CC BY
146
10.7. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ КОНСУЛЬСКОЙ СЛУЖБЫ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Лаврищева Ольга Анатольевна, соискатель кафедры теории и истории государства и права. Место учебы: Елецкий государственный университет им. И.А.
Бунина. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматривается процесс становления и развития центрального аппарата отечественной консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства СССР.
Ключевые слова: консульская служба, советский консул, консульский отдел, министерство иностранных дел, централизация, советский период.
THE CENTRALIZATION OF THE NATIONAL CONSULAR SERVICE OF THE SOVIET PERIOD: THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL BASIS
Lavrishcheva Olga Anatolievna, competitor at Theory and History of State and Law chair. Place of study: Yelets State University named after I.A.Bunin. E-mail: [email protected]
Annotation: This article discusses the process of formation and development of the central apparatus of the national consular service in the structure of the Foreign Ministry of the USSR.
Keywords: consular service, soviet consul, consular department, ministry of foreign affairs, the centralization, the soviet period.
В 2009 году Министерство иностранных дел РФ отметило юбилейную дату - 200 лет со времени создания центрального аппарата российской консульской службы. Отправной точкой сотрудники Министерства взяли Указ «Об учреждении экспедиции консульских дел», подписанный императором Александром I 13 мая 1809 года. В приветственном адресе министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова отмечалось, что именно данный документ положил начало деятельности подразделения, «занимающегося консульскими вопросами в рамках российского внешнеполитического ведомства»1.
Однако данное событие вряд ли можно считать исходной значимой датой в процессе формирования центрального аппарата российской консульской службы. Созданная в 1809 году экспедиция просуществовала не долго и вскоре была упразднена. Весь дореволюционный период стояла задача создания центрального ведомства, курировавшего консульские вопросы, но она так и не была разрешена. В имперской России управление консульской службой сосредотачивалось в разных департаментах и отделах Министерства иностранных дел. Даже одинаковые вопросы консульских отношений со странами Запада и Востока решались различными центральными учреждениями МИД.
1 Лавров С.В. Сотрудникам Консульского департамента МИД России и консульских учреждений за рубежом 3 мая 2009 г. // К 200-летию консульской службы МИД России. М., 2009. С. 2.
Решение проблемы создания самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства пришлось только на советский период. В 1929 году в соответствии с приказом по НКИД СССР № 87 «Об организации и задачах работы Консульского отдела»2 от 31 августа 1929 года в структуре НКИД появился самостоятельный Консульский отдел. Необходимость его создания объяснялась тем, что не существовало единого органа, на который можно было бы возложить исполнение всей консульской работы и руководство консульской деятельностью на местах, а происходил разброс функций в сфере руководства работой консульств в разных отделах НКИд, что только затрудняло их исполнение. Кроме того, в связи с расширением консульских отношений значительно увеличилось и количество консульских учреждений за границей, что требовало создания общего организационного руководства ими.
В связи с образованием самостоятельного Консульского отдела произошла реорганизация центрального аппарата НКИД СССР, были ликвидированы следующие отделы и подотделы: отдел виз, входящий в структуру управления делами, а также юрисконсуль-ский подотдел и консульский подотдел экономическо-правового отдела. Таким образом, широкий перечень функций был изъят из сферы деятельности экономи-ческо-правового отдела НКИД СССР и передан Консульскому отделу, а именно: он стал заниматься вопросами гражданства, выезда, розыска документов и лиц; вопросами призыва в Красную армию и учёта военнослужащих; составлял акты гражданского состояния; в его компетенцию стали входить алиментные дела, опека и попечительство, социальное обеспечение, социальное страхование, нотариат, переписка с консульствами по таможенным вопросам пассажирского характера, в части имущественных дел граждан СССР за границей. Кроме того, Консульскому отделу была передана переписка по делам отдельных граждан, но при этом в экономическо-правовом отделе НКИД СССР остались общие вопросы защиты интересов граждан за границей, а также дела, которые переходили в плоскость дипломатической переписки3.
Однако, несмотря на то, что данный отдел стал самостоятельным структурным подразделением в аппарате НКИД, реализуемые им функции во многом находились в зависимости от иных отделов внешнеполитического ведомства. Например, Консульский отдел обязан был предварительного согласовывать с политическими отделами вопросы въезда, если они касались въезда политических и государственных деятелей, делегатов или лиц, занимающих видное положение. Что касается вопросов о личном составе и штатах консульских учреждений, то они решались управлением делами НКИД СССР с учётом мнения Консульского отдела4.
