CC BY
25
УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ
Н.А. МЕДВЕДЕВ, д.э.н., зав. кафедрой экономики и управления, профессор, Т.В. МИНАКОВА, ассистент кафедры экономики и управления
Сегодня управление лесами волнует многих миллионов россиян. Ведь у большинства населения России, да и за ее пределами с лесом связана их жизнь. У одних судьба леса- это его благополучие, благополучие его семьи, у других - отдых, приятное времяпрепровождение, а в целом, все понимают, что лес - это легкие планеты. Неслучайно, что после упразднения Федеральной службы лесов, по некоторым источникам, было собрано в пользу сохранения лесного ведомства как самостоятельной отрасли более 2,5 млн. подписей, хотя для референдума было достаточно только I млн. подписей. Известно, что из леса и его продуктов вырабатывается более 20 тыс. наименований различных изделий. Поэтому население так пристально следит за каждым структурным изменением в управлении лесами.
Подсчитано, за время государственного управления лесами, а оно начало зарождаться во времена царствования Петра I, который издал около 200 указов, распоряжений и указаний, управление было реорганизовано 18 раз. Петр I создал в ряде губерний обер-вальдмейстерскую и вальдмейстерскую службы. После Петра I Екатерине I эта служба не понравилась и она ее упразднила. По всей вероятности, и тогда при дворе были разные интриганы. Вступив на престол в декабре 1741 г. Елизавета восстановила все указы Петра I. Однако, самостоятельный государственный орган управления лесами был учрежден в июне 1798 г. Императором Павлом I (26 мая по старому стилю). С тех пор государственная система управления лесами как самостоятельная отрасль действовала практически до конца XX столетия, пока ее не передали в управление природоохранных органов, которые и до сего времени, как нам кажется, не определились на региональном и местном уровнях по поводу того, какую же структуру управления леса-
ми им создать. Поэтому на местах инициативу взяли в свои руки: где-то при губернаторах создают департаменты, где-то - комитеты, где-то - управления. При этом следует отметить, что Лесной департамент всегда был самостоятельным органом, правда по подчиненности переходил из одного ведомства в другое, однако государственная лесная служба снизу доверху сохранялась. Сейчас же по злой воле уважаемого министра экономического развития и торговли Грефа над лесной службой и в целом лесным фондом нависла серьезная угроза.
По видам собственности в 1913 г. леса разделяли на казенные - 47 %, удельные -4, частновладельческие -33, крестьянские -10 и прочие - 6 %. Доход казны от леса в 1913 г. составил 65 млн. руб., а расход - 32 млн. руб. Доход от казенных лесов составлял 2 % государственного бюджета России. Лесоматериалы в основном отправлялись в Англию, Германию, Голландию, Францию, Бельгию, Австро-Венгрию.
Лесной устав, утвержденный в 1802 г., не подвергался каким-либо изменениям до 1913 г, в котором из него исключили устаревшие понятия, а также запреты и ограничения, не вытекающие из Лесного устава. В 1917 г. в Лесном департаменте работало 16 отделений. Лесничими и ревизорами назначали исключительно лиц, причисленных к Корпусу лесничих. Подотчетность их была по вертикали: управление, Лесной департамент. В их обязанность входило проводить государственную политику через лесоохранительные комитеты в частных лесах.
Смена общественно-политического строя в 1917 г. повлекла за собой изменение форм и отношений собственности на леса. В начале 1918 г. был подготовлен проект Декрета о лесах, так называемый Основной Закон о лесах, который просуществовал до 2 марта 1924 г. Центральным органом, осуще-
ствлявшим руководство ^лесным хозяйством, оставалось Управление лесами в структуре Наркомзема.
