности и как следствие увеличить доходы местного бюджета.
Усиление контроля, применение всесторонних мер административной ответственности и активизация претензионной работы в соответствии с гражданским законодательством является одним из направлений развития управленческого инструментария формирования неналоговых доходов местного бюджета.
Установление единого режима управления недвижимостью, определение обоснованных размеров платежей за землю и их дифференциация не представляется возможной без информационного обеспечения процесса управления землепользованием на территории городского округа. В связи с этим целесообразно принять долгосрочную целевую
4
программу, предусматривающую проведение полной инвентаризации земельных участков. Создание местной системы кадастра земель муниципального образования будет стимулировать привлечение инвесторов, способствовать наведению порядка в землепользовании, что обеспечит поступление дополнительных доходов в бюджет городского округа.
В целях формирования оптимальной структуры муниципальной собственности следует установить перечень критериев, учитывающий бюджетную и социальную эффективность использования, целесообразность сохранения в собственности отдельных объектов недвижимости. Критерии могут быть ориентированы на экспансию муниципального сектора, что сомнительно с точки зрения бюджетной и социальной эффективности. Сохранение же муниципального сектора в минимально необходимых масштабах сопряжено с возрастанием социальных и политических рисков. Критерии должны оставлять свободу и обеспечивать прозрачность системы принятия решений органами местного самоуправления о приватизации (продаже) муниципального имущества.
В отношении муниципальных предприятий рекомендуется применять компромиссный вариант управления, предусматривающий сохранение наилучшей структуры муниципальной собственности в рамках установленных предметов ведения и вопросов местного значения, основанный на соображениях бюджетной и социальной эффективности. Приватизация (продажа) стабильно работающих прибыльных предприятий, естественно, обеспечит максимальный единовременный бюджетный эффект. Альтернативная позиция заключается в первоочередном избавлении от неэффективно работающих предприятий при сохранении прибыльных активов в собственности муниципалитета.
В последние годы сложилась тенденция постепенного сокращения числа муниципальных унитарных предприятий в результате приватизации, ликвидации и укрупнения в форме присоединения убыточных муниципальных предприятий к эффективно работающим. Совершенствованию данной модели управления муниципальными предприятиями, на наш взгляд, способствует распределение между подразделениями отраслевого управления исполнительно-распорядительного органа функций по контролю над их производственной деятельностью, введение системы среднесрочного планирования деятельности и стратегического управления на основе трехлетних планов (программ), а также введение обязательного регулярного аудита наиболее крупных предприятий.
В качестве дополнительных источников неналоговых доходов бюджетов органов местного самоуправления от использования имущества следует рассматривать, например, продажу права аренды нежилых помещений и земельных участков, которое должно реализовываться на торгах, а также доходы от сдачи помещений и земельных участков в субаренду. Причем необходимо ввести обязательную регистрацию таких договоров и установить запрет на самовольную сдачу их в субаренду, не согласованную с муниципальными органами.
Относительно новой формой доходов от использования имущества муниципального образования является плата за установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В крупных городах рекламная деятельность является высокодоходным бизнесом, в связи, с чем органам местного самоуправления городских округов целесообразно взять под полный контроль установку и эксплуатацию средств наружной рекламы.
На наш взгляд, органам местного самоуправления можно рекомендовать принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок взимания платы и компенсации ущерба, наносимого тяжеловесными и крупногабаритными транспортными средствами при проезде по автомобильным дорогам и искусственным сооружениям муниципального образования в зависимости от вида и типа транспорта, веса и габаритов перевозимого груза, маршрута движения, состояния дорог и искусственных сооружений, а также регламентирующие стоимость и объем услуг в рамках договора о присоединении объектов дорожного сервиса к автодорогам муниципального значения.
Для обеспечения устойчивого притока вложений в муниципальную экономику требуется создание благоприятного инвестиционного климата, охватывающего объективные и субъективные условия. К объективным условиям привлечения инвестиций на территорию муниципального образования относятся, например, географическое положение и транспортная доступность, состояние окружающей среды и присутствие достаточных природных ресурсов, наличие квалифицированных кадров и «цена» рабочей силы, уровень качества жизни населения и ёмкость потребительского рынка. В качестве субъективных условий следует рассматривать регулирующую деятельность местной власти по раскрытию инвестиционного потенциала муниципального образования.
Одним из наиболее дискутируемых вопросов является выбор методов и механизмов управления муниципалитетами инвестиционных процессов, а также сами параметры, цели и задачи развития общественного сектора экономики. В отношении механизмов и форм поддержки инвестиционный процесс в муниципальных образованиях не ограничен рамками федерального законодательства, имеется реальная возможность внедрения органами местного самоуправления новых прогрессивных методов инвестирования, самостоятельного применения всего комплекса политических и практических решений в этой области.
Бюджетные инвестиции, целевые программы использования заемных средств на долгосрочные проекты, активное использование гарантий, модернизации муниципальных унитарных производственных предприятий и другие мероприятия, направленные на формирование и эффективное использование ограниченных инвестиционных ресурсов, имеющихся в распоряжении органа местного самоуправления составляют инвестиционную и долговую политики муниципального образования. Косвенные формы поддержки инвестиционного процесса в интересах местного сообщества позволяют существенным образом стимулировать инвестиционную деятельность, обеспечивая больший финансовоэкономический эффект. При этом затраты бюджетных средств минимальны и могут выделяться на условиях возвратности.
