CC BY
57
ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
Статья посвящена формированию новой модели государственных финансов после кризиса 1998 г. Внимание уделяется основным аспектам их функционирования: формированию доходной базы, политике расходов, бюджетному профициту, межбюджетным отношениям. Все эти вопросы рассматриваются не изолированно, а в контексте процессов, происходивших в данной сфере в предыдущий период, а также изменения макроэкономических условий.
В экономической системе, сложившейся к середине 90-х годов, государственные финансы оказались наиболее слабым звеном. Суть их кризиса заключается в том, что доходная база бюджета была устойчиво ниже, чем объем необходимых расходов государства. Именно затяжной бюджетный кризис послужил причиной событий 17 августа, и именно бюджет понес серьезные потери от их последствий. Новый, начавшийся в 1998 г. этап развития государственных финансов характеризуется резким сокращением масштабов перераспределения добавленной стоимости через систему государственных финансов, прежде всего, свертыванием бюджетной поддержки социальной сферы.
Особенности бюджета, сформировавшиеся в 1994-1998 гг.
Характеристика системы государственных финансов. Сложившаяся к августу 1 998 г. система государственных финансов может быть охарактеризована следующими основными чертами:
- сокращающимися абсолютными масштабами перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства1;
- структурой доходов и расходов государства, ориентированных на перераспределение ресурсов из производственного сектора на потребление;
- наличием хронического бюджетного дефицита, опирающегося на неэмиссионные источники его финансирования;
- нарастающим напряжением бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами РФ.
Масштабы перераспределения ресурсов. Анализ российского бюджета расширенного правительства показывает, что вплоть до 1 998 г. доля ресурсов, перераспределяемых через систему государственных финансов, оставалась относительно устойчивой (рис. 1, табл. 1, 2). Она сократилась с 45% ВВП, характерного для конца 80-х годов, до примерно 40% ВВП в конце 90-х годов. В результате российская бюджетная система по удельному весу перераспределяемой добавленной стоимости вплоть до кризиса 1 998 г. находилась примерно на уровне государств Европы. В то же время в структуре доходов и расходов произошли существенные изменения.
Следствием падения рентабельности в реальном секторе в 1 992-1 997 гг. стало резкое сокращение налогов на прибыль предприятий. Их доля снизилась по сравнению с концом 80-х годов почти втрое - с 12-14 до 4-5% ВВП в 1997-1998 гг. Одновременно в 1,5 раза уменьшилось поступление подоходного налога (с 4-4,5 до 2,5-3% ВВП), несмотря на восстановление доли доходов населения в ВВП до дореформенного уров-
1 Сумма федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов.
ня. В то же время резко (с 0,8 до 4-7% ВВП) возросли ресурсные платежи и налоги на имущество, что связано с их достаточно высокой собираемостью.
Таблица 1
Основные показатели бюджетов расширенного правительства России и других развитых стран, % к ВВП (в методологии СНС)
Текущие доходы Текущие расходы
Страна Год всего налоговые доходы всего конечное потребление государственных учреждений
Россия 1997 41,8 39,3 40,7 18,8
Россия 1999 39,4 35,8 31,6 13,7
США 1996 32,3 28,5 33,7 15,7
Канада 1997 44,1 36,8* 42,8 -
Великобритания 1996 38,1 36,0 41,4 21,1
Франция 1997 48,6 45,7* 51,6 19,8**
Германия 1997 45,0 38,1* 45,8 19 9***
Италия 1996 45,6 43,2 49,4 16,3***
Япония * 1996 г. ** 1993 г. *** 1995 г. 1996 31,7 28,4 28,4 9,7
Рис. 1. Текущие доходы и поступления в бюджет расширенного правительства, % к ВВП:
— факт; — тренд
В расходной части бюджета произошел резкий рост расходов на обслуживание государственного долга - с 0,4% ВВП в конце 80-х годов до 4-6% ВВП во второй половине 90-х. Социальные трансферты и конечное потребление государственных учреждений вплоть до 1998 г. оставались на уровне соответственно 8-9 и 14-17% ВВП. Это в значительной степени произошло за счет сжатия в 2-3 раза государственных инвестиций, а также субсидий реальному сектору.
Направления перераспределения ресурсов. Характерной чертой докризисной модели российского бюджета было перераспределение финансовых ресурсов из производственного сектора домашним хозяйствам. Это проявилось в структуре доходов и расходов расширенного правительства, где предприятия реального сектора выступали «донором» бюджета, а население - получателем ресурсов.
Налоговая система России в отличие от большинства развитых стран опиралась в основном на налоги, выплачиваемые предприятиями, причем в структуре ВВП доля доходов реального сектора сокращалась, а населения - возрастала. Для России характерен самый высокий (среди стран с развитой экономикой) уровень налогов, выплачиваемых предприятиями, - налога на прибыль (4-5% ВВП), ресурсных платежей и налогов на имущество и самая низкая доля налога на доходы физических лиц - 2,5-3% ВВП. Учитывая приходящуюся на население часть косвенных налогов, его доля в налоговых доходах консолидированного бюджета не превышала 36% (1997 г.).
В расходной части бюджета возрастала роль финансирования социальной сферы, что частично компенсировало последствия падения реальных доходов населения в 1992-1993 гг. Затраты на социальную инфраструктуру (включая жилищнокоммунальное хозяйство, далее - ЖКХ) превысили в 1997-1998 гг. половину общего объема непроцентных расходов консолидированного бюджета (в 1 995 г. этот показатель составлял 41%). В результате потребление услуг, обеспечиваемых бюджетными организациями, достигло в 1996-1998 гг. 23-26% доходов населения (в 1 990 г. - лишь 1 4%).
