CC BY
935
А.Г. Белых, А.О. Иншакова, 2005
ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ТЕОРИЯ ИНТЕГРАЦИИ: ОБЩАЯ ПОЛИТИКА КАК ОСНОВА МНОГОНАЦИОНАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ
А,Г. Белых, А.О. Иншакова
Развитие мировых общественных, экономических и правовых отношений сегодня неразрывно связано с глобальными интеграционными процессами. Этим вызван интерес авторов статьи к данному явлению. Для понимания термина «интеграция» в общем, а также основных понятий, возникающих в процессе интегрирования экономики, общества и права, целесообразно рассмотреть в данной работе некоторые основные теории интеграции. На основе проведенного анализа мы попытаемся сформулировать дефиницию «многонациональная интеграция», выявить ее особенности и предложить вашему рассмотрению новую теорию, основанную на идее соотношения интеграционного процесса, общей политики стран-участниц и государственного суверенитета.
Итак, начнем с краткого обзора основных теорий интеграции.
Имеющиеся на сегодняшний день многочисленные теории интеграции не принимали во внимание основное, на наш взгляд, явление процесса интеграции, а именно: формулирование, развитие и умножение совместных действий, составляющих политику стран-участниц ЕС. В данной статье предлагается уделить внимание теории многонациональной интеграции, основанной на эволюционном развитии общей политики ЕС. Фундаментальное решение дать жизнь процессу многонациональной интеграции и поддержать его, а не простое межправительственное сотрудничество свободного обмена, является катализатором, который дает толчок очередности вторичных решений, формулирующих по-@ литику ЕС в различных областях, которые
будут со временем развиваться и множиться. В контексте многонациональной интеграции политику ЕС можно определить как совокупность линий поведения, правил и мер, предлагаемых и/или принимаемых институтами (учреждениями) Европейского союза, основанными государствами-членами. Общая политика ЕС подпитывает как экономическую, так и политическую интеграцию государств-участ-ников. Несмотря на то что многонациональная интеграция зависит в большой степени от политических решений, она касается, в основном, экономик стран-участниц. Экономики стран-участниц принимают все возрастающее участие в торговле и многонациональной конкуренции на основе формирующихся Таможенного союза, Общего рынка и финансового союза. Общая политика Европейского сообщества пребывает в состоянии постоянного движения, которое проявляется во всем: в постоянно вносимых изменениях и дополнениях в акты Союза, которые его формируют, а для некоторых из них — в многочисленных реформах, значительно изменивших их первоначальное содержание. Непрерывный прогресс многонациональной интеграции изменяет понятие «государство-нация» совместно с понятием суверенитета, поскольку многие направления политики, которые раньше определялись и применялись в полной зависимости от национального контекста, теперь зависят от общего решения и претворяются в жизнь после прохождения многостороннего контроля.
В 1945 г. Уинстон Черчилль описывал Европу как «нагромождение развалин и трупов, как участок распространения чумы и
ненависти». Полвека спустя Западная Европа превратилась в убежище мира и процветания в мире, несмотря на то, что этот мир был опустошен ненавистью, конфликтами, гражданскими войнами и нищетой. Магической формулой, которую Западная Европа изобрела, чтобы восстать из военной разрухи, была интеграция наций, традиционно считавшихся враждебными, в союз наций, основанный на совместном мирном труде и здоровой конкуренции. Формула многонациональной интеграции предполагает постепенное создание целой сети почти неуловимых, но многочисленных связей между нациями, которые принимают участие в эксперименте при помощи средств, добровольно принятых всеми. Эти связи основываются на общей политике и единых законах, которые управляют и регулируют экономическую деятельность государств-членов, оказывая влияние на повседневную и профессиональную жизнь граждан участвующих государств.
Многие первоначальные теории, и в первую очередь, англо-саксонские, и особенно происходящие из концептуальных рамок политических наук, во второй половине XX столетия получили развитие на базе интернациональной интеграции, и в частности, европейской. Каждая из них сконцентрировала свое внимание на каком-то одном специфическом объекте, не принимая во внимание другие аспекты. Таким образом, каждая из этих теорий имеет свои заслуги, пролив научный свет на отдельные стороны очень сложного явления, но ни одной теории не удалось объяснить всю совокупность явления, структурировать научные наблюдения по всем его составляющим и спрогнозировать его дальнейшее развитие, предсказать его будущее. Фундаментальным аспектом процесса интеграции, который не был принят во внимание существующими теориями, является формирование всеобщей политики и управление ею государствами-участниками. Настоящее исследование посвятим изучению теории многонациональной интеграции, основанной на эволюционном развитии политик ЕС. Эта теория формируется благодаря аналитическому наблюдению эволюции ЕС ', но охватывает также и аналогичные процессы в других регионах мира.