В 1929 г. произошло слияние лесной промышленности с лесным хозяйством, затраты да которое покрывались за счет реализуемой древесной продукции. В 1930 г. основных лесозаготовителей освободили от оплаты леса на корню, сохранив ее только для местного населения и колхозов. В 1931 г. плата за лес на корню была введена для всех лесозаготовителей. В 1943 г. 23 апреля все леса по народнохозяйственному значению были переделены на 3 группы, с установлением соответствующего режима ведения лесного хозяйства и лесопользования. Это деление сохранилось и до сих пор с некоторым ужесточением.
27 июня 1947 г. был образован Мин-лесхоз РСФСР, а в марте 1953 г. его упразднили и передали в Минсельхоз. 7 февраля 1955 г. СМ СССР принял постановление, в котором лесное хозяйство было признано самостоятельной отраслью народного хозяйства. В 1953 г. лесхозы были объединены с леспромхозами и стали выполнять роль лесосырьевых отделов. В 1965 г. правительство России приняло решение о преобразовании Главлесхоза в Минлесхоз РСФСР с передачей в его ведение всех лесов России, В начале 90-х годов Минлесхоз РСФСР был реорганизован в Федеральную службу лесного хозяйства.
Подавляющее большинство лесов России имеет естественные насаждения и только площадь покрытых лесом земель около 18 млн. га имеет искусственные посадки. С 1983 г. начали создаваться национальные парки, которые сегодня насчитывают общую площадь более 6,5 млц. га, а всего функционируют 30 национальных парков.
В январе 1997 г. Государственная дума приняла Лесной кодекс России, закрепивший за лесным хозяйством принципиальные позиции государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и разграничил систему управления лесами и лесопользование, запретив органам управления лесным хозяйством осуществлять рубки
главного пользования и переработку полученной при этом древесины на всей территории России. Это была одна из главных ошибок этого лесного* Кодекса.
Как известно, лесхозы с их сегодняшними функциями были созданы в 30-х годах прошлого столетия. В дореволюционной России, вплоть до 30-х годов, лесхозов как таковых не было. Лесхозы по существу в настоящее время превратились в полноправных хозяев леса и, получив доступ к бюджетному финансированию, могут обеспечить себя в пределах 30-35 %. Остальное же финансирование им приходится зарабатывать самим за счет высокодоходных приисковых рубок, при этом законодательно они освобождены от внесения лесных податей, хотя по Лесному кодексу 1997 г. они были сохранены как государственные учреждения с обязанностями по воспроизводству лесов, а также за ними были закреплены организационные и контрольные функции. Все же распорядительные функции по передаче лесов в пользование, установлению цен за лесные ресурсы принадлежат органам государственной власти субъектов Федерации.
В настоящее время в малолесных районах лесхозы стали основными лесозаготовителями с общим объемом заготовки древесины около 30 млн. куб. метров, зарабатывая при этом более 2 млрд. рублей на свое бесконтрольное существование.
Конечно, в условиях рыночной экономики такое положение, мягко говоря, оказалось неприемлемым. Государство в такой ситуации получает за древесину на корню в среднем не более 27 руб. за I м3 и фактически не приносит в доход государства ни одной копейки. Наоборот, из госбюджета забирает более I млрд. рублей. Лесоматериалы лесхозы поставляют по заниженным ценам, а это в свою очередь ведет к отсутствию конкуренции и занижению ставок лесных податей, поскольку они за них ничего не платят.
Рынок, по нашему мнению, должен определить другую структуру управления лесами. Конечно, у нас большое многообразие лесных площадей в разных регионах России, и их нельзя подогнать, как говорят,
под одну гребенку. В многолесных районах: Карелии, Коми, Архангельска, Урала, Сибири и Дальнего Востока может быть одна структура, в малолесных - типа Орловской, Калужской и других областей - структура может быть иной. Нам представляется, что все функции лесхозов должны быть переданы в районные управления (или отделы) лесами, в которых следует сохранить лесничих со всеми правами, которые были у лесхозов.
Заготовку и переработку леса необходимо передать хозрасчетным предприятиям, а лес на корню продавать через аукцион, используя при этом рентные отношения.