Таблица 2
Основные показатели налоговых систем России и других развитых стран в 1 996 г. по бюджету расширенного правительства (методология СНС)
Страна Налоги, всего Налоги на доход физических лиц Налог на доходы корпораций Отчисления на социальное страхование Налоги на товары и услуги Другие налоги
Россия, 1996 г. 39,4 2,6 % к ВВП 5,1 10,9 12,5 8,7
Россия, 1999 г. 35,9 2,6 5,0 9,0 11,9 7,5
США 28,5 10,7 2,7 6,7 4,9 3,4
Канада 36,8 13,9 3,3 5,9 9,2 4,6
Великобритания 36,0 9,3 3,8 6,0 12,7 4,2
Франция 45,7 6,4 1,7 18,1 12,5 6,9
Германия 38,1 9,4 1,4 14,5 10,6 2,1
Италия 43,2 10,8 4,0 13,2 11,2 4,0
Япония 28,4 5,7 4,7 9,3 4,4 4,3
Россия, 1996 г. 100,0 6,6 % к налогам 12,9 27,7 31,7 21,1
Россия, 1999 г. 100,0 7,2 13,9 25,1 33,1 20,7
США 100,0 37,6 9,6 23,5 17,2 12,1
Канада 100,0 37,7 8,9 16,0 24,9 12,5
Великобритания 100,0 25,9 10,5 16,8 35,2 11,6
Франция 100,0 14,1 3,8 39,6 27,3 15,2
Германия 100,0 24,7 3,8 38,1 27,9 5,5
Италия 100,0 25,1 9,2 30,5 25,9 9,3
Япония 100,0 20,2 16,4 32,8 15,4 15,2
Бюджетный дефицит и его финансирование. Важнейшим фактором, вызвавшим серьезные перегрузки в государственных финансах, стал значительный бюджетный дефицит (рис. 2). По бюджету расширенного правительства, рассчитанному на кассовой основе, в 90-е годы дефицит не опускался ниже 4,5-5% ВВП. В отдельные годы (например, 1996 г.) он превышал 9% ВВП. Это было обусловлено следующим противоречием. С одной стороны, доходы государства, ориентированные на платежи предприятий, испытывали последствия масштабного финансового кризиса в реальном секторе и в силу этого сокращались. С другой - расходы бюджета в значительной мере были ориентированы на поддержание потребления населения и тем самым оказались неэластичными к налоговой базе. В результате, если
Трансформация системы государственных финансов объем услуг, финансируемых из бюджета, сократился с 1990 по 1998 г. на 38% (а объем услуг социально-культурного характера даже возрос на 13%), то налоговые поступления снизились за тот же период почти втрое (на 64%, рис. 3).
Кроме того, остро негативное воздействие на бюджетный дефицит оказало распространение долговой экономики. Под воздействием данного фактора разрыв между общим дефицитом бюджета расширенного правительства и дефицитом, рассчитанным на кассовой основе, составлявший в 1988-1990 гг. лишь 0,2-0,4% ВВП, в 1996-1998 гг. достиг 4-6% ВВП.
СОСЛОС^СО^'-ЛЮГ^СОСЛ
СОООСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛ
СЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛСЛ
Рис. 2. Дефицит бюджета расширенного правительства, % к ВВП --•-- на кассовой основе; . . . . тренд;
—общий; тренд
Рис. 3. Объем налоговых поступлений и нерыночных услуг (в сопоставимых ценах), % к 1990 г.
---- нерыночные услуги социального характера;
налоги, кроме отчислений на социальное страхование
Дефицит бюджета в 1996-1998 гг. покрывался формально лишь за счет неэмиссионных источников. Так, в 1997 г. путем размещения займов на внешнем и внутреннем рынках было профинансировано соответственно 55 и 28% дефицита федерального бюджета. Реально же на Центральный банк приходилось до 30% прироста внутреннего облигационного долга государства (в 1997 г.), что являлось одной из форм скрытой эмиссии. Одновременно за счет ресурсов Центрального банка
финансировалась часть внешнего долга государства. В целом с учетом прямого кредитования на Центральный банк приходилось в 1995-1996 гг. более 10%, а в
1997 г. - уже 20% ресурсов, привлекаемых для финансирования бюджетного дефицита (табл. 3).
Таблица 3
Структура финансирования бюджетного дефицита, %
Источник 1995 г. 1996 г. 1997 г.
Всего 100 100 100
Центральный банк 12 11 20
Коммерческие банки 45 38 9
Нерезиденты 40 40 68
Домашние хозяйства 3 3 3
Сектор нефинансовых предприятий 0 8 0
Обращает на себя внимание последовательное сокращение доли коммерческих банков в финансировании бюджетного дефицита - с 45% в 1995 г. до 9% в 1997 г., что было обусловлено вытеснением нерезидентами отечественных капиталов с рынка ГКО. Еще одним фактором стала стагнация ресурсной базы - сбережений населения - в Сбербанке РФ, основном держателе ГКО.
Межбюджетные взаимоотношения. С точки зрения структуры распределения доходов и расходов бюджета между федеральным центром и субъектами РФ Россия близка к таким федеративным государствам, как США, Канада и Германия, где на федеральную часть приходится 40-60% доходов и расходов консолидированного бюджета (табл. 4). В группе федеративных государств Россия отличается одними из самых низких показателей концентрации доходов в федеральной части консолидированного бюджета и одним из наибольших показателей доли расходов.
