CC BY
452
Section 17. Science of law
Section 17. Science of law Секция 17. Юриспруденция
Stanislav Gennadevich Buyanskiy, Financial University under the Government of the Russian Federation, associate professor, doctorate E-mail: SGBuyanskij@fa.ru
The purposes and the content of administrative reform in Russia
Abstract: The main objective of article consists in that on the basis of the analysis of the current legislation and practice to open a perspective of improvement of the organization of carrying out administrative reform in Russia. Keywords: administrative reform, law, efficiency of the state.
Буянский Станислав Геннадьевич, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, доцент, кандидат юридических наук E-mail: SGBuyanskij@fa.ru
Цели и содержание административной реформы в России
Аннотация: Основная цель статьи заключается в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства и практики раскрыть проблематику совершенствования организации проведения административной реформы в России.
Ключевые слова: административная реформа, юриспруденция, эффективность государства.
В конце XX в. многие государства мира проводили крупномасштабные реформы государственного управления (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Китай, Австралия, Бразилия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Финляндия).
Основной причиной этих реформ стало осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:
— повышения эффективности системы государственных органов;
— превращения государства в ответственного работодателя, способного привлечь необходимое число служащих высокой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;
— повышение доверия населения и частного сектора к государству.
Главная область административной реформы — роль государства в обществе, структура органов государственного управления, повышение эффек-
тивности и результативности деятельности государственного аппарата, управление государственной службой, реформа финансового управления, подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Административная реформа — политический инструмент реформирования публичного управления или, как говорят, самого государственного аппарата. Административную реформу можно сравнить с предвыборной агитацией или предвыборной кампанией. Именно при подготовке и во время проведения выборов различные политические силы, партии, политические деятели дают обещания, формируют новые взгляды, строят планы реформирования общества и государства. И, как известно, после выборов быстро забываются данные в период предвыборной борьбы обещания, остаются прежние проблемы, а разочарование избирателей становится глубже. Так и с административной реформой: она — политическое шоу, хотя и должна быть тесно связана с административным
240
Секция 17. Юриспруденция
правом. Административная реформа должна изменить административное право, вывести его на новый уровень законодательного обеспечения, концептуального оформления и политического смысла.
Главные цели административной реформы — «разведение» государственных функций, сокращение и повышение эффективности государственного аппарата, борьба с коррупцией, создание компактного правительства, совершенствование государственного управления. Сколько подобных проектов, задач и целей многочисленных реформ провозглашалось в последние годы? И что получилось? Ответы на эти и многие другие аналогичные вопросы будут, очевидно, противоречить официально провозглашенным результатам политико-экономического развития страны.
Административная реформа должна иметь административно-правовое измерение, иными словами, ее результаты (и промежуточные, и окончательные) становятся предметом административно-правового регулирования. Содействует ли административная реформа совершенствованию административного права? Ответить на этот вопрос можно только утвердительно. Весьма значительные результаты первого этапа административной реформы могут показать, как представляется, взаимосвязь целей и желаний авторов административной реформы, намеренных улучшить «деятельности госаппарата» и «повысить квалификацию государственных служащих», определить хотя бы самые общие контуры будущей модели административно-правового регулирования и системы административного права.
Первые высказывания об административной реформе, проводимой в постсоветской России, встречаются в середине 90-х гг. прошлого столетия. Специалисты отмечают, что проводимая в настоящее время административная реформа уходит своими корнями в те годы. В 1996-1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти.
Административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы выступления В. В. Путина: в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы «утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы», «региональные
парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами», «федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению», появление «произвола властей, от которого страдали люди», «отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц» [1]. Что было достигнуто за прошедшие четыре года: «восстановлен конституционный правопорядок, укреплена — а по сути, отстроена заново — вертикаль федеральной исполнительной власти», «восстановлено единое правовое пространство страны», пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур, «идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия» [1].
Административная реформа рассматривается и как средство усиления эффективности государства. По мнению одного из авторов концепции административной реформы, Л. Якобсона, в настоящее время «проводится технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности госаппарата» [2]. Например, Г. Греф считает неправильным, что структура Правительства дублируется в его аппарате, а затем и в Администрации Президента [3].
Административная реформа с концептуальной точки зрения должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, самого административного права, многих его институтов. Однако на практике в настоящее время произошло лишь изменение структурной организации исполнительной власти, перестройка системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Например, планировалось провести реструктуризацию Правительства, формирование структуры кабинета министров, дать глубокий анализ реального сектора экономики, изучить социальную сферу, поддержать науку, подготовить квалифицированные кадры [4].
Под административной реформой понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить несколько типичных представлений о содержании административной реформы:
241
Section 17. Science of law
— модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
— реформа административно-территориального устройства государства;
— разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
— реформа государственной службы;
— реформа функций и структуры исполнительной власти.
Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти — избранием членов Совета Федерации или формированием Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).
Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.
Остальные из перечисленных выше три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и ис-
полнительной властью на всех уровнях. Поэтому проведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства [5].
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства — в этом ее основное значение для административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей — оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
Конечная цель современных административных реформ определяется в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Данные реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
242
Секция 17. Юриспруденция
Список литературы:
1. Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. «Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло»//Рос. газета. - 2004. - 13 февраля.
2. Российская газета. - 2004. - 19 февраля.
3. Российская газета. - 2004. - 17 марта.
4. Лашкина Е. Первые пять шагов премьера: Михаил Фрадков обнародовал свою программу//Российская газета. - 2004. - 6 марта.
5. Князев С. Д. Принципы административного права Российской Федерации: Отраслевой формат и юридическое значение//Гос. и право. - 2003. - № 10. - С. 39.
243
