CC BY
45
Буткевич Сергей Анатольевич
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника Крымского филиала
Краснодарского университета МВД России по учебной и научной работе (e-mail: butkevich-sa@mail.ru)
Участие граждан в охране общественного порядка в Крымском федеральном округе (теоретико-правовое исследование)
В статье рассмотрены теоретические и правовые аспекты добровольного участия граждан и их объединений в охране общественного порядка в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. Основное внимание уделено необходимости приведения нормативных правовых актов Крымского федерального округа в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Ключевые слова: Крымский федеральный округ, общественные объединения, органы внутренних дел, охрана общественного порядка, усовершенствование, участие граждан.
S.A. Butkevich, Master of Law, Senior Researcher, Deputy Head on Educational and Scientific Work of Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: butkevich-sa@mail.ru
Participation of the citizens in public order protection in the Crimea federal district (theoretical-legal research)
Theoretical and legal aspects of voluntary involvement of the citizens and their bodies to protect public order in the Republic of Crimea and city of federal importance Sevastopol are highlighted in the article. Main attention is paid to the need of compliance of the normative legal acts of the Crimea federal district with the requirements of federal legislation.
Key words: the Crimea federal district, public orders, Interior Organs, public order protection, improvement, participation of the citizens.
Общеизвестно, что содействие развитию гражданского общества - одно из важнейших условий становления и развития любой страны как светского, демократического, правового и социального государства. Этот процесс предполагает, прежде всего, обеспечение эффективного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, которое должно основываться на партнерстве, взаимозаинтересованности в достижении целей, связанных с процессом демократизации всех сфер государственного управления и общественной жизни, социально-экономическим и духовным прогрессом, всесторонним обеспечением реализации прав и свобод человека и гражданина и т.д. [1, с. 6]. То есть реализация права граждан на участие в формировании и реализации государственной политики касается практически всех сфер жизнедеятельности современного общества [2, с. 120-132; 3, с. 468-470].
Проблема обеспечения реального участия граждан в охране общественного порядка как
самостоятельного социально-правового явления требует детального исследования ее правовой природы, определения основных форм и методов реализации, раскрытия особенностей с учетом специфики предмета такой деятельности. Актуальность данной научной разведки состоит в том, что особенности участия граждан в охране общественного порядка в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе в отечественной науке не исследовались, хотя в этом есть необходимость как с теоретических позиций, так и с позиции формирования мер по усовершенствованию правового регулирования отношений, связанных с обеспечением общественной безопасности и правопорядка.
Отдельные вопросы участия граждан в охране общественного порядка были предметом научных исследований таких ученых, как В.Б. Белорусов, Т.В. Богатова, Н.В. Бровко, В.Н. Воронкова, А.Б. Козловский, О.Ю. Мельников, Л.И. Овчинникова, А.И. Павловский, И.В. Потапенкова, С.А. Терентьев и др. Вместе с тем, теоретико-правовые аспекты такой
60
деятельности на Крымском полуострове предметом отдельной научной разведки не выбирались, что и обусловило новизну и своевременность проведенного исследования.
Цель статьи - выяснение роли и места общественных объединений Крымского федерального округа в охране общественного порядка, а также внесение предложений и рекомендаций по усовершенствованию такой деятельности.
До марта 2014 г. население Крымского полуострова имело право создавать общественные объединения для участия в охране общественного порядка и государственной границы, содействия органам местного самоуправления, правоохранительным и другим государственным органам, а также должностным лицам в предупреждении и пресечении административных правонарушений и преступлений, защите жизни и здоровья граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, а также спасении людей и имущества при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах [4].
Общественные формирования по охране общественного порядка и государственной границы создавались на основе общественной самодеятельности как сводные отряды общественных формирований, специализированные отряды (группы) содействия милиции и Государственной пограничной службе Украины, ассоциации общественных формирований и др. Они осуществляли свою деятельность под контролем указанных выше органов исполнительной власти путем:
1) совместного патрулирования с сотрудниками ОВД и пограничниками, выставления постов на улицах, стадионах, железнодорожных вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах, местах компактного проживания граждан, размещения предприятий, учреждений, организаций, учебных заведений, а также местах возможного появления нарушителей границы в пределах района, контролируемого Государственной пограничной службой Украины, приграничной полосы; участия в обеспечении охраны общественного порядка при проведении санкционированных массовых мероприятий;
2) проведения осмотра совместно с пограничниками на маршрутах возможного движения нарушителей государственной границы мест их укрытия, транспортных средств, граничащей с государственной границей местности с целью установления причин и условий пребывания неизвестных лиц;
3) участия в мероприятиях, осуществляемых правоохранительными органами, направлен-
ных на борьбу с отдельными видами правонарушений.