Таблица 4
Распределение доходов и расходов бюджета развитых государств между уровнями бюджетной системы, % к консолидированному бюджету
Страна Год Доходы Расходы
федеральный региональные федеральный региональные
Федеративные государства Россия США Канада Германия Унитарные государства Великобритания Франция * Консолидированный бюджет трансферты. 1998 1996 1990 1997 1995 1997 как сумма фе 42.4 49.4 40.4 60.7 75.7 81,0 дерального и р 57.6 50.6 59.6 39,3 24,2 19,0 егионального, т 53.6 52.6 42.6 60,1 77.5 82.5 .е. включая ме 46.4 47.4 57.4 39,9 22,7 17.5 жбюджетные
В то же время в составе федерального бюджета оказались сосредоточенными наиболее собираемые виды доходов, прежде всего налоговых, а в региональных -наименее эластичные к налоговой базе социальные расходы.
Депрессивная стабилизация как фактор формирования модели бюджета. Рубежом формирования модели российского бюджета, просуществовавшей до ав-
густовского кризиса, стал 1995 г. В этот период произошел переход от первой фазы рыночных реформ (трансформационный спад 1992-1993 гг.) к фазе депрессивной стабилизации (1995-1998 гг.). Этот переход с точки зрения государственного бюджета может быть охарактеризован тремя качественными изменениями:
- адаптацией государственных финансов к низкой инфляции и связанному с этим снижению нормы прибыли в реальном секторе;
- последствиями для бюджета формирования долговой экономики (масштабного расширения объема неплатежей и бартерных операций);
- переходом от эмиссионного покрытия бюджетного дефицита к займам на денежных рынках.
Прирост задолженности предприятий по налоговым поступлениям в бюджет расширенного правительства достиг в 1996-1998 гг. 5-7% ВВП, т. е. 14-18% налоговых назначений. Если налоговые назначения вплоть до 1997 г. еще удерживались почти на уровне конца 80-х - начала 90-х годов, то фактически выплаченные налоги - резко сократились (рис. 4).
Рис. 4. Налоговые назначения в бюджет расширенного правительства и фактически выплаченные налоги, % к ВВП:
--•-- назначения; ■ ■ ■ ■ тренд;
• фактически выплачено; тренд
Отказ от эмиссионного покрытия бюджетного дефицита означал потерю бюджетом доходов, связанных с прямой кредитной эмиссией Центрального банка. Одновременно в силу снижения темпов роста цен сократилась часть инфляционных доходов товаропроизводителей, перераспределяемая в бюджет через механизм налога на прибыль.
Результатом изменения макроэкономической ситуации стало формирование нескольких компенсационных механизмов, позволяющих государственным финансам адаптироваться к новым условиям.
Первый - изменение структуры налогов, позволяющее ослабить отрицательное воздействие снижения рентабельности в реальном секторе на бюджет. В результате в структуре налогов последовательно росла доля хорошо собираемых в условиях низкой инфляции налогов на товары и услуги, а также на природные ресурсы и имущество.
Доля налогов на товары и услуги в налоговых поступлениях консолидированного бюджета возросла в 1998 г. по сравнению с 1995 г. соответственно с 44 до
50%, налогов на природные ресурсы и имущество - соответственно с 8 до 12%. Наиболее характерным явлением стал рост доли акцизов, собираемость которых практически не снижается при замедлении темпов инфляции. Их доля в налоговых поступлениях возросла с 7 до 13% (табл. 5).
Таблица 5
Доля отдельных видов налогов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета, %
Вид налога 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г.
Налоговые доходы всего 100,0 100,0 100,0 100,0
На прибыль (доход), прирост капитала: 42,3 31,0 30,3 30,2
налог на прибыль 32,3 19,9 17,7 17,6
подоходный налог с физических лиц 10,1 11,1 12,7 12,6
На товары и услуги: 43,5 51,4 48,4 49,9
НДС, спецналог 29,4 33,5 30,9 30,2
акцизы 6,6 12,3 11,5 12,8
вывозные пошлины 4,3 1,6 0,0 1,6
ввозные пошлины, прочие налоги на импорт 2,5 2,9 4,5 4,5
На ресурсы и имущество 8,0 11,7 14,2 12,3
Другие налоги 6,2 5,9 7,2 7,6
Второй - широкое применение немонетарных форм расчетов (неплатежей и зачетов), которые стали неотъемлемым элементом увязки доходов и расходов бюджетных организаций. Доля неплатежей из бюджета по отношению к расходам государственных учреждений имела тенденцию к росту. Если в 1996 г. она составляла лишь 6%, то в 1998 г. - уже 13% общего объема конечного потребления государственных учреждений.
Одновременно рост задолженности предприятий-налогоплательщиков привел к широкому использованию бюджетом зачетных схем и других немонетарных форм (зачеты задолженности в 1996 и 1997 гг. привели к росту поступлений в бюджет на 10-20%.). По итогам 1996 г. 15% налоговых и 11% общих доходов федерального бюджета поступило в форме налоговых освобождений и других видов квазиденег.
Третий - свертывание ряда государственных функций, ведущее к изменению приоритетов в расходах. Среди непроцентных расходов бюджета наиболее финансируемой оставалась поддержка социальной инфраструктуры. В 1 998 г. финансирование социально-культурных мероприятий и ЖКХ превысило половину непроцентных расходов консолидированного бюджета. Это стало возможным за счет «сброса» оборонных расходов и субсидий реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5% ВВП (частично за счет изменения бюджетной методологии: расходы на пенсии военнослужащим были перенесены из расходов на национальную оборону в социальные).
