CC BY
124
Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социальноэкономической парадигмы
Р.А. Камаев
начальник Управления оценки и аудита Департамента имущества города Москвы, кандидат экономических наук
Камаев Роман Александрович, [email protected]
В условиях глобализации, представляющей формирование новой мировой парадигмы социально-экономического развития, функции государства меняются. Этот факт прямо зафиксирован в докладе Всемирного банка, опубликованном в 1997 году и красноречиво названном «Государство в меняющемся мире» [1].
Чтобы понять, как именно меняется государство в этих новых условиях, следует четко установить генеральную государственную функцию, то есть ответить на вопрос об общественной миссии государственного института. В отличие от составляющих общество индивидов и их групп, преследующих личное и частное благо, государство призвано быть носителем идеи общественного блага. Общественная миссия государства, его генеральная функция - в согласовании всего многообразия личных и частных интересов с общественными интересами. В таком согласовании и состоит задача государственного управления. Само содержание задачи указывает, что общественное благо достижимо лишь в условиях договора между обществом и государством, то есть в условиях демократии. Ни государство не вправе навязать обществу свое представление об общественном благе, игнорируя многообразие личных и частных интересов (тоталитаризм), ни общество не может достичь общественного блага, исключая государство как договорную сторону (анархия,
олигархия). Теория общественного блага прямо утверждает, что обеспечение производства общественных благ - первейшая функция государства [2].
Государство как производитель общенациональных благ выступает их собственником. Однако важнейшим является то, что в отличие от производителя личного и частного блага производитель общественных благ не присваивает их себе, а передает обществу в неизбирательное, неисключительное, неделимое и бесценное пользование. Таким образом, в отличие от личного и частного собственника государство - особый собственник. Любая собственность, которая находится или может находиться в государственном управлении, обязана работать на производство общественного блага. Иначе говоря, государство не должно быть корпорацией, извлекающей из своей собственности прибыль для себя. Эта аксиома уже давно зафиксирована в требовании разделения бизнеса и власти1, которое тем не менее часто нарушается, и тогда государство вырождается - превращается в корпорацию и перестает исполнять свою миссию производителя общественных благ.
Классическая экономическая теория традиционно подвергается критике за якобы учение о ненужности государства, когда есть рынок. Между тем именно авторы классической экономической теории на протяжении более 100 лет - от А. Смита
1 В теории государства и права государство - публично-правовое образование, действующее в интересах граждан, а не в интересах бизнеса и частных интересах.
и далее по «эстафете» к Дж. С. Миллю, Г. Сиджвику (Sidgwick) и А. Пигу ^дои) -разрабатывали идею государства как производителя общественного блага. Они вовсе не были «рыночными романтиками» и ниспровергателями государства, но пытались определить пределы вмешательства/ невмешательства государства в «невидимую руку» рынка. Именно они доказывали, что должные, независимые от времени функции государства как особого собственника - субъекта производства и распределения (перераспределения) общественных благ - способны оптимально выполняться (1) демократическим государством и (2) государством, находящимся с рынком в партнерских взаимоотношениях (см. [3]).
О том, что в условиях глобализации государство вынуждено искать партнерство с обществом, свидетельствуют многочисленные современные социоло-го-экономические исследования, описывающие стихийное формирование подобного партнерства, где сторона общества представлена такими структурами общественной самоорганизации, как бизнес и неправительственные организации. Часто исследователи называют эту формирующуюся новую институцию государственночастным партнерством [4-10].
Фиксируемый исследователями стихийный процесс поиска государством партнерства с обществом - прямое свидетельство обусловленного глобализацией роста субъектного начала общества и, соответственно, утраты государством былых возможностей регламентирования общественной самоорганизации. В нынешних условиях неудовлетворенности общества традиционной (управляемой) демократией перед государством стоит задача обрести новую эффективность - чтобы вообще сохраниться. Этот обусловленный глобализацией вызов реально «освобожденного» общества государству сделал бессмысленным известный спор между либералами и государственниками о том, «минимальным» или «максимальным» должно быть государство. Глобализация не создает спрос ни на «минимальное», ни на «максимальное» государство. Она создает спрос на эффек-
тивное государство, а именно такое, которое способно эффективно осуществлять свою генеральную функцию производства и распределения (перераспределения) общественных благ в партнерских взаимоотношениях с обществом, в том числе с рыночной экономикой.