При этом основными задачами такого общественного формирования в сфере охраны общественного порядка были: оказание помощи ОВД в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, предупреждении уголовных и административных правонарушений; информирование ОВД о совершенных или готовящихся уголовных правонарушениях, местах сосредоточения преступных группировок; содействие ОВД в выявлении уголовных правонарушений, розыске совершивших их лиц, защите интересов государства, предприятий, учреждений, организаций, граждан от преступных посягательств; участие в обеспечении безопасности дорожного движения и борьбе с детской безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних [5].
После завершения переходного периода в Крымском федеральном округе в полном объеме начало действовать федеральное законодательство, в том числе касающееся охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Сегодня в Федеральном законе «Об участии граждан в охране общественного порядка» закреплены следующие формы участия граждан в охране общественного порядка: содействие ОВД (полиции) и иным правоохранительным органам; участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести; внештатное сотрудничество с полицией; участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности; создание и организация деятельности народных дружин [6]. Вместе с тем, законодательство субъектов Федерации (в том числе вновь принятых) имеет свою специфику, которую мы рассмотрим ниже.
Так, в ст. 12 проекта закона г. Севастополя «О профилактике правонарушений в городе Севастополе» предусматривается, что граждане на добровольной основе могут участвовать в профилактике правонарушений в таких формах, как индивидуальное участие (пропаганда правовых знаний; оказание содействия организациям в применении мер индивидуальной профилактики); организационные формы коллективного участия граждан в осуществлении профилактики правонарушений - общественные объединения, уставные цели и задачи которых предусматривают оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении правопорядка; добровольные формирования граждан по охране общественного порядка; молодежные организации (кружки, секции, студенческие отряды и др.).
61
Сегодня Народное ополчение - народная дружина Республики Крым является общественным объединением, участвующим в охране общественного порядка во взаимодействии с ОВД (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти Республики Крым и органами местного самоуправления [7]. Ее деятельность основывается на принципах законности, гуманизма, добровольности, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Основными формами деятельности Народного ополчения являются: патрулирование на маршрутах в системе единой дислокации сил и средств в соответствии с утвержденными планами и графиками работы по охране общественного порядка; дежурство при дежурных частях ОВД, на стационарных постах патрульно-постовой службы полиции и дорожно-патрульной службы ГИБДД, общественных пунктах охраны порядка, в штабах народных дружин, общественных местах и др.; дежурство в целях обеспечения общественного порядка и безопасности граждан при проведении массовых общественно-политических, спортивных и культурно-зрелищных мероприятий; участие в мероприятиях правоохранительных органов по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений; использование средств массовой информации в целях пропаганды правовых знаний, профилактики правонарушений, формирования у населения уважительного отношения к закону, противодействия коррупции; участие в охране объектов жизнеобеспечения и иных объектов, расположенных на территории Республики Крым; осуществление общественного контроля за деятельностью правоохранительных и контролирующих органов, в том числе в сферах охраны общественного порядка, охраны государственных и таможенных границ Российской Федерации и Республики Крым [8].
Народные ополченцы (дружинники) при участии в охране общественного порядка имеют право: требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния; принимать меры по охране места происшествия, а также обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции; оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее Федеральным законом «О полиции» обязанностей в сфере охраны общественного порядка; применять физическую силу в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законом «Об участии
граждан в охране общественного порядка», и
др. [7].
Вместе с тем, следует отметить ряд несоответствий нормативных правовых актов Республики Крым федеральному законодательству.
Так, Народное ополчение создается и прекращает свою деятельность по решению Совета министров Республики Крым, который осуществляет общее руководство его деятельностью [8], что противоречит федеральному законодательству (ч. 4 и 5 ст. 11, ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» [6]).