Краткий обзор основных теорий интеграции
Начиная уже с 1920-х гг. федералисты, такие как Гуденхов-Калерги (СоисЬпЬоуе-КакщО, считали, что европейские нации
только что взаимно опустошившие друг друга в абсурдной братоубийственной войне, принадлежали, естественно, к реальности, которая, обладая федеральной конституцией, могла бы стать глобальной силой2. После Второй мировой войны, которая катастрофически помещала европейской нации главенствовать над другими, Алтьеро Спинелли (Altiero Spinelli) отмечал, что государства-нации потеряли основание быть таковыми, так как они не могут больше гарантировать политическую и экономическую безопасность своих граждан и должны уступить место федерации, называемой ими «Европейский союз», основанной на конституции, подготовленной учреждающим собранием и одобренной всеевропейским референдумом 3. Таким образом, федералисты помещали плуг (конечную цель европейской интеграции) впереди быков (создание прочных связей на основе общих интересов среди бывших врагов).
Функционалисты, такие как Митрани 4 (Mitrany) и Тэйлор 5 (Taylor), правильно отмечали, что международные организации являются не самоцелью, но инструментами управления, в первую очередь, продиктованными человеческими потребностями, и, следовательно, должны обладать гибкостью, видоизменяя свои задачи и выполняемые функции в соответствии с нуждами времени. В своем оптимизме относительно создания паутины по-настоящему интернациональных организаций, каждая из которых специализируется на одной глобальной функции, функционалисты небрежно (если не сказать, презрительно) относились к потенциалу мира и благосостоянию такого регионального объединения, как Европейское экономическое сообщество.
Учитывая некоторые аспекты европейской реальности, трансакционалистская (компромиссная) теория Карла Дойча (Karl Deutsch) определила интернациональную интеграцию как создание на одной территории понимания общности (содружества), а также достаточно сильных институтов и практик для обеспечения надежд на мирные преобразования в пользу населения6. Утверждения о том, что понимание общности между нациями может зависеть от уровня коммуникации между ними, а также от создания многонациональной торговой сети, подтвердились опытом Европейского сообщества. Тем не менее предположение Дойча о том, что развитие функциональных связей путем неформальных экономических и социальных
взаимодействий разных народов подтолкнуло бы политическую элиту к приданию официального характера и формализации первоначальных связей, отвергнутых европейским опытом. Теперь уже очевидно, что в основе лежит институциональная структура, а опираясь на нее, могут строиться неформальные отношения и, как следствие, приходит понимание общности.
С теорией интеграции Моннэ (Monnet) схожа неофункционалистская теория, разработанная Эрнстом Хаасом (Ernst Haas)7, который, как и Моннэ, отвергал идеализм федералистов и опускал функционализм Mitrany с его высоких межнациональных сфер на конкретный региональный уровень. Знаменитая декларация Роберта Шумана (Robert Schuman) от 9 мая 1951 г. была создана под влиянием идей Моннэ и ясно обозначила путь, по которому должна проходить европейская интеграция: «Европа образуется не сразу и не в совместной структуре. Она образуется в результате конкретных реальных действий, прежде всего, создавая фактическую солидарность».
Логика неофункционализма была построена на эффекте распространения (spillover effect). Интеграция должна была начинаться в немногочисленных, но важных секторах экономики и с самого начала оснащаться учреждениями наднационального значения, которые могли бы управлять и воплощать в жизнь более передовую интеграцию. Если бы не было связей между экономическими секторами, то эта интеграция происходила бы от функционального давления интеграции множества участников. Леон Линдберг (Leon Lindberg) определил эффект распространения как ситуацию, в которой некоторое действие, связанное со специфичной целью, порождает ситуацию, в которой первоначальная цель может быть обеспечена только другими действиями, которые, в свою очередь, создают другие условия и порождают необходимость дополнительных действий и т. д.8
Многие другие утверждения неофункционалистов находили подтверждение в результате приобретенного Европой опыта, примером тому являются случаи, когда действия заинтересованных групп не были мотивированы идеалистической погоней за всеобщим благом, но вдохновлялись интересами и целями, свойственными каждой из них. По верному, на наш взгляд, утверждению неофункционалистов, восприятие этими группами изменения местонахождения правовых струк-
тур и органов власти направляло бы все в большей и большей степени их активность к наднациональной арене, наднациональное правительство было бы соответствующей компенсацией национальному государству, которое не смогло бы больше адекватно выполнять поставленные задачи в узких границах. Другими словами, создание Таможенного союза принудило бы создать Общий рынок и финансовый союз9. Этот процесс смог бы достичь высшей точки в тотальной экономической интеграции. Разрастающаяся экономическая интеграция потребовала бы создать наднациональное правовое урегулирование. Таким образом, политическая интеграция следовала бы за интеграцией экономической.
