CC BY
169
ПРОБЛЕМЫ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
УДК 338.24 H.A. САНКОВЕЦ
ББК 65.9(2Рос)8 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: sankovetsna@mail.ru
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Проблемы территориальных диспропорций являются актуальными для многих стран мира. Государственная политика, ориентированная на снижение этих диспропорций, в разных странах имеет как существенные различия, так и общие черты. В данной статье при выделении особенностей государственного регулирования регионального развития предлагается учитывать три аспекта: подход к понятию «проблемный регион»; организационно-правовые условия; использование различных методов регулирования. В связи с этим делается попытка определить возможные пути совершенствования российской системы государственного управления региональной дифференциацией на основе использования опыта развитых зарубежных стран.
Ключевые слова: территориальная дифференциация, проблемные регионы, государственное регулирование, региональное развитие, зарубежный опыт, отечественный опыт.
N.A. SANKOVETS
post-graduate student of Baikal National University
of Economics and Law,Irkutsk e-mail: sankovetsna@mail.ru
TERRITORIAL DIFFERENTIATION IN THE RUSSIAN AND FOREIGN PRACTICE OF PUBLIC ADMINISTRATION:
COMPARATIVE ASPECT
The problems of territorial disproportions are urgent for many countries of the world. State policy focused on the decrease of these disproportions in different countries has both some essential differences, and some common features. In the article marking out the features of state regulation of regional development it is offered to take into consideration three aspects: the approach to the concept «problem region»; organizational-legal conditions; the use of various regulation methods. In this connection, the attempt to define possible ways of improvement of the Russian system of regional differentiation public administration using the experience of developed foreign countries is made.
Keywords: territorial differentiation, problem regions, state regulation, regional development, foreign experience, domestic experience.
В настоящее время развитие мирового хозяйства характеризуется возрастающими масштабами региональной экономической дифференциации.
Сами по себе территориальные диспропорции — это естественное явление (в силу действия географических, природно-климатических факторов), характерное как
для всей системы мировой экономики, так и для отдельных континентальных регионов и стран. В то же время территориальная дифференциация в разных государствах имеет свои особенности, которые возникли как результат различий в характере и уровне развития производительных сил. Впоследствии, по мере цивилизационно-культурного прогресса и типа развития, избранного государствами, они обострились либо, наоборот, существенно сгладились.
Региональные проблемы играют важную роль в развитии большинства стран мира, особенно на этапах значительных экономических, социальных, политических перемен. Это характерно и для России. Современная ситуация приводит к изменению критериев и факторов территориального развития, создает качественно новую среду для решения социальных и экономических проблем регионов и для их взаимодействия.
Высокая степень региональных различий в экономике и социальной сфере Российской Федерации и их продолжающийся рост обусловливают актуальность решения задач государственной политики, направленной на преодоление данных негативных тенденций и последовательное снижение в стране уровня территориальной асимметрии. При этом полезным может стать изучение мирового
опыта регионального развития, которое состоит не просто в том, чтобы лучше понимать суть тех или иных региональных проблем в той или иной стране, а в овладении способами их решения с целью использования в российских условиях. Не просто копирование и перенос опыта какой-либо одной страны, а тщательная селекция мирового опыта может принести успех.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что добиться устойчивого экономического развития страны и обеспечения в полном объеме общегосударственных социальных гарантий всему населению невозможно без эффективно функционирующей системы государственной поддержки регионов, отстающих в экономическом развитии.
В таком случае главным объектом государственного регионального управления, ориентированного на разрешение проблемы территориальной асимметрии, в разных странах мира являются проблемные регионы. В связи с этим возникает первый вопрос: что понимается под проблемным регионом в зарубежной и отечественной теории и практике?
Особенности использования понятия «проблемный регион» и понимание его сущности в зарубежных странах и России вызваны различными причинами образования таких регионов (рис. 1).