Одновременно изменялись основные формы расходов: возрастала доля прямых выплат населению (оплата труда, трансферты и т. п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге, в 1998 г. выплаты населению достигли 54% непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составляли 48%.
Четвертый - мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов для покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета. Масштабы размещения внутренних и внешних долговых обязательств государства в 1996-1997 гг. составляли соответственно 5-6 и около 2% ВВП, что в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же
время активная политика заимствования вела к увеличению давления на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995-1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое - с 18 до 32%.
В целом государственные финансы, опиравшиеся на описанные выше механизмы, не могли оказаться устойчивыми. Прежде всего в рамках сложившейся практики исполнения бюджета автоматически воспроизводился главный фактор системный нестабильности финансов государства - дисбаланс между ресурсами и обязательствами бюджета (рис. 5). Он был обусловлен низкой эластичностью социальных расходов и одновременно недостаточным уровнем налоговых поступлений. Такой дисбаланс вел к неплатежам со стороны государства организациям бюджетной сферы, порождая новые цепочки неплатежей. Это в конечном итоге усиливало дефицит налоговых поступлений. Одновременно государство оказалось вынужденным обращаться к займам на внешних и внутренних денежных рынках, что обусловливало неуклонный рост давления на ресурсы бюджета расходов по обслуживанию государственного долга.
Рис. 5. Факторы кризиса бюджетного механизма и компенсационные механизмы
Межбюджетные отношения в условиях дефицита ресурсов
Одним из следствий разрыва между налоговыми поступлениями и бюджетными расходами стало формирование особого механизма взаимодействия между бюджетами центра и субъектов РФ. Специфика распределения ролей между ними была обусловлена особенностями формирования бюджетной системы в условиях депрессивной стабилизации.
На уровне субъектов РФ реализовывались реальные приоритеты бюджетной политики. Именно регионы несли на себе главную нагрузку, связанную с обеспечением устойчивости социальной инфраструктуры, а также ряд расходов по поддержанию экономики. Это было сопряжено с передачей соответствующих функций с федерального уровня на региональный. В итоге, например, доля федерального бюджета в расходах государства на поддержание экономики сократилась с 31% в 1996 г. до 23% в
1998 г. (табл. 6).
Соотношение основных видов расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, %*
Вид расходов 1996 г. 1997 г. 1998 г.
Управление 36/64 34/66 37/63
Национальная оборона 100/0 100/0 100/0
Охрана правопорядка 76/24 86/14 79/21
Научные исследования 94/6 95/5 95/5
Поддержка экономики 31/69 30/74 23/77
Социально-культурные мероприятия 18**/82 25/75 25/75
Обслуживание государственного долга 100/0 100/0 100/0
* В числителе — доля федерального бюджета, в знаменателе — доля бюджетов субъектов РФ.
** В методологии 1996 г., т. е. без пенсий военнослужащим. Этим объясняется меньшая величина в 1996 г. по сравнению с 1997-1998 гг.
Рост противоречий в межбюджетных отношениях был связан с двумя факторами: общей дефицитностью государственных финансов; различным «качеством» финансовых ресурсов, к которым имели доступ федеральные и региональные органы власти.
Налоговая база федерального бюджета в отличие от субъектов РФ основывалась на налогах относительно «хорошего» качества - самоиндексирующихся или привязанных к растущим в новых экономических условиях секторам экономики (табл. 7). Плательщиками их выступали главным образом предприятия экспортно-сырьевых отраслей и импортеры. Такие налоги составляли к середине 1998 г. (моменту кризиса) 47% всех налоговых ресурсов федерального бюджета.
Таблица 7
Соотношение налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, %*
Вид налога 1996 г. 1997 г. 1998 г.
Налоговые доходы, доходы целевых бюджетных фондов Налоговые доходы Налог на прибыль Подоходный налог с физических лиц НДС на товары и услуги внутреннего производства Платежи за пользование природными ресурсами На имущество Целевые бюджетные фонды * В числителе — доля федерального бюджета, в знаменат 52/48 50/50 36/64 9/91 71/29 25/75 1/99 85/15 еле — доля бюджі 47/53 44/56 34/66 2/98 65/35 20/80 0/100 86/14 гтов субъектов Р 46/54 45/55 37/63 0/100 61/39 14/86 1/99 60/50 Ф.
В то же время субъекты РФ располагали налоговыми ресурсами относительно более «низкого качества» - в первую очередь налогами на доходы внутренних товаропроизводителей и физических лиц, что делало их особенно зависимыми от кризиса рентабельности производства во внутреннеориентированных секторах экономики. Еще более важное обстоятельство - данные виды налогов крайне неравномерно распределены по территории страны.
Такая система фактически предполагала существование сильной дифференциации между регионами. Общая благоприятная ситуация с поступлением региональных налогов (которые даже несколько превышали налоговые поступления в феде-
Трансформация системы государственных финансов ральный бюджет) реально обеспечивалась за счет лишь нескольких субъектов РФ, располагающих экспортным потенциалом или другими объективными экономическими преимуществами. Так, в 1996 г. только в 10 регионах собиралось более половины всех налогов в консолидированный бюджет (причем четверть - в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях).
