CC BY
68УДК 342.728 ББК 67.400.2
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10241
УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Законодательное регулирование и правоприменительная практика
Роберт Вартанович ГЕВОРКОВ, магистрант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета E-mail: robert.gevorkov.95@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы участия политических партий в избирательном процессе нашей страны. Участие политических партий в избирательном процессе рассмотрено с позиций законодательного регулирования и правоприменительной практики.
Ключевые слова: конституционное право, политические партии, избирательный процесс, демократия, многопартийность.
Annotation. The article deals with the participation of political parties in the electoral process of our country. The participation of political parties in the electoral process was considered from the standpoint of legislative regulation and law enforcement practice.
Keywords: constitutional law, political parties, electoral process, democracy, multi-party system.
Научный руководитель: Н.Ю. Турищева, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
Рецензент: Г.Э. Адыгезалова, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, доцент
Политическая система общества глубоко структурирована и систематизирована. Политические партии занимают в этой системе ключевое место, однако, как указывал И.И. Назаров, «целевой вектор движения партийной системы и политической партии различны. Вектор движения политической партии — завоевание власти с целью реализации своей программы общественного устройства. Вектор активности партийной системы — обеспечение условий реализации передачи народом своих властных полномочий соответствующим политическим институтам»1.
В 2009 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что политические партии являются основными коллективными участниками избирательного процесса2.
Именно участие политической партии в избирательном процессе обеспечивает участие граждан в политической жизни, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Политические партии, как указал Верховный Суд Российской Федерации, «с одной стороны, включены в процесс властных отношений, а с другой, будучи добровольными
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
объединениями в структуре гражданского общества, — выступают в качестве необходимого института представительной демократии...»3.
Статус и деятельность политических партий урегулированы следующими законодательными актами — федеральными законами: «О политических партиях»4 от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (далее — Закон о партиях), «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ5, «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ6.
А.Н. Гуторова рассматривает политические партии «как институт, способный координировать и контролировать процесс принятия решений на уровне государства. Они стимулируют представителей противостоящих интересов и взглядов заключать соглашения, приводить в соответствие различные требования, согласовывать действия. Партии, соединяя гражданское общество с государством, способствуют преодолению или смягчению конфликтов, имманентно присущих отношениям между ними»7.
В 2013 г. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «действующее избирательное законодательство, основанное на положениях Конституции Российской Федерации, прежде всего ее статей 3, 13, 30 и 32, применительно к выборам в органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации признает политические партии единственным видом общественного объединения, наделяемого статусом избирательного объединения и участвующего в выборах вне зависимости от установленного законодателем вида избирательной системы. При этом, по смыслу приведенных конституционных положений, в выборе соответствующих механизмов, средств и методов законодатель обладает дискрецией, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития государства, что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной»8.
Высшим руководящим органом политической партии согласно п. 1 ст. 24 Закона о партиях является съезд политической партии; высшим руководящим органом регионального отделения политической партии в соответствии с п. 2 ст. 24 Закона о партиях является конференция или общее собрание регионального отделения политической партии. При этом Верховный Суд Рос-
сийской Федерации конкретизировал, что политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним9.
Не всегда устав партии полностью регулирует все вопросы участия партии в целом или ее региональных отделений в выборах, что ведет к возникновению споров о пределах компетенции партии как избирательного объединения по участию в выборах регионального и муниципального уровня10.
Содержание устава политической партии явилось предметом судебного рассмотрения.
Так, Московский городской суд указал, что «в уставе партии должны быть четко определены положения о порядке избрания, сроке полномочий и компетенции контрольно-ревизионного органа местного отделения, компетенции председателя местного исполкома, а также порядке выдвижения партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления на повторных и дополнительных выборах; порядке исключения кандидатов из списка кандидатов; порядке выдвижения партией кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»11.
При этом положения данного Определения о наличии требований к уставу корреспондируют ст. 21 Федерального закона «О политических партиях».
Как отмечает Ю.А. Нисневич, «в избирательном процессе партии выставляют на рынок для обмена на голоса избирателей свои программы и команды, способные эти программы реализовать. Именно за «качество» этих продуктов партии и должны в первую очередь нести политическую ответственность перед избирателями и обществом в целом»12.
Программа политической партии составляется с учетом интересов всех слоев общества. Как правило, в программе политической партии раскрывается позиция политической партии по ключевым вопросам общественной жизни. Это могут быть, например, такие сферы жизнедеятельности общества, как экономика; социальная сфера; государственная безопасность и оборона сфера государственного строительства.
Политические партии обладают правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, высших
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований. На законодательном уровне в настоящее время созданы и действуют предпосылки для формирования сильных политических партий13.
Вместе с тем вышеперечисленные установленные законодательством права политических партий на практике вызывают немало нареканий со стороны ученых и правоприменителей.
Так, С.В. Турищев отмечает, что хотя Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не только предусматривает возможность выдвижения политической партией лиц, не являющихся членами данной партии, но и устанавливает механизм реализации данной процедуры, следует признать существование определенной проблемы, связанной с реализацией беспартийным кандидатом принадлежащего ему права по выдвижению политической партией14.
Участие политических партий в работе избирательных комиссий вызывает трудности в связи с тем, что существуют различные правовые подходы к формированию избирательных комиссий, что объясняется как несовершенством самой системы избирательных комиссий, так и неопределенностью их юридического статуса. В Российской Федерации могут функционировать одновременно территориальные избирательные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований либо возлагаться полномочия одной комиссии на другую.