В ч. 2 ст. 8 Закона Республики Крым указано, что гражданин, изъявивший желание быть принятым в Народное ополчение, приобретает статус народного ополченца (дружинника) после прохождения испытательного срока продолжительностью до трех месяцев [7]. Вместе с тем, в Федеральном законе «Об участии граждан в охране общественного порядка» [6] нормы об испытательном сроке отсутствуют. Следует согласиться с Д.В. Еремеевым, который указывает на нецелесообразность таких норм, поскольку первоочередная задача народных дружин как общественных объединений -привлечение как можно большего количества граждан для участия в охране общественного порядка [9, с. 207]. Так как испытательный срок усложняет этот процесс, считаем достаточным список требований, перечисленных в ст. 14 Федерального закона [6].
В ч. 6 этой же статьи закреплено, что гражданину, принятому в Народное ополчение, выдается удостоверение народного ополченца (дружинника), подтверждающее его правовой статус. Указанные удостоверения выдаются на текущий календарный год и подлежат замене по результатам ежегодной аттестации народного ополченца (дружинника) [7]. Такое положение в федеральном законодательстве отсутствует, хотя данная норма должна содействовать улучшению качества знаний, умений и навыков дружинника, т.к. непрохождение аттестации влечет отчисление из рядов правозащитников и вырабатывает определенный стимул к повышению своего профессионализма, следовательно, повышает эффективность мер по охране общественного порядка [9, с. 207].
Учитывая изложенное, крымский парламент в июле 2014 г. подготовил проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка''» (см. постановление Государственного Совета Республики Крым от 9 июля 2014 г. № 2335-6/14). Однако данный
62
проект остался на стадии законодательной инициативы.
Поскольку в Республике Крым еще не принят Закон «Об участии граждан в охране общественного порядка в Республике Крым», при разработке его проекта целесообразно учитывать отдельные положения законодательства других субъектов Федерации.
Прежде всего необходимо законодательно закрепить полномочия Правительства, Государственного Совета и органов местного самоуправления Республики Крым по обеспечению участия граждан и их объединений в охране общественного порядка. Так, соответствующий Закон Республики Татарстан определяет полномочия Кабинета министров и органов местного самоуправления в сфере регулирования участия граждан в охране общественного порядка (ст. 4 и 5) [10]. Аналогичный Закон г. Севастополя закрепляет основные полномочия Законодательного собрания в этой сфере, в том числе: определение порядка создания и деятельности координирующих органов (штабов) в целях взаимодействия и координации деятельности народных дружин; утверждение образца и порядка выдачи удостоверения образцов форменной одежды и (или) отличительной символики народного дружинника; установление порядка предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления льгот и компенсаций народным дружинникам [11].
Безусловно, ключевую роль в обеспечении реализации права граждан на участие в охране общественного порядка играют специализированные органы, уполномоченные координировать деятельность таких общественных формирований [12, с. 291-292]. Так, к полномочиям Министерства специальных программ и по делам казачества Камчатского края в этой сфере отнесены: нормативное правовое регулирование в пределах своих полномочий; разработка и реализация государственных программ Камчатского края, содержащих мероприятия, направленные на обеспечение участия граждан и их объединений в охране общественного порядка; обеспечение предоставления государственной поддержки гражданам, участвующим в охране общественного порядка, и членам их семей, объединениям, участвующим в охране общественного порядка, в установленных формах и порядке; подготовка предложений по совершенствованию системы государственной поддержки граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка; обеспечение народных дружин форменными жилетами, металлическими знаками (жетонами) и бланками удостоверений народного дру-
жинника; размещение на официальном сайте исполнительных органов государственной власти Камчатского края в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, информации о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактной информации координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иной общедоступной информации, необходимой для эффективного поиска лиц, пропавших без вести; взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, а также гражданами и их объединениями, участвующими в охране общественного порядка, и др. [13].
Аналогичный орган в структуре органов исполнительной власти есть и в других субъектах Российской Федерации. Например, Комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества на территории области: осуществляет реализацию государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества; изучает, обобщает и распространяет передовой опыт работы казачьих обществ; взаимодействует с казачьими обществами по вопросам организации и ведения воинского учета членов казачьих обществ, подготовки членов казачьих обществ к военной службе, вневойсковой подготовки членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе; осуществляет организационно-методическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления муниципальных образований по вопросам привлечения членов казачьих обществ к несению государственной и иной службы, а также к участию в реализации национальных проектов, государственных программ Волгоградской области, ведомственных целевых программ [14].