Централизация руководящего аппарата консульской службы потребовала специальной правовой регламентации, определяющей функции Консульского отдела НКИД СССР. Для решения данной задачи 24 мая
2 ГАРФ. Ф. 5283. О. 1. Д. 114 (2). Л. 100-104 (Приказ № 87 по НКИД «Об организации и задачах работы Консульского отдела» от 31 августа 1929 г.).
3 ГАРФ. Ф. 5283. О. 1. Д. 114 (2). Л. 100 (Приказ № 87 по НКИД «Об организации и задачах работы Консульского отдела» от 31 августа 1929 г.).
4 ГАРФ. Ф. 5283. О. 1. Д. 114 (2). Л. 101-104 (Приказ № 87 по
НКИД «Об организации и задачах работы Консульского отдела»
от 31 августа 1929 г.).
1'2012
Пробелы в российском законодательстве
1941 году было утверждено «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел»5. В соответствии с данным Положением функции отдела были расширены. В его ведение входило руководство работой консульств и консульских отделов посольств и миссий СССР за границей, а также деятельностью дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории СССР. Консульский отдел должен был: подготавливать инструкции и приказы народного комиссара по консульской работе; инспектировать состояние консульской работы на местах; а также получать регулярные отчёты консульств, консульских отделов и миссий СССР за границей и давать по ним указания (п.1).
В Положении нашла своё отражение и структура Консульского отдела. Так, он включал в себя территориальные референтуры (например, референтура по Германии; референтура по странам Японии, Маньчжурии, Китая; референтура по странам Сербии, Норвегии, Дании; референтура по странам Англии, США, Южной и Центральной Америки и т.д.) и группы (въезда, выезда, нотариата, легализации и розыска граждан и документов), а также секретариат и картотеку6.
Таким образом, анализ «Положения о Консульском отделе НКИД СССР» показывает, что оно стало первым актом, который на законодательном уровне чётко и достаточно полно регламентировал функции Консульского отдела НКИД СССР как в отношении консульств и консульских отделов посольств СССР за границей, так и в отношении дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории Советского Союза.
Коренное изменение международных отношений, произошедшее после Второй мировой войны, значительное упрочение позиций СССР, появление мировой системы социализма привели к увеличению числа советских консульств и породили необходимость реформирования консульской службы.
В результате этой реорганизации 25 июля 1946 году приказом № 460 по Министерству иностранных дел СССР7 была объявлена новая структура и штаты центрального аппарата МИД СССР. В соответствии с данным нормативно-правовым актом в МИДе вместо ранее существовавшего Консульского отдела было образовано Консульское управление. В него вошли: управление, секретариат, паспортно-визовый отдел, отдел Дальнего Востока, отдел Среднего и Ближнего Востока, отдел Западной и Центральной Европы, отдел Балканских стран, отдел Америки, группа республиканских МИДов и дипломатических агентств МИД СССР, группа легализации документов и розыска лиц, картотека.
Впоследствии структура Консульского управления неоднократно видоизменялась, некоторые отделы управления были исключены (например, группа республиканских МИДов и дипломатических агентств МИД СССР), другие были объединены в один большой от-
5 Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел от 24 мая 1941 г. // Сборник законодательного, инструктивного и справочного материала по консульским вопросам. Том I. М., 1950. С. 49-53.
6 Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел от 24 мая 1941 г. // Сборник законодательного, инструктивного и справочного материала по консульским вопросам. Том I. М., 1950. С. 52-53.
7 Справка к вопросу о преобразовании Консульского отдела МИД СССР в Консульское управление МИД СССР, 1946 г. // Сборник законодательного, инструктивного и справочного материала по консульским вопросам. Т. I. М., 1950. С. 56.
дел (например, вместо отделов Дальнего, Среднего и Ближнего Востока был образован отдел Востока)8.
Новое видоизменение структуры Консульского управления было установлено приказом по МИД СССР от 12 ноября 1954 года9, в соответствии с которым Консульское управление возглавлялось начальником управления и находилось в подчинении министра иностранных дел или его заместителя. В его структуру вошли следующие отделы и группы: паспортновизовый отдел, отдел стран Западной Европы и Америки, отдел стран Восточной Европы, отдел Востока, группа легализации документов, юридическая группа и картотека.