Некоторые тезисы неофункционалистов, особенно тезис об упадке государственной системы, основанной на власти, спровоцировали сильную межправительственную альтернативу неофункционалистам, как будто прочная очевидность европейской интеграции могла быть сметена теориями с идеологическим душком. В сущности, Маастрихтский и Амстердамский договоры опровергли предсказание Стенли Хофмана (Stanley Hoffmann) о том, что государства не подорвут свой суверенитет, интегрируя не только области малой политики, то есть экономики, но охватив и область высокой политики, то есть иностранной политики и безопасности 10. Либерально-межправительственный анализ, проведенный Эндрю Моравчик (Andrew Moravcsik), не смог объяснить, как национальные интересы, выраженные национальными правительствами во время межправительственных переговоров, смогли бы объединиться, чтобы способствовать развитию европейской интеграции ". Даже если неофункционалистская теория и отражает наиболее достоверно реальный процесс европейской интеграции, особенно благодаря концепции эффекта распространения, все же критики неофункционалистов справедливо указывают на некоторые слабые стороны их рассуждений. Отмечая возможность многоуровневого правительства — европейского, национального, регионального, и сквозное взаимодействие политиков всех уровней, Гэри Маркс (Gary Marks) и его коллеги доказали наличие теоретической западни в постулатах, противоположных ослаблению Государства-нации или его сопротивлению всякому испытанию 12. Неоинституционалисты, в частности Марч (March) и Олсен (Olsen), подчеркивали важ-
ность роли учреждений (не только наднациональных официальных органов, но и неформальных взаимодействий) в подготовке контекстов, в которых действующие лица могут проводить большинство переговоров с позитивным исходом 13.
Кроме того, неоинституционализм, как и другие теории, которые были упомянуты выше, не принимал во внимание основной феномен процесса интеграции, которым является формулирование, развитие и умножение совместных политик государствами-уча-стниками. Далее статья будет посвящена теоретическому синтезу, с помощью которого появится возможность продемонстрировать этот важный элемент.
Дефиниция многонациональной инте!рации
Процесс многонациональной интеграции можно рассматривать как добровольное учреждение, закрепленное договором, заключенным между независимыми государствами, совместных институтов, учреждений и прогрессивное развитие с их помощью соответствующих направлений общей политики, преследующей единые цели и служащей общим интересам. «Добровольность» отличает многонациональную интеграцию от всяких других форм авторитарного управления, а также принудительной коалиции наций или государств. Процесс многонациональной интеграции между многими соседними государствами нужно отличать от интеграции интернациональной, которая охватывает все или большинство государств земного шара. Понятие многонациональной интеграции отлично также и от понятия интеграции региональной, которое часто используют, чтобы обозначить интеграцию различных государств одного региона мира, но который, по нашему мнению, скорее следует использовать для обозначения интеграции различных регионов одного государства — процесса, происходящего в большинстве государств мира. Однако многонациональная интеграция может происходить и внутри одного государства, в которое входят разные нации, но в этом случае его институты основываются на конституции, а не на договоре.
«Прогрессивное развитие» совместных политик означает, что многонациональная интеграция — это процесс длящийся, завершение которого не представляется возможным определить. Принимая во внимание то, что этот процесс добровольный, можно заключить, что независимые государства могут
в любой момент к нему присоединиться, следуя процедурам и критериям, установленным сообществом. Государства вольны также и выйти из него, если они посчитают, что совместная политика, развиваемая и проводимая в соответствии с общими интересами большинства ее членов, больше не соответствует национальным интересам этих государств.