По нашему мнению, чтобы достичь значимых результатов в управлении социальноэкономического развития муниципального образования и, как следствие, улучшения качества жизни населения управленческие решения должны быть согласованы со стратегическим планированием развития территории и обусловлены другими направлениями муниципальной экономической политики, в частности, бюджетно-налоговой и долговой политикой.
Конечно, наиболее предпочтительна ситуация, когда на уровне субъекта федерации существует четкая стратегия привлечения инвестиций, которая затем конкретизируется на уровне муниципальных образований. Однако органы местного самоуправления вполне реально могут самостоятельно добиться значительных успехов в привлечении инвестиций, расширении налоговой базы и доведении ее до уровня, позволяющего реализовать намеченные рубежи социально-экономического развития муниципального образования.
На наш взгляд, управление инвестиционной и долговой политикой органов местного самоуправления возможно в нескольких направлениях каждое из которых располагает своим инструментарием (см. рис. 3).
Создание благоприятных условий развития инвестиционной деятельности
Участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности
Вовлечение в инвестиционный процесс финансовых ресурсов частного сектора
£
£
Бюджетный кредит
Муниципальные гарантии
Налоговые льготы
Бюджетные инвестиции Муниципальные заимствования
Муниципально-частное партнерство___________
Выпуск муниципальных ценных бумаг
Самообложение граждан
Рисунок 1
Направления и инструменты управление инвестиционной и долговой политикой органов местного самоуправления
С точки зрения управления расходами использования бюджета для инвестирования долгосрочных проектов, более гибкой и эффективной является схема преимущественного использования кредитных ресурсов, включая открытие кредитных линий на определенный период на основе проведения конкурса среди кредитных организаций. При этом до момента их фактического привлечения кредитные линии не влекут прямых затрат бюджета.
Практика большинства зарубежных стран показывает, что органы власти не всегда эффективно могут управлять коммерческими проектами, т.к. должны учитывать социальные и политические факторы, поэтому коммерческая составляющая инвестиционных проектов, реализуемых на территории муниципального образования, должна быть сведена к минимуму. Вовлечение в инвестиционный процесс муниципального образования финансовых ресурсов частного сектора может осуществляться по следующим направлениям: организация муниципально-частных партнерств, выпуск муниципальных займов и использование средств самообложения граждан.
Муниципально-частное партнерство является формой соглашения между муниципалитетом и бизнесом по совместной реализации частично окупаемых проектов в области развития инфраструктуры, предоставления социальных услуг и других областях, характеризуемой постоянным взаимодействием, совместным финансированием, разделением рисков, ответственности и доходов от реализации проекта. Для внедрения механизма муниципально-частного партнерства возможно создание автономных некоммерческих организаций, которые будут управлять программами муниципалитета, непосредственно осуществлять разработку соглашений, подготовку бизнес-планов местных инвестиционных проектов, поиск инвесторов.
Концессионные соглашения, заключаемые с целью привлечения инвестиций в муниципальную экономику, обеспечения эффективного использования имущества,
находящегося в муниципальной собственности, представляют собой разновидность муниципально-частного партнерства.
Выпуск муниципальных долговых ценных бумаг - одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюджетов крупных городских округов, в частности административных центров регионов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций региональных органов государственной власти. С помощью выпуска муниципальных ценных бумаг финансовые ресурсы привлекаются на сравнительно благоприятных условиях, поскольку ставка доходности по ним обычно невысокая, а срок обращения, как правило, длительный. При принятии решения о выпуске муниципальных ценных бумаг определяющее значение имеет его «стоимость», т.е. сумма средств, которую орган местного самоуправления должен будет заплатить за привлечение данных ресурсов.
Как показывает практика, выпуск и размещение муниципальных облигаций имеет существенные преимущества по сравнению с привлечением кредитных ресурсов, т.к. расходы по организации, размещению, обращению и погашению облигаций - «стоимость» муниципального облигационного займа ниже, чем по кредитам в банковских учреждениях. Кроме того, местная администрация получает возможность выбора генерального агента и наиболее приемлемых и выгодных условий с наименьшими затратами и риском на основе открытого конкурса. Долгосрочный облигационный заем позволяет равномерно распределить долговую нагрузку на местный бюджет.
Однако российский рынок муниципальных заимствований сегодня находится в зачаточном состоянии, в муниципальных образованиях не издаются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, на каждый отдельный заем разрабатывается специальная нормативная база. Наиболее существенные вопросы, касающиеся возможности привлечения муниципальных займов, должны регулироваться законодательно на федеральном уровне.
Возможность муниципальных заимствований в настоящее время законодательно ограничена только внутренними источниками. Представляется возможным разрешить доступ на международный рынок заимствований хотя бы крупных городов, являющихся административными центрами субъектов федерации, что позволит значительно расширить горизонты заимствований и даст возможность привлечения серьезных инвестиций в муниципальную экономику региональных столиц.
При проведении соответствующей разъяснительной работы с населением, грамотном подходе муниципалитета к организации сбора и использования средств самообложения граждан, они могут выступать в качестве дополнительного источника финансирования локальных инвестиционных проектов на территории муниципального образования.
Таковы, на наш взгляд, некоторые направления совершенствования управления финансами муниципальных образований.