В итоге, важнейшей системной функцией федерального бюджета стало общее балансирование доходов и расходов государства через перераспределение ресурсов как между уровнями бюджетной системы, так и регионами. При этом финансовые дефициты, возникающие на региональном уровне, компенсировались за счет финансовой помощи федерального центра, что обеспечивало относительную сбалансированность доходов и расходов бюджетов субъектов РФ (рис. 6). О значимости финансовой поддержки центра говорит тот факт, что доля федеральных трансфертов субъектам РФ в их социальных расходах (включая дотации ЖКХ) в разные годы составляла 18-22%. Для ряда депрессивных районов она была значительно выше. В то же время, как показал анализ2, с учетом полного объема межбюджет-ных финансовых потоков в 1996-1998 гг. 25-30 субъектов РФ зачисляли в федеральный бюджет больше ресурсов, чем тратили на своей территории.
Рис. 6. Механизм взаимодействия федерального и регионального уровней бюджетной системы в условиях кризиса
В целом, финансовая помощь субъектам РФ отнюдь не была завышена. В целом она соответствовала аналогичному показателю федеративных государств и была существенно ниже, чем в большинстве унитарных. При этом значимость финансовой поддержки для регионов росла - если в 1995 г. трансферты с федерального уровня обеспечивали 13,8% доходов субъектов РФ, то в
1997 г. - уже 15,9% (табл. 8).
2 Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков. Исследование Московского центра Института «Восток-Запад». М.: Диалог-МГУ, 1999.
Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам субнационального уровня
Страна Год % к ВВП % к расходам федерального бюджета % к доходам бюджетов регионов
Федеративные государства Россия 1995 2,3 13,2 13,8
Россия 1997 2,8 13,5 15,9
США 1994 3,0 18,1 20,3
Канада 1995 4,0 17,8 15,2
Германия 1995 1,5 7,3 8,4
Унитарные государства Великобритания 1994 8,3 23,3 71,0
Франция 1995 3,1 12,1 30,6
Италия 1995 7,6 22,5 57,8
Япония 1995 5,4 37,8 36,8
Результатом такого разделения функций и ресурсов было возникновение двух объективных очагов конфликтных интересов между федеральным и региональными бюджетами, ставших непременными элементами экономической и политической реальности.
Один из них связан с заинтересованностью федерального бюджета в снижении обязательств субъектов РФ по поддержанию благосостояния населения. Согласно оценкам Минфина РФ, полный объем бюджетных обязательств консолидированного бюджета, связанных с финансированием социальной сферы, составлял в 1 999 г. около половины объема ВВП. Дефицит бюджета при этом должен был составить 28% ВВП, что было явно несоразмерно ни с их финансовыми возможностями, ни с ресурсами российской бюджетной системы. Отсюда - попытки федеральных властей добиться «социальных реформ» типа введения платности жилищно-коммунальных услуг и т. п.
Другой был связан с попытками регионов добиться пересмотра сложившейся схемы распределения хорошо собираемых налогов (прежде всего НДС) в пользу субъектов РФ. Отсюда - требования о предоставлении особого налогового статуса, позволяющего оставлять в регионе собираемые на его территории налоги. В итоге для регионов с особым статусом (Татарстан, Башкортостан, Якутия) доля налогов, отчисляемых в федеральный бюджет, была вдвое ниже, чем в целом по России. При этом для данной группы регионов не столь жесткой была структура налоговой нагрузки - более «мягкий» режим отчислений в федеральный бюджет распространялся именно на высокособираемые налоги (НДС и акцизы) (табл. 9).
Таблица 9
Доля налогов, отчисляемых в федеральный бюджет,
% к налогам, собираемым на территории соответствующего субъекта РФ, 1998 г.
Субъект РФ Налоги всего Налог на прибыль НДС Акцизы
Россия в целом 37,1 37,5 62,7 74,8
Татарстан 11,1 23,6 22,4 0,0
Башкортостан 17,8 19,9 51,2 0,0
Якутия 22,1 40,0 50,9 47,2
К новой модели государственных финансов
Контуры новой модели бюджета. Воздействие событий 17 августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т. п.) на бюджетную систему имело ряд противоречивых последствий. Однако главное прослеживается достаточно четко - начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов. Об этом свидетельствует следующее.
Первое. В 1998-1999 гг. в результате кризиса произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства. В результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран, на уровень, характерный для США и Японии (см. табл. 1).
Еще в 1997 г. объем текущих расходов бюджета расширенного правительства составлял 40,7% ВВП, т. е. был на уровне, сложившемся в 1993 г., а в 1999 г. этот показатель составил 31,6% ВВП. Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных. В то же время переход к американской модели сферы социальных услуг (основанной на личных сбережениях граждан и услугах негосударственных финансовых институтов) блокируется как низким уровнем благосостояния основной массы населения России, так и недостаточной устойчивостью финансовой системы. Аналогично высокий уровень угроз безопасности страны не позволяет России иметь, как Японии, низкие (около 1% ВВП) оборонные расходы.
Второе. Возрос масштаб реального, опосредованного «живыми» деньгами, перераспределения ресурсов через бюджет. Так, по данным МНС, в январе-сентябре 1 999 г. такие налоговые поступления в федеральный бюджет составили 7,4% ВВП (за те же периоды 1997 и 1998 гг. соответственно 5,4% и 5,8% ВВП). При этом в 1 999 г. впервые произошло абсолютное сокращение задолженности государственных учреждений.