Проблемные регионы
Зарубежная практика Российская практика
Депрессивные регионы Традиционно низкий уровень развития (отсталые регионы)
-► -► -► -► -►
Причины образования: - узость структуры промышленности; - малая диверсифицированность производства; - дисбаланс в развитии различных секторов экономики; - высокая концентрация производства; - географическая изолированность региона от центров экономического и культурного прогресса; - слабая адаптация к альтернативным видам деятельности; - устарелый характер социальной и промышленной инфраструктуры Стагнация в профилирующих отраслях (старопромышленные депрессивные регионы) Большая доля сельского населения и падение производства в АПК (аграрно-промышленные депрессивные регионы) Стагнация в добывающей отрасли (добывающие депрессивные регионы)
Важная роль в обеспечении безопасности страны (приграничные регионы)
Преобладание негативных (природно-климатических) факторов над конкурентными преимуществами (территории российского Севера)
Природные, техногенные катастрофы, общественно-политические конфликты (кризисные регионы)
Реализация общегосударственных федеральных целевых программ (конкретного термина нет, любая часть страны;
Рис. 1. Типология и причины возникновения проблемных регионов в зарубежной и отечественной практике (составлено по материалам: [2])
Регулирование регионального развития в странах мира
Страна (координирующие государственные органы) Консультативные, проектные, экспер-тно-исследовательские организации Законодательная база
США (Администрация экономического развития (Министерство торговли), Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле) Национальная ассоциация региональных советов (региональные агентства по планированию, советы (комитеты) при местных властях, организации развития и т.д.) Законы об общественных работах и экономическом развитии (1965 г.), о межправительственном сотрудничестве (1968 г.), о региональном развитии (1975 г.)
Германия (Министерство транспорта, строительства и жилищного хозяйства) Комитет по пространственной организации Закон о пространственной организации (1954 г.)
Франция (Генеральный комиссариат планирования) Делегация по обустройству территории и региональному развитию (ДАТАР), Межведомственный комитет по обустройству и развитию территории (СИАДТ), Национальный комитет по обустройству территории (КНАДТ) и Фонд обустройства и развития территории (ФНАДТ) Законы о территориальной ориентации (1992 г.), об устройстве территории (1995 г.), о долгосрочном обустройстве и развитии территории (1999 г.)
Италия (Министерство по делам регионов) Конференция «Государство—регионы», Союз итальянских провинций и Национальная ассоциация итальянских коммун Специальные законы отсутствуют
Испания (Генеральный административный совет по планированию) Генеральный административный совет по планированию, Совет по финансовой политике автономных сообществ, Национальная комиссия по местной администрации Законы о финансировании автономий, о фонде межтерриториальной компенсации, о региональных стимулах и др.
Россия (Министерство регионального развития РФ, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство природных ресурсов (входящие в них федеральные агентства, службы и департаменты)) Отсутствуют поддерживаемые государством специализированные агентства и консультационные организации. Научные и проектные организации в России не объединены общей программой научного обеспечения региональной экономической политики Основные положения региональной политики, ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, закон «О недрах», положения «О федеральных природных ресурсах» и «Об основах жилищной политики», Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа, Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, законы «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ», «Об особой экономической зоне в Калининградской области», «О закрытом административно-территориальном образовании», ФЗ «О прожиточном минимуме», минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т.д.)
Так, для обозначения зарубежных проблемных регионов характерно использование понятия «депрессивный» в его классическом понимании, поскольку реакция экономик зарубежных регионов на причины, вызывающие образование таких регионов, во всех случаях одинакова. Для российской же региональной политики заимствование зарубежного понимания проблемного региона и причин его возникновения будет не совсем корректным. Это связано с тем, что одними из основных причин образования зарубежных депрессивных регионов являются несбалансированность в развитии различных секторов экономики и малая степень диверсификации производства, в то время как в России эти же причины далеко не всегда приводят к таким же результатам (например, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Челябинская и Свердловская области). Кроме того, по мнению разных авторов, в рамках понятия «российский проблемный регион» рассматриваются и другие типы и причины образования проблемных регионов. По нашему мнению, целесообразно отнесение к российским проблемным регионам только либо депрессивных, либо отсталых регионов, так как все остальные выделяемые типы могут быть как проблемными, так и развитыми.
Таким образом, современная теория и практика государственного регионального управления нуждаются в четком определении объекта своих воздействий.