Государство производит и распределяет (перераспределяет) общественные блага с помощью своей собственности - государственной. Оно выполняет свою миссию обеспечения социальной солидарности (посредством идеи общих благ), управляя своей (государственной) собственностью. Государственная собственность как инструмент обеспечения социальной солидарности (общественного единства) - это сферы, которые не могут быть отданы частному сектору с его игнорированием общего блага: национальная оборона, общественное здравоохранение, народное образование и т. д. Однако так было до глобализации, которая обусловила тенденцию общественного спроса на государствнно-частное партнерство. По экспертному свидетельству, в настоящее время приватизация забрала у государства даже такие исконно «государственные» области, как транспорт, телекоммуникации, нефть и прочие естественные ресурсы, жилищное строительство, образование и т. д. (см. [11]).
Получается, что рождающееся в этих условиях (при наличии приватизационной тенденции) эффективное (партнерское) государство выстраивается как «минимальное» государство. Действительно, эксперты называют формирующуюся новую мировую парадигму социально-экономического развития не только постиндустриальной, но и неолиберальной (см. [11]). Однако свойственный либеральным социальноэкономическим системам государственный «минимализм» имеет в неолиберальной социально-экономической парадигме особый характер. Неолиберальное государство, передавая частному сектору ту или иную сферу, не уходит из нее, но остается ее владельцем в доле с частным сектором, и эта доля может колебаться в диапазоне от 0 (полностью частная собственность) до 100 (полностью государственная собствен-
ность) процентов. Следовательно, в новой парадигме государство одновременно и «минимальное», и «максимальное». Однако к государству не подходят эти характеристики. Оно «минимальное», поскольку развязывает приватизацию, и оно «максимальное», поскольку не уходит из частного сектора. Неолиберальный государственный «максимализм» не имеет ничего общего с «максимальным» государством по Дж. М. Кейнсу, как и неолиберальный государственный «минимализм» не имеет ничего общего с «минимальным» государством по классической экономической теории. Новизна состоит в том, что неолиберальное государство, входя в партнерство с частным сектором, начинает играть по правилам рынка, но при этом не превращается в предпринимателя, остается государством, стопроцентно управляющим своей и совместной с частным сектором собственностью с целью производства и распределения (перераспределения) общих благ.
Таким образом, в новой (неолиберальной) социально-экономической парадигме собственность государства не только не сокращается, но, напротив, за счет совместной с частным сектором собственности значительно возрастает. Соответственно, возрастает и общественная ответственность государства, получившего в свое распоряжение такой мощный рычаг управления общественным процессом, как прямое партнерство с частным сектором. Ответственность государства возрастает, поскольку государственно-частное партнерство может использоваться государственной стороной в собственных корыстных целях, вырождаясь в банальное сращивание бизнеса и власти.
Понятие государственной собственности опирается на основательно разработанное в научной литературе понятие собственно-
сти. При этом теория собственности, оформившаяся в 1960-1970-е годы в особый раздел экономической науки, строится не на понятии «собственность», а на понятии «права собственности»2.
Этим очень важным уточнением категория собственности переводится из разряда объектов собственности в разряд отношений собственности, в которых только и может возникнуть такая категория - именно в качестве ресурса достижения определенных целей. Иными словами, собственность - не ресурс, а использование ресурса в отношениях между людьми (то есть отношения собственности не есть отношения «человек - вещь»). Права (отношения) собственности включают в себя и любые материальные, и любые нематериальные объекты (вплоть до неотчуждаемых личных свобод). Наиболее полный перечень прав собственности включает 11 прав, в том числе право владения, право пользования, право управления, право на доход, право производить с вещью любые операции (отчуждение, потребление, «проматывание», изменение, уничтожение). Эксперты сходятся на том, что именно право производить с вещью любые операции, имеющее специальное название - право на «капитальную стоимость» вещи, представляет базу прав собственности3.