О переходе к новой модели свидетельствует также сопоставление данных о исполнении бюджета за январь-октябрь 1 999 г. и других лет. Дело в том, что общие итоги исполнения бюджета за 1 996-1 997 гг. деформировались результатами проводимых в конце года зачетов неплатежей: они оказывались существенно более высокими, чем текущее исполнение бюджета. С учетом этого фактора в 1 999 г. поступление налогов в федеральный бюджет происходит на 2,2% ВВП выше, чем в докризисные 1996-1997 гг. (табл. 10). Что касается непроцентных расходов, то их сокращение связано с двумя факторами: во-первых, расширением расходов по обслуживанию государственного долга, во-вторых, сокращением бюджетных ссуд. Без их учета непроцентные расходы федерального бюджета в 1 999 г. приблизились к уровню 1 996 г.
Третье. Вышел из строя механизм финансирования дефицита бюджета, основанный на привлечении внешних и внутренних займов. Данное изменение произошло сразу же после августа 1998 г. Уже за сентябрь-декабрь чистые внешние займы составили менее 2,0% ВВП, в то время как перед кризисом, в январе-августе, было привлечено внешних ресурсов (без учета вложений нерезидентов в ГКО) 4,4% ВВП. В 1 999 г. объем внешних займов равнялся лишь 1 ,1 % ВВП. Чистые выплаты по внешнему долгу (выплаты основной суммы долга плюс расходы на его обслуживание минус полученные кредиты) за 8 мес 2000 г. составили 146,3 млрд. руб.
- причем за тот же период прошлого года чистых внешних кредитных ресурсов привлечено в бюджет 3,2 млрд. руб. Прирост средств на счетах бюджета стал одним из важных каналов «стерилизации» избыточной денежной эмиссии.
Исполнение федерального бюджета, январь-октябрь соответствующего года, % к ВВП
Показатель 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г.
Налоги и целевые бюджетные фонды 9,5 9,6 9,1 11,7
налоговые доходы 8,6 8,4 8,2 10,6
доходы целевых бюджетных фондов 0,9 1,2 0,9 1,1
Непроцентные расходы 12,4 12,9 9,0 10,3
без учета ссуд бюджета 11,3 12,3 8,3 10,3
Четвертое. Качественно новой чертой стал переход к профициту консолидированного бюджета: по оценке, в 2000 г. он может составить 2,9% ВВП. Такой переход в значительной степени имеет вынужденный характер. Он стал следствием роста расходов по обслуживанию внешнего долга (с 1,5% ВВП в
1998 г. до 2,0% ВВП в 1999 г. и 2,4% ВВП в 2000 г.) в условиях сокращения внешних заимствований.
Такая ситуация означает выплаты по государственному долгу за счет налоговых доходов и соответственно сжатие непроцентных расходов бюджета. По итогам
1999 г. эти расходы консолидированного бюджета составили 24,3% ВВП по сравнению с 30,4% ВВП в 1997 г. В 2000 г. они прогнозируются на уровне 24,0% ВВП.
Пятое. Расходы бюджета расширенного правительства за 1998-1999 гг. сократились на 10,1% ВВП, что сопоставимо лишь со снижением расходов в 1993 г.
Впервые сокращение расходов государства затронуло преимущественно социальные направления. Особую остроту этому процессу придает начавшаяся в 1998 г. новая волна снижения реальных доходов населения, в результате сжатие социальных расходов бюджета непосредственно отражается на благосостоянии населения. Сокращение конечного потребления государственных учреждений на 5,1% ВВП (на 27% по сравнению с уровнем 1 997 г.) всего за два года является абсолютно беспрецедентным. Одновременно с 9,5% ВВП в 1997 г. до 7,6% ВВП в 1999 г. сократились прямые трансферты государства домашним хозяйствам.
Важным процессом, характерным для 1999 г., стало резкое (с 6,2% ВВП в 1998 г. до 4,9% ВВП) сокращение оплаты труда в отраслях народного хозяйства, ориентированных на бюджетное финансирование (табл. 11 ). В первую очередь оно затронуло отрасли, финансирующиеся за счет субъектов РФ. Так, начисленная оплата труда в ЖКХ сократилась с 1,4 до 1,0% ВВП.
Шестое. Усилились противоречия между федеральным и региональным бюджетами. В новых условиях происходит «разбегание» приоритетов федерального бюджета и субъектов РФ. Единственным, пожалуй, реальным приоритетом федерального бюджета стало финансирование силовых структур. Расходы на оборону возросли с 2,5% ВВП в 1997 г. до 2,8% ВВП в 2000 г. (что, заметим, намного ниже официального 3,5-процентного норматива), еще на 0,1% ВВП возросли расходы на правоохранительную деятельность.
В то же время в регионах приоритетной статьей непроцентных расходов стало финансирование основных отраслей экономики. Расходы регионов на поддержание промышленности и строительства, сельского хозяйства, транспорта возросли за 1999-2000 гг. на 0,7% ВВП. Этот рост был фактически обеспечен за счет населения: за тот же период расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и социальнокультурные мероприятия сократились соответственно на 0,6 и 0,7% ВВП.