Кроме этого, считаем ключевыми вопросами в привлечении граждан к участию в охране общественного порядка не только надлежащее финансовое обеспечение, но и эффективность правовой и социальной защиты народных дружинников. Например, в г. Севастополе [11] в случае:
1) гибели народного дружинника либо его смерти, наступившей вследствие телесного повреждения, заболевания либо причинения иного вреда его здоровью, полученного в связи с участием в охране общественного порядка, членам семьи погибшего (умершего) (лицам, находившимся на его иждивении) выплачива-
63
ется в равных долях единовременное пособие в размере 1 млн руб. за счет средств резервного фонда бюджета г. Севастополя (для сравнения: в аналогичном законе Ставропольского края предусмотрено единовременное денежное пособие в размере 120 тыс. руб. [15]);
2) причинения народному дружиннику телесного повреждения или иного вреда его здоровью в связи с участием в охране общественного порядка, повлекшего за собой наступление инвалидности, ему выплачивается единовременное пособие в размере 500 тыс. руб. (для сравнения: в аналогичном законе Республики Коми предусмотрена единовременная денежная выплата в размере 50 тыс. руб. [16]);
3) причинения народному дружиннику телесного повреждения или иного вреда его здоровью в связи с участием в охране общественного порядка, не повлекшего за собой наступление инвалидности, ему выплачивается единовременное пособие в размере 100 тыс. руб. (для сравнения: в аналогичном законе Камчатского края предусмотрена единовременная выплата в размере 20 тыс. руб. [13]).
По нашему мнению, меры поддержки народных дружинников и иных граждан, участвующих в охране общественного порядка в Республике Крым (бесплатный проезд во всех видах общественного транспорта (кроме такси); единовременное вознаграждение, в том числе за раскрытие преступлений и задержание лиц, их совершивших; личное страхование народных дружинников; моральное стимулирование и др.), должны найти соот-
1. Буткевич С.А. Участие общественности в предупреждении легализации преступных доходов (теоретико-правовые аспекты) // Южноукраинский правовой журнал. 2011. № 4.
2. Дубко Ю.В. Управление органами внутренних дел в особых условиях. Луганск, 2004.
3. Чудина Н.В. Роль общественности и общественных организаций в борьбе с коррупцией // Проблемы переходного периода: адаптация нормативно-правовых актов Крымского федерального округа к законодательству Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Симферополь, 2015.
4. Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы: закон Украины от 22 июня 2000 г. № 1835-111 (в ред. от 1 авг. 2003 г.) // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. № 40. Ст. 338.
5. Типовой устав общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы: утв. постановлением Кабинета министров Украины от
ветствующее закрепление и в республиканском законодательстве.
Таким образом, совершенствование приемов и способов совершения правонарушений, рост преступности в Крымском федеральном округе, связанный с курортно-летним периодом и миграционными процессами, ставят задачи по решению ряда проблем организационного, теоретико-правового и научно-прикладного характера. Именно поэтому преступности на Крымском полуострове следует противопоставить комплекс согласованных, системных и последовательных мер по противодействию ей, в том числе поддержку соответствующих общественных объединений, реализуемых под руководством уполномоченного исполнительного органа государственной власти Республики Крым и г. Севастополя.
Подчеркнем несогласованность с федеральным законодательством отдельных положений нормативных правовых актов Республики Крым, регулирующих участие граждан в охране общественного порядка. Именно поэтому необходимы разработка проекта и принятие Закона Республики Крым «Об участии граждан в охране общественного порядка в Республике Крым», который урегулирует вопросы обеспечения добровольного участия граждан и их объединений в охране общественного порядка на территории Республики Крым (в том числе крымского казачества), установит образец и порядок выдачи удостоверения народного ополченца (дружинника), образец его отличительной символики и др.
1. Butkevich S.A. Public participation in prevention of money laundering (theoretical and legal aspects) // South Ukrainian legal magazine. 2011. № 4.
2. Dubko Yu.V. Management of the interior organs under special conditions. Lugansk, 2004.
3. Chudina N.V. The role of public and civil society organizations in counteraction to corruption // The problems of transition period: adaptation of legal acts of the Crimea federal district to the legislation of the Russian Federation: proc. of All-Russian sci. and pract. conf. Simferopol, 2015.
4. About participation of the citizens in protection of public order and state border: law of Ukraine of June 22, 2000 № 1835-III (in ed. of Aug. 1, 2003) // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine.
2000. № 40. Art. 338.
5. The model statute of the public formation of protection of public order and state border: approved by the Cabinet of Ministers of Ukraine of Dec. 20, 2000 № 1872 //Governmental Courier.