Цели интеграции
Первостепенная цель многонациональной интеграции состоит, на наш взгляд, в установлении мира и безопасности, в первую очередь, между государствами-членами, участниками интеграционного процесса, а также в их взаимоотношениях со всем остальным миром. Но, в отличие от любого другого альянса или союза, в котором эта цель достигается различными обязательствами политического и военного характера, организация многонациональной интеграции строится постепенно посредством проведения совместных политик, которые цементируют общие интересы и создают реальную солидарность между государствами-членами. Нельзя не согласиться со словами Жана Монэ, интеллектуального отца европейской интеграции, о том, что союз между лицами или коллективами не носит естественного характера; он может быть только результатом интеллектуального действия, имея отправной точкой констатацию необходимости изменения. Главное состоит в том, чтобы между лицами или коллективами были общие интересы. Вспомним, что Договор о Европейском союзе напоминает в своей преамбуле об «историческом значении окончания раздела Европейского континента». Он провозглашает готовность «Высоких Договаривающихся Сторон углублять солидарность между их народами посредством уважения их истории, культуры и традиций» и «воплощать в жизнь политику, обеспечивающую параллельный прогресс экономической интеграции и интеграционных процессов в других областях», участвуя, таким образом, в процессе создания все более тесного союза между народами Европы». Статья 2 Договора о Европейском союзе фиксирует некоторые основные цели, поставленные перед сообществом, такие как продвижение экономического и социального прогресса и утверждение идентичности ЕС на международной арене. Однако статья не упоминает в качестве цели Союза, что было бы естественно, поддержку мира
между государствами-членами. Договор о Европейском союзе, очевидно, рассчитывает на воплощение в жизнь всеобщей политики для укрепления мира между государствами-членами Союза. Более определенно Договор о Европейском сообществе формулирует задачи союза. Согласно ст. 2 «задача Сообщества состоит в том, чтобы учреждением Общего рынка установить экономический и денежный союз и посредством воплощения в жизнь политик или совместных действий, предусмотренных в ст. 3 и 4, осуществлять в рамках всего Сообщества гармоничное, устойчивое и длительное развитие экономической деятельности». Статьи 3 и 4 Договора о Европейском сообществе служат, по существу, юридической базой для всеобщей политики во многих секторах и всеобщих действиях (различие между всеобщей политикой и всеобщими действиями носит скорее количественный, чем качественный характер).
Первый толчок (импульс)
В течение периода изоляционизма, принимая во внимание опустошительные последствия Второй мировой войны, государства вынуждены были воздвигнуть вокруг себя высокие защитные барьеры, ограничившие внешнюю торговлю и, как следствие, международную конкуренцию. Среди этих барьеров, в первую очередь, можно выделить таможенные (тарифы, импортные квоты и меры, принимаемые в соответствии с этим), налоговые (более высокий коэффициент налогообложения для товаров, произведенных вне данной страны), административные (сложные бюрократические процедуры, касающиеся импорта) и другие, касающиеся, например, защиты окружающей среды или здоровья людей, так или иначе служащие для того, чтобы «отбить» желание импортировать или даже запретить импорт. Этот период можно рассматривать как исходную нулевую точку в процессе развития многонациональной интеграции. В странах с демократическим управлением подобный режим протекционизма не может долго существовать. Он вызывает недовольство у потребителей и налогоплательщиков, которые несут издержки покровительственной системы в торговле, и наиболее динамичной и наименее защищенной экономической элиты, поле деятельности которой сужается из-за перечисленных выше ограничений.
В самом деле, на защищенном государством рынке цена на товары и услуги в не-
которых секторах поддерживается искусственно на том уровне, который позволяет побочным отраслям промышленности выжить, и следовательно, потребители несут на себе издержки за покровительство национальных устаревших отраслей промышленности. В других секторах устаревшие государственные и частные предприятия получают всякого рода помощь и, таким образом, налогоплательщики поддерживают их существование. Следовательно, граждане (потребители и налогоплательщики) весьма заинтересованы в том, чтобы эти малорентабельные предприятия исчезли с рынка благодаря либерализации торговли и в результате честной конкуренции.
Экономическая элита, со своей стороны, может быть разделена на тех, кто заинтересован в государственной покровительственной системе в торговле, и динамичных предпринимателей, сторонников современных взглядов, которые ищут новые, своевременные возможности рынка как внутри страны, так и за рубежом. Либерализация торговли посредством экономической интеграции может начаться и продвинуться вперед только в том случае, если прогрессивные конкурентоспособные элементы одержат верх в заинтересованных экономических группах. Если в этих группах доминировать будут консервативные и/или защищенные лица, оказывающие большое влияние на политическую элиту, то они могут блокировать либерализацию торговли и, следовательно, процесс интеграции.