Государственная собственность - это те же права собственности, когда собственником выступает государство, самостоятельно или в доле с частным собственником. Размеры государственной собственности в структуре национальной экономики - вопрос соответствия структуры национальной экономики требованиям формирующейся в настоящее время новой социальноэкономической парадигмы. Если национальная экономика структурно встроена
2 У истоков теории прав собственности стояли два известных американских экономиста: Р. Коуз и А. Ал-чян. Среди тех, кто активно участвовал в последующей разработке этой теории, Й. Барцел, Л. де Алесси, Г. Демсец, М. Йенсен, Г. Еаламрези, У. Меклинг, Д. Норт, Р. Познер, С. Пейович, О. Уильямсон, Э. Фаму, Э. Фьюруботн, С. Чен.
3 См.: The economics of property rights I Ed. by Furudoth E.G., Pejovich S. Cambridge, 1974. P. 3;
Demsetz H. Toward a theory of property rights II American Economic Review. 1967. Vol. 57. № 2. Р. 17;
Pejovich S. Fundamentals of economics: A property rights approach. Dallas, 1981. Р. 13;
Toumanoff P. G. Theory of market failure II Kyklos. 1984. Vol. 37. № 4. Р. 320;
Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). М. : ИМЭМО, 1990.
(или встраивается) в новую парадигму, то, как было уже сказано, 100-процентная государственная собственность будет стремиться к минимуму (вследствие приватизационной тенденции), а долевая (с частным сектором) государственная собственность, напротив, возрастать. Если же национальная экономика в структурном отношении продолжает воспроизводить старую социально-экономическую парадигму, то 100-процентная государственная собственность с равным успехом может расти или сокращаться, но, главное - в обоих случаях не будет выстраиваться партнерство государства и частного сектора.
К сожалению, современная российская экономика, продолжая быть ориентированной на экспорт сырья, плохо отвечает структурным требованиям глобализации и недаром пошла по пути формирования неэффективных государственных корпораций вместо развития эффективной долевой (с частным сектором) государственной собственности.
Ушло то время, когда экономическая теория и теория государственного управления четко определяли для государственной собственности минимум/максимум. Сегодня нужна новая теория государственной собственности, способная отразить реальные современные процессы «перемешивания» разных форм собственности. В настоящее время не существует противостояния чистой частной и чистой государственной собственности. Права государственной собственности осуществляются и в форме чистой государственной, и в форме государственно-частной, и в форме государственно-общественной собственности. И это означает, что важны не столько форма собственности, сколько партнерство собственности. Именно через такое партнерство государство становится эффективным - получает возможность полного присутствия в рыночной экономике, не «утесняя», не подменяя рынок, но, напротив, поддерживая его своим «образцовым» (в качестве государства) на нем участием. В новых условиях государственная собственность призвана работать не вместо рынка, а на «образцовый» (справед-
ливый) рынок (см. [9, 10, 17-24]). Понятно, что объектами государственной собственности должно быть все, что обеспечивает решение общенациональных задач, то есть любые объекты (недвижимые и движимые, материальные и нематериальные) сфер:
• обороны;
• внешней, социальной и экономической политики;
• научно-технического развития и народного образования;
• общественного здравоохранения;
• природопользования и охраны окружающей среды;
• охраны памятников истории и культуры;
• эксплуатации и обслуживания крупных транспортных магистралей;
• недр, лесного фонда, водных ресурсов, воздушного пространства.
Помимо объектов исключительно государственной собственности, все прочие объекты могут быть и в совместной (государства с частным сектором) собственности. Функции управления государственной собственностью включены в систему функций управления вообще, предусматривающих следующее:
• прогнозирование и планирование;
• организация и мотивация (стимулирование);
• контроль, координация и регулирование;
• исследовательское обеспечение;
• интеграция и дифференциация;
• направленность «вовнутрь» (интра-функции) и «вовне» (инфрафункции).
