Территориальное планирование: основные подходы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 3 (294). Управление. Вып. 8. С. 5-8.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Е. Г. Алпацкая

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ

Проведен обзор основных подходов к определению содержания территориального планирования как сферы практической деятельности и отрасли знаний.

Ключевые слова: территориальное планирование, градостроительство.

Территориальное планирование — это сфера практической деятельности, а также научная и учебная дисциплина, изучающая планирование развития территорий (в том числе муниципальных образований). Для Российской Федерации данная сфера деятельности относительно нова — о ней стали говорить после принятия Градостроительного кодекса РФ в 2004 г.

Сейчас существует несколько подходов к определению понятия «территориальное планирование».

Первый подход. Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения [1].

Этот подход — юридический, нормативноправовой, и в нем, как и в современном издании Градостроительного кодекса РФ, присутствуют некоторые пробелы и неясности.

Например, понятия объектов различного уровня значения здесь связаны с сочетанием трех составляющих: 1) политико-административной; 2) технологической; 3) бюджетной. Нет и четкого перечня объектов различного назначения.

Объекты федерального значения — это объекты, не являющиеся объектами инфраструктуры, привязанной к определенной территории, и связанные с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защитой государственной границы РФ.

Объекты регионального и местного значения выделяются исходя из связи технологичной и бюджетной составляющих. Т. е. технологические характеристики определенных объектов (показатели их мощности, пропускной способности и т. д.) определяют объем их нагрузки на бюджет и способность бюджета того или иного уровня нести эту нагрузку.

Термин «значение», таким образом, определяет, «кто» (какой уровень власти), за строительство «чего» (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическими характеристикам) отвечает перед бюджетом.

Перечень объектов различного значения может определяться тремя способами:

- законодательно с характеристиками соответствующих объектов. Этот способ, с одной стороны, может закрепить дифференциацию объектов в зависимости от особенностей конкретных регионов, но, с другой стороны, требует постоянного изменения законодательства при изменении региональных и временных приоритетов в реализации объектов;

- с использованием процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования; так как нормативно-правовые основы развития территориального планирования в РФ находятся в стадии становления, этот способ можно считать переходным, используя его в сочетании с первым; к тому же, перечень соответствующих объектов, установленный законом, пока в РФ отсутствует;

- сочетание первого и второго способов оптимально на сегодняшний день.

Второй подход. Под территориальным планированием следует понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим задачами территориального планирования как деятельности являются:

- разработка предложений по совершенствованию административно-территориального деления территории субъекта Российской Федерации;

- подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности;

- определение по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям;

- определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики;

- формирование фонда перераспределения земель для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продаже на аукционах и др.;

- упорядочение структуры землепользований и землевладений;

- разработка мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

- территориальная привязка всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий;

- определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме землеустройства;

- оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования земель и их охраны в регионе.

С точки зрения этого подхода, у территориального планирования, как и у любого планирования, существует три вида.

Стратегическое направлено на проведение анализа социально-экономического потенциала; на формирование структуры программных документов, формулировку целей и индикаторов их достижения; на выбор направлений территориального развития, обеспечивающих наибольший социально-экономический эффект с учетом современного состояния использования земель.

Тактическое направлено на определение потребности в необходимой территории для конкретных отраслей экономики; на выбор территориального типа планирования; на расстановку организаций — исполнителей подготовки схем территориального планирования, подготовку и переподготовку кадров, привлечение специалистов и консультантов, организацию изучения опыта разработанных и утвержденных документов территориального планирования; на организацию публичного обсуждения документов территориального планирования.

Текущее направлено на оценку выполнения плана; на напряженность плана; на динамику планируемых показателей развития территории.

Данный подход помогает характеризовать место территориального планирования в управлении развитием территории (муниципального образования) — см. таблицу.

Матрица эффективного управления развитием территории [2]

Задачи управления Объекты управления Процесс управления Результаты управления

Социальная стабильность Население (социологические исследования) Удовлетворение потребностей населения (разработка стратегий и программ развития муниципальных образований) Рост населения территории

Экономический рост Предприятия по производству товаров и услуг (маркетинговые исследования) Организация экономически эффективной деятельности (разработка маркетинговых стратегий развития территорий. Разработка документов территориального планирования. Разработка градостроительной документации) Благополучие населения территории

Качественная среда обитания Природные ресурсы территории (аудит территорий муниципальных образований) Сохранение экологического баланса (разработка нормативов ведения хозяйственной деятельности. Разработка документов территориального планирования. Экспертиза документов территориального планирования) Здоровье населения территории

В таблице жирным шрифтом выделено место документов территориального планирования в системе управления развитием территории.