Таблица 11
Фонд оплаты труда в отраслях народного хозяйства, финансируемых преимущественно из бюджета, % к ВВП
Отрасль 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 1999/1998
Всего 5,2 5,6 6,2 4,9 -1,4
Жилищно-коммунальное хозяйство, непроизводственные виды бытового обслуживания населения 1,0 1,2 1,4 1,0 -0,4
Здравоохранение и физическая культура 1,2 1,2 1,3 1,0 -0,3
Народное образование 1,5 1,6 1,6 1,3 -0,3
Культура и искусство 0,2 0,2 0,3 0,2 0,0
Наука и научное обслуживание 0,4 0,4 0,5 0,5 0,0
Управление 0,9 0,9 1,2 1,0 -0,2
Характерной чертой новой бюджетной системы стало «стягивание» ресурсов на федеральный уровень за счет субъектов РФ. В итоге в 2000 г. соотношение налоговых доходов федерального и региональных бюджетов оценивается как 57:43. В проекте бюджета на 2001 г. (после второго чтения) данная тенденция сохранена - 59:41. Такое изменение базовых пропорций бюджетной системы обусловлено как объективными, так и субъективными факторами. С одной стороны, важнейшим фактором такого изменения в качестве «точек роста» в системе доходов стали именно федеральные налоги, связанные с внешней торговлей. Так, в 2000 г. (оценка) по сравнению с 1998 г. налоги на экспорт возросли с 0,3 до 2,9% ВВП, налоги на импорт - с 2,3 до 2,8% ВВП. В то же время проводилась последовательная политика по перераспределению наиболее собираемых налогов из регионов в федеральный бюджет. Ключевыми здесь были:
- переход с 1 апреля 1999 г. к расщеплению НДС на товары и услуги внутреннего производства между федеральным бюджетом и субъектами РФ в пропорции 85:15 (ранее - 75:25);
- пакет изменений, связанных с принятием бюджета на 2001 г., имеющий крайне несбалансированный характер: при общем сокращении налоговых поступлений в консолидированный бюджет по сравнению с условиями 2000 г. на 138 млрд. руб., федеральный бюджет теряет лишь 6 млрд. руб., а регионы - 132 млрд. руб. Основным разбалансирующим фактором явился переход к 100-процентному зачислению в федеральный бюджет НДС на товары и услуги внутреннего производства («цена вопроса» - 71 млрд. руб.). Если другие меры, наносящие ущерб регионам (главная -отмена оборотных налогов) компенсируются мерами по расширению налоговой базы субъектов РФ (введение муниципальной ставки налога на прибыль, передача регионам 99% подоходного налога и т. д.), то изменение в распределении НДС носит в полной мере односторонний характер.
Одновременно у субъектов РФ по-прежнему сохранялся значительный объем возложенных федеральным законодательством обязательств (прежде всего социального характера), не обеспеченных источниками финансирования. По данным опроса Минфина РФ, объем таких «нефинансирумых федеральных мандатов» в
1999 г. составил не менее 7,7% ВВП (около 60% собственных финансовых ресурсов регионов) при среднем 30-процентном уровне их финансирования. Не случайно именно регионы стали в 1 999 г. основными очагами формирования задолженности перед занятыми в бюджетной сфере. В последнее время здесь происходят существенные изменения: с 2001 г. начинается отмена соответствующих законодательных актов (в первую очередь Закона «О ветеранах»).
Ключевыми процессами, происходившими в послекризисный период и определившими отмеченные изменения государственных финансов, стали расширение налоговых поступлений и одновременно негативное воздействие на бюджет роста расходов по обслуживанию внешнего долга.
Рост налоговых поступлений происходил в два этапа. Стартовый импульс ему придали девальвация рубля и повышенный уровень инфляции. В итоге 1 999 г. ознаменовался ростом поступлений, прежде всего, налога на прибыль (1 ,2% ВВП), а также налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью (0,8% ВВП). При этом НДС на товары и услуги сократился на 0,3% ВВП, акцизы, не связанные с внешней торговлей, - на 0,3%.
В следующем, 2000 г., возникли два новых фактора увеличения налоговых поступлений: во-первых, рост мировых цен на энергоносители, в результате которого резко возросли доходы экспортеров энергоресурсов: во-вторых, улучшение общей экономической конъюнктуры, в первую очередь расширение монетизации экономики. В итоге рост налоговых поступлений в 2000 г. был большим, чем в 1999 г. (3,3% ВВП по сравнению с 1,2% ВВП). Резко изменилась структура этого расширения в пользу налогов с внутренних товаропроизводителей: рост поступления НДС на товары и услуги внутреннего производства за год составил 0,5% ВВП, налога на прибыль (при более низкой, чем в 1999 г., инфляции - 1,1% ВВП), «внутренних» акцизов - 0,1% ВВП. Другим источником расширения поступления налогов оставались налоги на экспорт: их рост составил 1 ,6% ВВП (при этом налоги на импорт даже сократились на 0,1% ВВП).
В результате девальвации рубля бремя обслуживания государственного долга осталось достаточно значительным, несмотря на дефолт по внутренним долговым обязательствам государства. Расходы по обслуживанию государственного долга составили в 1999 г. 3,6% ВВП по сравнению с 5,5% в 1998 г., а в 2000 г., по оценке, они даже возросли до 3,8% ВВП, причем доминировали расходы по обслуживанию внешнего долга. Если в 1997 г. они составляли лишь 1,0% ВВП, то в 1999 г. - уже 2,0% ВВП, а в 2000 г. оцениваются на уровне 2,4% ВВП. Негативным фактором стали в 2000 г. расходы на обслуживание государственного долга субъектов РФ (оценка - 0,4% ВВП), что существенно осложняет их положение.
Необходимо подчеркнуть, что истинная, а не кратковременно-виртуальная стабилизация положения в бюджетной сфере может быть связана лишь с качественным расширением доходов государства, основанным на повышении эффективности реального сектора экономики, сокращении немонетарных расчетов, улучшении финансово-экономического положения товаропроизводителей, повышении уровня жизни населения, усилении контроля за финансовыми потоками во внешнеэкономической сфере, подавлении криминальной экономики.