Функции управления государственной собственностью именно как социальноэкономические функции (задачи) государственного управления с достаточной полнотой описываются в терминах интра-функций и инфрафункций государственной социально-экономической политики. На приведенной схеме (см. рис.) интрафункции (левый столбец) характеризуют управление объектами государственной собственности, а инфрафункции (правый столбец) - управление социально-экономическим процессом с помощью объектов государственной собственности.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Социально-экономические функции управления государственной собственностью
Интрафункции показывают должные усилия государства по оптимизации функционирования объектов государственной собственности. Эти усилия чрезвычайно важны, поскольку объекты государственной собственности - один из основных (наряду с законодательством) инструментов социально-экономической политики государства, так что эффективное осуществление государством управленческих интрафункций напрямую определяет эффективность инфрафункций государственного управления. Таким образом, интрафункции и инфрафункции управления государственной собственностью взаимосвязаны. Интрафункции государства (связаны с обслуживанием объектов государственной собственности) обуславливают достижение национальной социально-экономической эффективности. Взаимосвязанные интрафункции и инфрафункции управления государственной собственностью должны быть нацелены на выполнение общественной миссии государства - производство и распределение (перераспределение) общих благ.
Интрафункции управления государственной собственностью связаны с об-
служиванием объектов государственной собственности, которое оптимизирует их структуру, функции, кадровое, инфраструктурное, в первую очередь информационное (на основе компьютерных информационнокоммуникационных технологий), обеспечение. Такая оптимизация призвана придать объектам государственной собственности устойчивый импульс к развитию инновационного потенциала - сделать эти объекты конкурентоспособными «предприятиями» в условиях информационной и экономической глобализации, что и будет прямым государственным вкладом в строительство современной рыночной экономики, основанной на справедливой конкуренции и производстве общих благ. Суть в том, что должное осуществление интрафункций управления государственной собственностью создает образцовые рыночные субъекты. Не потому, что государство образцовый предприниматель (именно наоборот), а потому что оно согласно своей общественной миссии призвано выстраивать образцовый рынок - через антимонопольное, налоговое законодательство и управление своей собственностью. Управление государственной собственностью действитель-
но должно быть образцовым, поскольку государство - профессиональный управляющий, а обслуживание объектов государственной собственности не требует, чтобы государство выступало в отношении своей собственности в несвойственной для него роли предпринимателя.
Инфрафункции управления государственной собственностью (связаны с национальной экономикой в целом) в государственно-управленческом механизме являются «выходными» по отношению к «входным» интрофункциям. Государство на уровне интрафункций управления своей собственностью выступает рыночным субъектом, действующим в нормативном пространстве рынка, которое само и создает. Именно это государственное правомочие нормативного культивирования рынка отличает государство от обычных рыночных субъектов. Государство нормативно культивирует рынок для всех, в том числе и для себя, как рыночного, осуществляющего интрафункции управления своей собственностью субъекта. Это и означает, что государство, если оно не коррупционное, действует на уровне инфрафункций (заботы о национальной экономике в целом) как специфический рыночный субъект - субъект производства и распределения (перераспределения) общих благ. Так, государство на уровне инфрафункций управления своей собственностью:
• создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые частному предпринимательству невыгодны;
• сглаживает удары кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из кризисных ситуаций путем снижения налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию товарных закупок, помогая ускорять освоение высших технологий, решая проблему собственности обанкротившихся предприятий и т. д. [9];
• координирует взаимодействие между
всеми формами собственности по рыночным законам: конкуренция, спрос -предложение, стоимость и т. д.;
• обеспечивает конкурентный (немонопольный) характер рынка, для чего всячески поддерживает развитие малого и среднего предпринимательства и идет на приватизацию государственной собственности, улучшающую инвестиционный климат страны, использует свои активы в качестве инструмента (государственных гарантий) привлечения инвестиций в реальный сектор экономики [25];
• решает социально-экономические задачи роста национального богатства, увеличения занятости, снижения темпов инфляции;
• проводит централизованную социальную политику, заботясь о таких сферах, как общественное здравоохранение, народное образование, культура и искусство, социальное страхование и социальное обеспечение;
• может проводить и национализацию, однако, не в качестве атаки на приватизацию, а с целью возврата незаконно приватизированной собственности или в периоды экономических кризисов для кризисного управления собственностью, а также при искусственных банкротствах предприятий с целью сохранения собственности искусственных банкротов для общества.