К 80-м годам XX в. Консульское управление являлось одним из важнейших подразделений МИДа СССР и выполняло большой объём консульской работы. Это объяснялось постоянным расширением политических, экономических, научно-технических и культурных связей Советского Союза с иностранными государствами, развитием туризма, увеличением количества советских граждан за границей, а также расширением числа советских консульских учреждений. Так, на 1 января 1986 года в иностранных государствах функционировало 185 консульских учреждений, из них 117 консульских отделов посольств, 59 генеральных консульств, 8 консульств и 1 консульское агентство СССР10. Всё это внесло качественные изменения и в содержание консульской службы. Так, в начале 80-х годов, в связи с необходимостью обеспечить дифференцированное руководство советскими консульскими учреждениями за границей было создано пять территориальных отделов (социалистических стран, стран Америки, стран Африки, стран Азии и стран Западной Европы) и три функциональных (паспортный отдел, визовый отдел и консульско-правовой отдел)11. Выделение в структуре Консульского управления пяти территориальных отделов позволило лучше учитывать все особенности деятельности советских консульских учреждений в социалистических странах, государствах Европы и Америки и в развивающихся государствах Африки и Азии.
Функции, возлагаемые на Консульское управление МИДа СССР, по-прежнему регламентировались «Положением о Консульском отделе НКИД СССР» 1941 года. Данный документ в связи с изменившимися условиями в значительной степени устарел, однако новый так и не был принят. Поэтому Консульское управление МИД СССР, как и ранее, выполняло функции по оформлению патентов советским консулам за границей и выдаче экзекватуры иностранным консулам на территории Союза ССР; по удостоверению, легализации и истребованию документов; выдаче заграничных паспортов и виз; а также рассматривало вопросы, связанные с гражданством СССР, и многое другое. Свою практическую деятельность Консульское управление осуществляло в сотрудничестве с другими отделами и управлениями Министерства иностранных дел СССР,
8 Справка к вопросу об изменении структуры Консульского управления Министерства иностранных дел СССР, 1949 г. // Сборник законодательного, инструктивного и справочного материала по консульским вопросам. Т. I. М., 1950. С. 56.
9 Советская дипломатическая и консульская служба. Т. II / Под ред. И.Н. Земского, А.Г. Кулаженкова, Н.Г. Резниченко. М., 1974. С. 91.
10 Дипломатический словарь / Под ред. А.А. Громыко и др. Т. II. М., 1985. С. 83.
11 Советская дипломатическая и консульская служба. Т. II. Издание 2-ое, переработанное и дополненное / Под ред. И.Н. Земского, Н.М. Пегова, В.И. Попова. М., 1979. С. 89.
а также с соответствующими советскими министерствами и ведомствами.
Консульское управление просуществовало до образования в 1992 г. Департамента консульской службы МИД России, который с 2004 года носит название Консульский департамент МИД России.
Таким образом, советская консульская служба формировалась и развивалась в качестве составного элемента дипломатической службы. Это было связано с тем, что советская доктрина и практика исходили из принципа единства дипломатической и консульской служб. Так же как и дипломатия, она гибко реагировала на вызовы времени, изменения внутренней и внешнеполитической обстановки страны. Со времени создания НКИДа СССР аппарат консульской службы неоднократно претерпевал значительные изменения. Знаковым событием в организации консульской службы в советский период стала её централизация. Немало других положительных моментов, которые, несомненно, следует учитывать в современных условиях, было в организации центрального аппарата советской консульской службы. Так, структура Консульского управления МИДа СССР, являлась наиболее оптимальной и компактной для решения задач, поставленных перед консульской службой, в отличие от настоящего времени, когда структура Консульского управления «раздута» и многие отделы и группы выполняют взаимозаменяемые функции. Кроме того, согласно «Положению о Консульском отделе НКИД» 1941 г. Консульский отдел занимался и экономическо-правовыми вопросами. На современном этапе данные вопросы находятся в компетенции МИД РФ. Мы считаем, что необходимо создать в структуре Консульского департамента самостоятельный экономический отдел, который бы решал экономические проблемы консульской службы РФ, устранив тем самым экономическую зависимость от МИДа России.