Особенности федерального бюджета на 2001 г Как показывает анализ, в рамках прогнозируемых макроэкономических параметров и новой нормативной базы налогообложения потенциал мобилизации доходов в федеральный бюджет в 2001 г. оценивается 16,2% ВВП (по проекту бюджета - 15,4% ВВП). Это связано, прежде всего, с возможностью существенного повышения налоговых поступлений - до
1 5,3% ВВП по сравнению с 14,4% ВВП, согласно проекту закона о бюджете (табл. 12).
Возможность дополнительного поступления налогов во многом связана с тремя их видами: НДС (+112 млрд. руб.), акцизами (+9 млрд. руб.) и вывозными таможенными пошлинами (+6 млрд. руб.).
В части налога на добавленную стоимость ключевым фактором является занижение налоговой базы, что обусловлено в первую очередь прогнозом низких темпов
Трансформация системы государственных финансов инфляции. Согласно проекту бюджета, темп инфляции в 2001 г. составит 112% (индекс потребительских цен). В то же время учет последствий инфляционной волны, вызванной удорожанием услуг естественных монополий, а также роста денежной массы дает оценку динамики индекса потребительских цен как минимум 116-117%.
Таблица 12
Налоговые доходы федерального бюджета в 2001 г.
Вид налога Проект бюджета Прогноз исполнения бюджета
млрд. руб. % к ВВП млрд. руб. % к ВВП
Налоговые доходы В том числе: 1115,3 14,4 1237 15,3
налог на прибыль 172,6 2,2 168 2,1
налог на добавленную стоимость 516,4 6,7 629 7,8
акцизы 188,0 2,4 197 2,4
вывозные пошлины 132,0 1,7 138 1,7
ввозные пошлины 58,7 0,8 58 0,7
другие налоги 47,6 0,6 47 0,6
Общая сумма занижения налоговых поступлений в федеральный бюджет, согласно проекту, оценивается 122 млрд. руб., что составляет 11% их запланированной величины. Что касается бюджетов субъектов РФ, то масштаб недооценки налоговых поступлений в них значительно меньше - 48,4 млрд. руб.
Общие пропорции бюджета. Обращают на себя внимание два важных момента, которые определят ход бюджетного процесса в 2001 г.
Во-первых, вследствие заниженных налоговых поступлений, включенных в Закон о бюджете, у монетарных властей в 2001 г. образуется значительный объем «свободных» финансовых ресурсов, не связанных с конкретными обязательствами государства в области расходов. Учитывая сложившуюся в 2000 г. практику, можно ожидать, что данные ресурсы в первую очередь будут направлены не на расширение непроцентных расходов, а на погашение государственного долга и связывание денежной эмиссии на счетах бюджета. В результате в 2001 г. воспроизведется ситуация 2000 г., когда около 10% доходов бюджета отвлекаются на формирование профицита, а непроцентные расходы оказываются почти на треть ниже уровня доходов (табл. 13).
Таблица 13
Структура федерального бюджета*
Статьи бюджета 2000 г. (оценка) 2001 г.
проект бюджета прогноз исполнения бюджета
Доходы, всего 100 16,7 100 15,4 100 16,3
Расходы, всего 91,0 15,2 100 15,4 90,2 14,7
в том числе
непроцентные расходы 71,3 11,9 79,9 12,3 72,4 11,8
без учета трансфертов субъектам РФ 62,3 10,4 64,3 9,9 57,7 9,4
трансферты субъектам РФ 9,0 1,5 15,6 2,4 14,7 2,4
процентные расходы 19,8 3,3 20,1 3,1 17,8 2,9
Профицит 9,0 1,5 0,0 0,0 9,8 1,6
* Левая колонка — % к объему доходов, щ равая — % к й 33
Во-вторых, непроцентные расходы бюджета в 2001 г. фактически окажутся ниже уровня 2000 г. Согласно бюджетным проектировкам на 2001 г., повышение непроцентных расходов полностью определяется резким расширением трансфертов субъектам РФ (с 1,5% ВВП в 2000 г. до 2,4 в 2001 г.). Без их учета они сократятся на 0,9% ВВП, причем такое сокращение не компенсируется ростом объема самого ВВП.
Необходимо отметить также, что в бюджете завышен уровень прогнозных доходов субъектов РФ. Их уровень в 14,1% ВВП (почти как в 2000 г. -14,7% ВВП) во многом связан с высоким, но находящимся в противоречии с изменением нормативной базы прогнозом поступления доходов в региональные целевые бюджетные фонды (90,3 млрд. руб., или 1,2% ВВП, что соответствует уровню текущего года). В то же время основой региональных целевых фондов являются дорожные фонды (за январь-сентябрь 2000 г. сформировавших 53% доходов региональных ЦБФ), в которых законодательно свертывается доходная база. С учетом этого (при сохранении в бюджетах субъектов РФ суммы доходов нынешнего фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы) доходы бюджетов регионов едва ли превысят 13,5% ВВП, а значит, сократятся и расходы субъектов РФ. Учитывая, что в бюджете на 2001 г. не предусмотрено обслуживание регионального компонента государственного долга, сохранение таких выплат в нынешнем объеме позволит снизить непроцентные расходы еще на 0,4-0,5% ВВП. В общей сложности непроцентные расходы в регионах могут сократиться как минимум до 13,0% ВВП, что ниже ожидаемого уровня 2000 г. на 1,3% ВВП.
Такое снижение будет происходить главным образом за счет социально ориентированных статей бюджета (расходы на социально-культурные мероприятия и ЖКХ, запланированные на уровне 8,7% ВВП, составляют две трети всех расходов регионов), что в свою очередь негативно скажется на социально-экономической ситуации в стране.