Таким образом, взаимосвязь интрафункций и инфрафункций управления государственной собственностью - это и есть партнерская взаимосвязь государства и частного сектора, особенно актуальная в современных условиях беспрецедентной активизации (под влиянием компьютерных информационно-коммуникационных технологий) субъектного начала общества. Тесная взаимосвязь интрафункций и инфрафункций управления государственной собственностью - это новая парадигма функционирования государства в условиях формирования новой мировой парадигмы социально-экономического развития.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. The state in a changing world // World development report, 1997. Cambridge : Oxford university press, 1997.
2. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора / перевод с английского. М. : Издательство МГУ ; ИНФРА-M, 1997.
3. Medema S. The hesitant hand: Mill, Sidg-wick, and the evolution of the theory of market failure // History of political economy. Durham, 2007. Vol. 39. № 3.
4. Dahan N., Doh J., Teegen H. Role of nongovernmental organizations in the business - government - society interface // Business & Society. 2009. Vol. 20. № 10. DOI: 10.1177/0007650309350141. URL: http://bas. sagepub.com
5. Perotti Е. State ownership - a residual role? // World Bank Policy Research Working Paper. 2004. № 3407 (September). URL: http://www-wds.worldbank.org/external/de-fault/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/10/ 14/000012009_20041014130810/Rendered/ PDF/WPS3407.pdf
6. Shimomura T., Matsumoto Т. (2010). Policies to enhance the physical urban environment for competitiveness: A new partnership between public and private sectors // OECD Regional Development Working Papers. Р. : OECD Publishing, 2010. № 1.
7. Bailey N. Partnership agencies in British urban policy. L. : UCL press, 1995.
8. Ball M., Le Ny, L., Maginn P. J. Synergy in urban regeneration partnerships: Property agent's perspectives // Urban Studies. 2003. Vol. 40. № 11
9. Савченко А. Экономические основы управления государственной собственностью // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 6.
10. Соловьев М. М. Методологические вопросы управления государственной собственностью // Экономика и управление собственностью. 2008. № 2.
11. Harvey D. Spaces of global capitalism: Towards a theory of uneven geographical de-
velopment. London ; New York : Verso, 2006.
12. The economics of property rights / Ed. by Furudoth E. G., Pejovich S. Cambridge, 1974.
13. Demsetz H. Toward a theory of property rights // American Economic Review. 1967. Vol. 57. № 2.
14. Pejovich S. Fundamentals of economics: A property rights approach. Dallas, 1981.
15. Toumanoff P. G. Theory of market failure // Kyklos. 1984. Vol. 37. № 4.
16. Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). М. : ИМЭМО, 1990.
17. Илларионов А., Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2002. № 9.
18. Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика(либеральная альтернатива) // Вопросы экономики. 2002. № 11.
19. Супян В. Роль государства в экономике: американский опыт // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 4.
20. Львов Д. Экономика развития. М. : Экзамен, 2001.
21. Мау В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики. 2002. № 7.
22. Нигматулин Р. Об оптимальной доле государственных расходов в ВВП и темпах экономического роста // Вопросы экономики. 2003. № 3.
23. Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. 2004. № 4.
24. Яновский К. Размеры государственного сектора экономики (теоретические подходы, обзор литературы, российский опыт) // Вопросы экономики. 2004. № 9.
25. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах. URL: http://www. kremlin.ru/news/8192 (дата обращения: 29 июня 2010 года).