2001. № 43.
64
20 дек. 2000 г. № 1872 // Правительственный курьер. 2001. № 43.
6. Об участии граждан в охране общественного порядка: федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
7. О Народном ополчении - народной дружине Республики Крым: закон Республики Крым от 26 нояб. 2014 г. № 22-ЗРК (в ред. от 3 дек. 2014 г.) // Крымские известия. 2014. 19 июня.
8. О вопросах деятельности Народного ополчения - народной дружины Республики Крым: постановление Совета министров Республики Крым от 23 июля 2014 г. № 217. Симферополь, 2014.
9. Еремеев Д. В. Участие граждан в охране общественного порядка: проблемы адаптации нормативно-правовых актов Республики Крым к законодательству Российской Федерации // Проблемы переходного периода: адаптация нормативно-правовых актов Крымского федерального округа к законодательству Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Симферополь, 2015.
10. Об участии граждан в охране общественного порядка: закон Республики Татарстан от 16 янв. 2015 г. № 4-ЗРТ. Казань, 2015.
11. Об участии граждан в охране общественного порядка в городе Севастополе: закон города Севастополя от 17 апр. 2015 г. № 128-ЗС. Севастополь, 2015.
12. Борисенко А.О., Талалай Д.В. Особенности взаимодействия субъектов служебно-боевой деятельности сил охраны правопорядка // Учен. записки Таврич. нац. ун-та им. В. И. Вернадского. Сер. «Юрид. науки». 2013. Т. 26(65). № 1.
13. Об обеспечении участия граждан и их объединений в охране общественного порядка в Камчатском крае: закон Камчатского края от 29 дек. 2014 г. № 569. Петропавловск-Камчатский, 2014.
14. Об утверждении Положения о комитете по делам национальностей и казачества Волгоградской области: постановление губернатора Волгоградской области от 19 нояб. 2013 г. № 1175. Волгоград, 2013.
15. О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка на территории Ставропольского края: закон Ставропольского края от 26 сент. 2014 г. № 82-кз // Ставропольская правда. 2014. 27 сент.
16. О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка на территории Республики Коми: закон Республики Коми от 10 нояб. 2014 г. № 134-РЗ. Сыктывкар, 2014.
6. About participation of citizens in public order protection: fed. law of Apr. 2, 2014 № 44-FL //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 14. Art. 1536.
7. About Home guard - the national squad of the Republic of Crimea: law of the Republic of Crimea of Nov. 26, 2014 № 22-LRC (in ed. of March 12, 2014) // Crimean news. 2014. June 19.
8. About issues of activity of the Home guard -the national squad of the Republic of Crimea: resolution of the council of Ministers of the Republic of Crimea of July 23, 2014 № 217. Simferopol, 2014.
9. Eremeev D.V. Participation of the citizens in public order protection: problems of adaptation of regulatory legal acts of the Republic of Crimea to the legislation of the Russian Federation // The problems of transition period: adaptation of legal acts of the Crimea federal district to the legislation of the Russian Federation: proc. of All-Russian sci. and pract. conf. Simferopol, 2015.
10. About participation of the citizens in public order protection: law of the Republic of Tatarstan of Jan. 16, 2015 № 4-LRT Kazan, 2015.
11. About participation of the citizens in public order protection in the city of Sevastopol: law of Sevastopol of Apr. 17, 2015 № 128-LS. Sevastopol, 2015.
12. Borisenko A.O., Talalay D.V. Features of interaction of service and combat activity of the security forces // Sci. notes of the Taurida National University of V.I. Vernadsky. Ser. «Jurisprudence». 2013. Vol. 26(65). № 1.
13. On ensuring of participation of the citizens and their associations in public order protection in the Kamchatka region: law of the Kamchatka Region of Dec. 29, 2014 № 569. Petropavlovsk-Kam-chatsky, 2014.
14. About approval of position of the committee for nationalities and cossacks of the Volgograd region: decision of the governor of the Volgograd region of Nov. 19, 2013 № 1175. Volgograd, 2013.
15. About some issues of participation of the citizens in public order protection on territory of the Stavropol region: law of the Stavropol region of Sept. 26, 2014 № 82-SL // Stavropol truth. 2014. Sept. 27.
16. About some issues of participation of the citizens in public order protection on territory of the Republic of Komi: law of the Republic of Komi of Nov. 10, 2014 № 134-LK. Syktyvkar, 2014.
65