Международный опыт регулирования регионального развития и региональной политики необходимо рассматривать по важнейшим компонентам с выделением особенностей стран с точки зрения современных российских условий. Так, наиболее привлекательными объектами для сравнения являются США (ведущая страна мира по экономическому потенциалу, имеющая большую территорию) и четыре европейские страны (Германия, Франция, Италия, Испания), региональная политика которых в сопоставлении с Россией изучалась в рамках проекта Тасис [1], а также страны Европейского союза, опыт которых имеет особое значение для интеграции экономического пространства России и стран СНГ.
Один из важных вопросов при изучении зарубежного опыта — организационно-правовые особенности реализации государственной региональной политики (табл.).
В осуществлении регионального регулирования участвуют в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность так или иначе привязывается к определенной территории.
Специфика использования методов регулирования региональной политики
Планирование и прогнозирование
Законодательное закрепление национальных планов территориального развития Тесная связь с бюджетной политикой (в основе бюджета лежит план или прогноз развития соответствующей территории)
Часть институциональной структуры регулирования регионального развития (план — это согласование интересов многих экономических и социальных субъектов)
Бюджетно-налоговая система
Зависимость от перечня налогов, государственного устройства, социально-экономического положения страны, степени соответствия механизмов бюджетного регулирования исходным условиям, целям и принципам его регулирования Невысокая доля прямых расходов на региональное развитие
Бюджетная поддержка через финансирование национальных программ развития приоритетных отраслей экономики
Перенос основных расходов на социальное развитие на региональный и местный уровни Активное использование межбюджетных трансфертов — вертикальных (общих и выравнивающих) и горизонтальных
Строгая привязка создания специальных финансовых фондов по источникам формирования и по расходам к решению определенных задач
Регулирующие макро- и микроинструменты
Использование как центральным правительством, так и региональными администрациями Программная основа стимулирования и оценка по критериям эффективности Контроль специальных органов за целевым применением стимулов
Рис. 2. Специфика использования методов регулирования региональной политики в зарубежных странах
Государственное вмешательство в региональное развитие во всех рассматриваемых странах регламентируется конституциями (основными законами) и многими специальными законами, которые определяют разграничение полномочий между органами центральной и региональной государственной власти и местного самоуправления, бюджетно-налоговое регулирование, механизмы регионального стимулирования, правовой режим особых экономических зон и др.
Все вышесказанное позволяет сделать ряд выводов. Во многих странах существует несколько уровней государственного регионального управления. Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Ни в одной стране нет монополии какого-либо одного центрального государственного органа, ответственного за регулирование регионального развития. Так или иначе, эта функция государства разделяется между несколькими или многими центральными ведомствами.
Также специальная региональная политика зарубежных стран характеризуется рядом особенностей использования разнообразных методов регулирования (рис. 2).
Имеются большие различия между странами в применении регионально дифференцированных методов регулирования.
При этом в большинстве стран состав и параметры используемых методов довольно часто пересматриваются в соответствии с изменением макроэкономической политики и финансовыми возможностями государства.
В России в настоящее время сфера применения дифференцированных методов регулирования весьма ограниченна. По мнению автора, это связано с недостаточной качественной оценкой региональной ситуации и слабой обоснованностью решений региональной политики. Кроме того, российская государственная региональная политика сильно централизована, что не позволяет при разработке программ регионального развития согласовывать интересы разных субъектов социально-экономической системы и осуществлять качественный контроль за реализацией принятых мероприятий. В этом отношении опыт зарубежных стран для России является полезным.
Таким образом, формирование эффективно действующей системы государственного регулирования региональной экономической дифференциации может стать одним из важнейших факторов повышения конкурентных позиций России в глобальной системе мировой экономики и будет способствовать решению задач развития равновесной экономической системы, обеспечению равных социально-экономических возможностей и услуг для населения во всех регионах страны, преодолению бедности и нищеты.
Список использованной литературы
1. Анализ развития регионов России: (типология регионов, выводы и предложения). М., 1996.
2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. 3-е изд. М., 2003.
Bibliography (transliterated)
1. Analiz razvitiya regionov Rossii: (tipologiya regionov, vyvody i predlozheniya). M., 1996.
2. Granberg A.G. Osnovy regional'noy economiki. 3-e izd. M., 2003.