Список литературы:
1. ГАРФ. Ф. 5283. О. 1. Д. 114 (2). Л. 100-104 (Приказ № 87 по НКИД «Об организации и задачах работы Консульского отдела» от 31 августа 1929 г.).
2. Дипломатический словарь. Т. II / Под ред. А. А. Г ромыко и др. Издание 4-ое, переработанное и дополненное. М.: Наука, 1985. 499 с.
3. К 200-летию консульской службы МИД России. М.: Консульский департамент МИД РФ, 2009. 22 с.
4. Сборник законодательного, инструктивного и справочного материала по консульским вопросам. Том I / Составил Г.А. Золотухин. М.: УД МИД СССР, 1950. 355 с.
5. Советская дипломатическая и консульская служба: Учебник. Т. II. / Под ред. И.Н. Земского, А.Г. Кулаженкова, Н.Г. Резниченко и др. М.: Дипломатическая академия МИД СССР, 1974. 315 с.
6. Советская дипломатическая и консульская служба: Учебник. Т. II. Издание 2-ое, переработанное и дополненное / Под ред. И.Н. Земского, Н.М. Пегова, В.И. Попова. М.: Дипломатическая академия МИД СССР, 1979. 304 с.
References:
1. SARF. F. 5283. O. 1. J. 114 (2). L. 100-104 (Order number 87 on the PCFA "On the organization and tasks of the Consular Section," dated August 31, 1929)
2. Diplomatic vocabulary. T. II / Ed. AA Gromyko, etc. 4th edition, revised and enlarged. Moscow: Nauka, 1985. 499.
3. On the 200th anniversary of the Consular Service of the Russian Foreign Ministry. Moscow: Russian Foreign Ministry Consular Department, 2009. 22.
4. Collection of the legislative, guidance and reference material for Consular Affairs. Volume I / Compiled by GA
Zolotukhin. Moscow: USSR Ministry of Foreign Affairs UD, 1950. 355.
5. Soviet diplomatic and consular service: A Textbook. T. II. / Ed. IN Zemsky, AG Kulazhenkova, NG Reznichenko and other Moscow Diplomatic Academy Ministry of Foreign Affairs of the USSR, 1974. 315.
6.Soviet diplomatic and consular service: A Textbook. T. II. Second edition, revised and enlarged / Ed. IN Zemsky, NM Pegova, V. Popov. Moscow: USSR Ministry of Foreign Affairs Diplomatic Academy, 1979. 304.
Рецензия
на статью Лаврищевой Ольги Анатольевны «Централизация отечественной консульской службы в советский период: организационно-правовые основы»
В последнее время наблюдается тенденция умаления значимости советского периода отечественной истории. Эволюция и особенности советского государственного аппарата в целом и государственной службы в частности не привлекают внимания современных исследователей. Хотя в советский период было немало позитивного опыта, требующего детального исследования. В этот период кардинальной перестройке подверглись организационно-
правовые основы консульской службы. Практическую реализацию получила идея централизации руководящего аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства. В статье О.А. Лаврищевой поставлена задача - исследовать организационно-правовые основы отечественной консульской службы в советский период.
Положительным моментом является то, что автору удалось на основе архивных материалов и научной литературы исследовать развитие внутригосударственной организации отечественной консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства и прийти к выводу, что главным достижением советского периода в организации консульской службы следует признать практическую реализацию идеи централизации её руководящего аппарата. На основе проведенного исследования автору удалось установить точную дату создания единого органа в аппарате внешнеполитического ведомства, курировавшего все консульские вопросы.
В отечественной историографии существует ряд публикаций по отдельным вопросам советского консульского права, однако, на наш взгляд, в этой области нет специальных и достаточно подробных исследований теоретического характера посвящённых изучению структуры руководящего аппарата советской консульской службы.
К числу работ, в определенной мере восполняющих этот пробел можно отнести рецензируемую статью Лаврищевой О.А.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что затрагиваемая автором проблема обладает необходимым уровнем научной новизны и значимости, а появление новых научных работ, имеющих целью проведение комплексного анализа отношений в рассматриваемой сфере, является оправданным событием.
На наш взгляд, представленная статья может быть рекомендована к открытой печати в изданиях, рекомендованных ВАК.
Доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права ЕГУ им. И.А. Бунина Е.В. Сафронова