Третий подход — методологический. Поскольку территориальное планирование является отраслью практической деятельности, при его осуществлении используются следующие методы.

1. Метод экспертных оценок характеризует принятие решений в условиях дефицита информации, посредством получения ответов специалистов на поставленные вопросы. Он необходим для разработки предложений по совершенствованию перечня возможных вариантов административно-территориального деления административно-территориального образования (АТО); для определения возможных интервалов времени достижения перспективных техникоэкономических показателей схемы территориального планирования.

2. Экономико-статистический метод служит для выражения связи прогнозируемого показателя с основными влияющими на него факторами; дает возможность получения обоснованных вариантов прогноза для различных значений определяющих факторов, гипотез развития экономики. Он может использоваться для подготовки предложений по перераспределению земель по отраслям экономики, формам собственности; для оценки экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по территориальному планированию в регионе или муниципальном образовании.

3. Метод экстраполяции — продление на будущее тенденции, наблюдавшейся в прошлом периоде (году); при этом, как правило, прогнозируемый показатель формируется под воздействием большого количества факторов, которые либо невозможно выделить, либо по которым отсутствует информация; ход изменения прогнозируемого показателя связывается не с факторами, а с течением времени, что проявляется в образовании одномерных временных рядов. Метод применяется для подготовки предложений по перераспределению земель по отраслям экономики, формам собственности; для определения по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям.

4. Балансовый метод предполагает установление и соблюдение пропорций при распределении земель по категориям и угодьям; учет, отчетность и оценки землепользования; координацию

и увязку всех показателей, характеризующих состав и соотношение земель. Данный метод обеспечивает определение по периодам динамики перераспределения земель по отраслям экономики, категориям и угодьям; единство и сбалансированность всех частей и разделов схемы территориального планирования; выявление резервов землепользования и территориального развития; предупреждение и преодоление отдельных диспропорций в использовании земель.

5. Экономико-математический метод — это установление оптимального уровня интенсивности и использования земли на перспективу, а также определение оптимального значения технико-экономических показателей схемы территориального планирования при заданных условиях и факторах развития. Метод применяется для упорядочения территориальной структуры отраслей экономики региона, землепользований и землевладений; оценки эффективности мероприятий по территориальному планированию в муниципальном образовании; определения потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме; формирования фонда перераспределения земель и иных специальных фондов, предназначенных для обеспечения земельными участками беженцев, военнослужащих, предоставления в целях садоводства и т. п., продажи на аукционах и конкурсах; для улучшения застройки и планировки поселений и межселенного пространства; рациональной прокладки коммуникаций и инфраструктурного обустройства дорог.

6. Метод районирования и зонирования территории — выявление единиц районирования и зонирования территории различного порядка (пояса, зоны, округа, районы, ареалы). Метод служит для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель в разрезе единиц районирования и зонирования территории региона; для разработки мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения; для территориальной привязки всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий.

Четвертый подход — социологический, социально-психологический. Этот подход на сегодняшний день является наиболее обсуждаемым и актуальным. Он заключается прежде

всего в том, что территориальное планирование должно опираться и исходить из интересов населения, проживающего на территории, где осуществляется планирование. Должны прилагаться все усилия, чтобы наиболее полно выявить, сформулировать и учесть эти интересы. Именно интересы населения, а не инвесторов, застройщиков, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций и т. п. Обсуждению территориального планирования с этой точки зрения посвящено немало публикаций по социологии города и городского пространства [3-5]. Существенное внимание при данном подходе уделяется социальным и социально-психологическим факторам совместного проживания на территории города большого количества людей, различающихся по социальному положению, доходам, образу жизни, профессии и т. п.

Таким образом, имеются различные подходы к рассмотрению сущности территориального планирования, отличающиеся не только содержанием, но и сферой использования. Выбор

конкретного подхода зависит от целей исследования или планируемой деятельности, а также обуславливается актуальными изменениями в законодательстве, регламентирующем данную деятельность.

Список литературы

1. Градостроительный кодекс Российской Фе-

дерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 12.11.2012) [Электронный ресурс] // Офиц. сайт компании «Консультант-плюс». ИЯЬ: www.consultant.ru/

document/cons_doc_LAW_137713/

2. Институт комплексного развития территорий [Электронный ресурс]. иЯЬ: ikrt.ru/

3. Джейкобс Дж. Смерть и жизнь больших американских городов. М. : Новое изд-во, 2011.

4. Будущее больших городов: готовимся к экономическому росту // Петербургский международный экономический форум (4-6 июня 2009) : стенограф. отчет. СПб., 2009.

5. Социологические прогулки. Город ногами социолога [Электронный ресурс]. ИЯЬ: www.ur-ban-club.ru