Например, предметом судебного рассмотрения стал отказ территориальной избирательной комиссии в назначении члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса кандидата Г.
Судом установлено, что наряду с существующей территориальной избирательной комиссией Хорошевского района решением Московской городской избирательной комиссии в целях проведения муниципальных выборов была сформирована избирательная комиссия муниципального образования, действующая на постоянной основе и являющаяся муниципальным органом в силу положений п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и ч. 7 ст. 15 Избирательного кодекса Москвы.
Эта комиссия и провела муниципальные выборы 10 сентября 2017 г., по итогам которых Г. избрана депутатом. В данном случае действия территориальной избирательной комиссии Хорошевского района соответствовали закону, поскольку факт возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию согласно приведенным выше нормам не наделяет кандидата в депутаты органа местного самоуправления правом назначения члена территориальной избирательной комиссии с правом совещательного голоса15.
Как отмечается в юридической литературе, основное направление реформирования и суть современных тенденций совершенствования законодательства о политических партиях заключается в поиске оптимальной модели, понимаемой в широком смысле избирательной системы, обеспечивающей эффективный механизм реализации народного представительства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях16.
Существующие коллизии в избирательном законодательстве в юридической науке давно предлагается устранить путем принятия избирательного кодекса страны, так как избирательное законодательство, существующее на сегодняшний день, во многом дублирует положения отдельных законодательных актов17.
В 2018 г. работа над проектом кодекса начата совместно Российским фондом свободных выборов и Московским государственным университетом имени М.В. Ломоносова.
В связи с этим А.С. Ткач отмечает: «Избирательный кодекс Российской Федерации будет исчерпывающе регулировать выборы федерального уровня, избирательных процедур, установление избирательных систем, которые регионы смогут устанавливать самостоятельно исходя из своей специфики. Законы субъектов Российской Федерации будут включать исключительно специальные нормы исходя из диспозитивных норм кодекса»18.
Формат работы не позволяет рассмотреть все формы участия политических партий в избирательном процессе, однако мы приходим к выводу, что отсутствие стабильного законодательства, определяющего правовое положение политических партий, может привести к искажению результатов волеизъявления народа в процессе формирования органов публичной власти.
1 Назаров И.И. Политические партии в избирательном процессе: юридико-правовые сюжеты // Pro Nunc. Современные политические процессы. 2006. № 3. С. 128.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
2 По делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова: Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2009 г. № 16-П // СЗ РФ. 2009. № 47. Ст. 5709.
3 Об оставлении без изменения решения Брянского областного суда от 01.08.2014 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений абз. 2 п. 2 ст. 55 Закона Брянской области от 23.01.2008 г. № 4-З «О выборах депутатов Брянской областной Думы»: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10.12.2014 г. № 83-АПГ14-24 // СПС «Консультант Плюс: Судебная практика»
4 О политических партиях: Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ (ред. от 03.07.2018 г.) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
5 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
6 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3431.
7 Гуторова А.Н. Правомочия политических партий в избирательном процессе // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 1. С. 42.
8 По делу о проверке конституционности положения абз. 2 п. 5 ст. 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» в связи с жалобой гражданина В.А. Худоренко: Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2013 г. № 28-П // СЗ РФ. 2013. № 52 (4.II). Ст. 7306.
9 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.09.2016 г. № 34-АПГ16-10 // СПС «Консультант Плюс: Судебная практика»
10 Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 40.
11 В удовлетворении заявления о признании незаконным отказа в государственной регистрации политической партии отказано правомерно, поскольку представленные на регистрацию в Министерство юстиции РФ документы не соответствуют требованиям ФЗ «О политических партиях»: Определение Московского городского суда от 08.11.2011 г. по делу № 33-35889 // СПС «Консультант Плюс: Судебная практика»
12 Нисневич Ю.А. Политическая ответственность: институциональная постановка проблемы // Полис. Политические исследования. 2013. № 4. С. 65.
13 Турищев C.B. Политические партии как субъект формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва // Акту-
альные проблемы российского права. 2008. № 1 (6). С. 31.
14 Турищев C.B. Федеральные стандарты и региональные нормы проведения муниципальных выборов: необходимость совершенствования законодательной регламентации // Гос-во и право. 2009.№ 10. С. 92.
15 Апелляционное определение Московского городского суда от 06.06.2018 г. по делу № 33а-3991/2018 // СПС «Консультант Плюс: Судебная практика»
16 Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Гос-во и право. 2016. № 8. С. 32.
17 Чистополов B.B. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и пути их решения // Рос. юрид. журнал. 2010. № 3.
18 Ткач A.C. Избирательному кодексу — быть // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 3. С. 45.
Библиографический список
1. Гуторова А.Н. Правомочия политических партий в избирательном процессе // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 1.
2. Назаров И.И. Политические партии в избирательном процессе: юридико-правовые сюжеты // Pro Nunc. Современные политические процессы. 2006. № 3.
3. Нисневич Ю.А. Политическая ответственность: институциональная постановка проблемы // Полис. Политические исследования. 2013. № 4.
4. Ткач A.C. Избирательному кодексу — быть // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 3.
5. Турищев C.B. Политические партии как субъект формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 1 (6). С. 25—31.
6. Турищев C.B. Федеральные стандарты и региональные нормы проведения муниципальных выборов: необходимость совершенствования законодательной регламентации // Гос-во и право. 2009.№ 10. С. 91—95.
7. Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 37—40.
8. Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Гос-во и право. 2016. № 8. С. 29—39.
9. Чистополов B.B. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и пути их решения // Рос. юрид. журнал. 2010. № 3.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