При бюджетной самоокупаемости обретает юридическую однозначность (определенность) организационно-правовая форма -бюджетные учреждения системы государственного управления лесами.
К лесному доходу в рыночном хозяйстве следует относить:
- лесные подати (рента I);
- таможенные пошлины лесного экспорта (рента П);
- доходы от предпринимательской деятельности.
Ставки лесных податей (корневые цены) в рыночной экономике служат критерием экономической эффективности (доступности) лесных ресурсов. Экономическая ценность древостоев определяется: местоположением, породным составом, крупномерностью (средним диаметром стволов и разрядом высот), классом товарности. Чем выше конъюнктура рынка лесоматериалов, чем ближе участки лесного фонда к транзитным путям транспорта и рынкам сбыта, чем качественнее древостой, тем выше корневая цена, и наоборот. Под древесным ресурсом данного участка лесного фонда (выдела, лесосеки) следует понимать определенную совокупность стволов, ограниченную древесной породой и минимальным диаметром ствола, которую можно изъять (выбрать) с тем ши иньт эффектом без экологического ущерба. Экономически доступный ресурс каждой лесосеки зависит от структуры рыночного спроса. Если имеется
сбыт всей массы древесины, то целесообразно применять сплошную рубку. При этом корневая стоимость будет максимально высокой. Если сбыт какой-то части древесного сырья ограничен, то сплошная рубка обеспечит лесопользователю «справедливую» прибыль при низких корневых ценах (что невыгодно лесо-владельцу - государству). При сплошных рубках корневые цены сильно зависят от типа леса: для чистых хвойных крупномерных насаждений они максимальны, для смешанных и мелкотоварных- минимальны (до < 0). При низкой конъюнктуре лесного рынка корневые цены могут сохранять высокий уровень, если проводить лесоводственно допустимые выборочные рубки- отбирая стволы отдельных пород свыше определенного диаметра. При этом выигрывают и лесопользователи, и лесо-владельцы: лесозаготовки рентабельны, лесные подати минимальны.
Сверхдоходы лесоэкспортеров по своей экономической природе являются лесной рентой: лесные подати - рента, изымаемая на корню, таможенные пошлины - рента, изымаемая на государственной границе. Высокая эффективность лесного экспорта порождается существенной разницей в мировых и внутренних ценах на лесопродукцию. Уровень мировых цен обусловливается высокой покупательной способностью населения экономически развитых стран. Хорошо платят потому, что высоко оценивают потребительные свойства древесины как природного материала. Заслуги в этом лесоэкспортеров нет. Поэтому они должны иметь только то, что действительно зарабатывают, то есть нормальную прибыль на вложенный капитал. Что сверх того - общественное достояние, которое посредством таможенных сборов должно пополнять доходную часть федерального и региональных бюджетов. Есть все основания добиваться того, чтобы таможенные пошлины на экспортные поставки лесопродукции к определенной доле направлялись в доходы лесных бюджетов. Только одна эта мера сделала бы лесные бюджеты бездефицитными.
; Рубки промежуточного пользования как' один из важнейших видов лесохозяйственной деятельности по воспроизводству лесов, повышению их ценности и продуктивности технологически и экономически тесно связаны с предпринимательской деятельностью- производством и продажей лесопродукции. Планирование и эффективное проведение этих рубок, переработка заготовляемого при этом древесного сырья и реализация получаемой продукции наилучшим образом могут осуществляться именно лесничествами как государственными органами управления лесами там, где сохранятся лесхозы, став унитарными предприятиями с выпуском акций. Об этом говорит мировой опыт, это лежит и в русле отечественной традиции. Проблема в том, чтобы этот вид деятельности не превращался в главный источник финансовых ресурсов лесного хозяйства, не мешал и не противоречил развитию арендных отношений в лесопользовании - привлечению внешних инвесторов, которые бы наряду с заготовкой и пе-
реработкой древесины выполняли бы и работы по лесовосстановлению. При правильной организации дела в большинстве случаев может быть выгоднее представлять участки лесного фонда в аренду, чем заниматься собственным производством. Необходимы соответствующие механизмы. Эта задача может быть решена достаточно просто: лесные подати и доходы от предпринимательской деятельности для лесхозов должны представлять одинаковую ценность, а для этого они должны образовывать единый финансовый поток - вначале поступить на счета лесных бюджетных фондов федерального и региональных бюджетов, а затем, в соответствии с долгосрочными программами и текущими сметами доходов и расходов, на лицевые счета государственных органов управления лесами. Тем самым будет существенно усилена приоритетность лесово-дственной деятельности в сравнении с предпринимательской.
Бюджеты
Лесной доход
1 00 - Р2
Органы государственного управления лесами
____|
Федеральная
служба
Территориальные
управления
Валовой доход от предпринимательской деятельности лесхозов
100-Рі
Рисунок. Схема финансовых потоков при бюджетной самоокупаемости лесного хозяйства
Схема финансовых потоков при
бюджетной самоокупаемости лесного хозяйства показана на схеме. Долевое распределение средств по бюджетам и органам государственного управления лесами разных уровней указано на схеме как примерное: эта проблема требует специального исследования.
Система бюджетной самоокупаемости обладает следующими достоинствами:
- соответствие Бюджетному Кодексу Российской Федерации;
- Лесной кодекс Российской Федерации нуждается лишь в незначительных поправках;
- однозначность (юридическая определенность) организационно-правовой формы -бюджетные учреждения;
- они освобождаются от налогов на предпринимательскую деятельность, связанную с воспроизводством лесов;
- лесной доход в полном объеме (в значительной части) используется на ведение лесного хозяйства (возвратность лесного дохода);
- бюджетные средства перечисляются на лицевые счета государственных органов лесного хозяйства на основании научнообоснованных долгосрочных программ устойчивого развития лесов и текущих смет доходов и расходов (Лесных бюджетов) в соответствии с законодательно установленным регламентом;
- возможность перераспределения части лесного дохода между субъектами РФ;
- возможность перераспределения части лесного дохода между лесхозами субъекта РФ;
- усиливает контроль за доходами и расходами в лесном хозяйстве со стороны законодательной власти, финансовых органов исполнительной власти, общественных организаций;
- ставит в число важнейших функций государственного управления лесами стратегическое планирование и экономическую оценку лесных ресурсов в соответствии с текущей рыночной конъюнктурой.
На губернском уровне, вместо бывших управлений лесного хозяйства, создать небольшой по численности аппарат - это может быть и Департамент (название не играет роли), на него возложить все функции, начиная от контроля за заготовкой леса, его переработкой, установления цены, а также контроля за восстановлением и охраной лесов.
Конечно, такая реформа должна быть тщательно подготовлена с проведением в течение определенного времени экспериментов в различных региональных условиях.
Мы в этой статье проследили всю двухсотлетнюю историю становления лесного хозяйства как самостоятельной отрасли. Нам представляется, что и в будущем, независимо от того, с кем оно будет слито, лучше бы, по нашему мнению, с сельским хозяйством- у них больше родства, чем с геологией,- но, безусловно, при всех реорганизациях, лесное хозяйство должно иметь самостоятельное бюджетное финансирование за счет отчислений от дифференциальной ренты I и П.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ И ЛЕСНОГО СЕКТОРА РОССИИ
Н.А. МОИСЕЕВ, зав. кафедрой экономики и организации лесного хозяйства и лесной промышленности, академик РАСХН
Россия относится к многолесным державам мира. На ее долю приходится четверть мирового лесного покрова. Лесной сектор может и должен стать одним из самых приоритетных секторов национальной экономи-
ки и не уступать в перспективе даже газонефтяному, тем более что ресурсы последнего исчерпаемы, а лесные ресурсы возобнови-мы и могут быть приумножены.