Безусловно, недовольные граждане-избиратели, как потребители, так и прогрессивные предприниматели, представляют собой силу, которая влияет на правительства, подталкивая их к устранению внешней покровительственной системы в торговле. В той степени, насколько правительства будут чувствительны к такому давлению и в состоянии по возможности максимально учитывать национальные интересы, то есть соблюдать те условия, которые исключают авторитарные режимы, — они смогут нормально обсуждать между собой возможности либерализации торговли. На практике либерализация торговли не может решаться в одностороннем порядке, а может быть рассмотрена только в многонациональном контексте. Если же экономическая и политическая элита нескольких стран примет единое решение о возможности взаимной либерализации торговли, появится выбор продолжить ее либо в
контексте межправительственного сотрудничества, без потерь государственного суверенитета, либо в рамках процесса многонациональной интеграции, с развитием большого количества общих политик и, следовательно, передачи части государственного суверенитета учреждениям сообщества.
Моделью межправительственного сотрудничества являются зоны свободного обмена товарами. В этой зоне страны-участницы запрещают внутренние таможенные пошлины, другие таможенные преграды и количественные ограничения на импорт и экспорт товаров, тем самым переходя к свободному движению продукции, изготовленной на территории их партнеров. Они (страны-участницы) сохраняют только свой собственный внешний тариф и таможенную политику по отношению к третьим странам. Таким образом, государства сохраняют свой суверенитет полностью. По сравнению с изоляционизмом создание зоны свободного обмена может рассматриваться как общая политика группы государств. Но поскольку отсутствует уступка суверенитета, нет эффекта распространения начиная с этой единственной общей политики к другим областям, поэтому зону свободного обмена товарами можно считать отправным пунктом эволюционного процесса в нижнем уровне многонациональной интеграции.
Эволюционный процесс
Фундаментальное решение группы государств участвовать в установлении и развитии процесса многонациональной интеграции, закрепленное в договоре, является катализатором, дающим импульс очередности вторичных решений, выражающих различные совместные политики, которые с течением времени развиваются и множатся. Несмотря на то, что процесс многонациональной интеграции носит непрерывный характер, в нем можно выделить четыре больших этапа: Таможенный союз, Общий рынок, Экономический и валютный союз, политический союз. В основу такого разделения легли не только аналитические причины, но также и тот факт, что переход от одного этапа к другому требует фундаментального решения государств-участни-ков, которое должно быть закреплено договором. Европейское сообщество отчетливо следует этой эволюционной модели.
Итак, в Таможенном союзе, который является первой стадией эволюционного процесса многонациональной интеграции, свободное обращение касается не только това-
ров, произведенных странами-партнерами, но и всей продукции, находящейся на территории стран-участниц, каково бы ни было ее происхождение. Государства-члены теряют свою таможенную автономию и применяют по отношению к третьим странам общий внешний таможенный тариф. Общая таможенная политика порождает общую торговую политику. Кроме того, либерализация торговли в Таможенном союзе создает предпосылки для развития многих других общих политик, а именно: сельскохозяйственной, налоговой и конкурентной. Таким образом, уже на этой ранней стадии многонациональной интеграции имеют место уступки части суверенитета государств институтам сообщества, которые управляют Таможенным союзом.
Внедрение первых общих политик, порожденных Таможенным союзом, давало удовлетворительные, но не оптимальные результаты, тем не менее оно выявляло необходимость проведения других общих политик с целью развития Общего рынка и, следовательно, оказывало эффект мультипликатора на процесс. Чтобы довести до максимума прибыли и выгоду от общего рынка, его участники должны быть вовлечены в более тесную интеграцию. В самом деле, если государства-члены хотят превратить Общий рынок в настоящий внутренний рынок, они должны обеспечить не только свободное перемещение товаров и услуг, но также и свободное перемещение факторов производства, а именно рабочей силы (трудовых ресурсов) и капиталов. Чтобы установить эти фундаментальные свободы Общего рынка, государства-члены должны развивать большее количество общих политик либо в уже освоенных областях, либо в новых, таких как социальная сфера, защита окружающей среды и потребителей, что привело бы к новым ограничениям суверенитета.
Однако даже при том, что все свободы Общего рынка будут реализованы, Общий рынок не будет похож в совершенстве на внутренний рынок. Денежные колебания и риск перемен создают новые преграды для обмена, ограничивают взаимопроникновение финансовых рынков и мешают размещению предприятий там, где факторы производства кажутся наиболее благоприятными для их деятельности. Чтобы создать оптимальные условия для торговли, производства и инвестиций, члены Общего рынка должны были продвинуться к следующему этапу экономической интеграции, то есть Экономическо-
му и валютному союзу. Этот союз использует единую денежную политику, необходимую для управления единой валютой, и совпадение экономических политик, имея целью экономическую и социальную сплоченность, так же как сближение экономических конъюнктурных и структурных условий стран и регионов, участвующих в союзе. Очевидно, что эти новые общие политики влекут дополнительную передачу самостоятельности государств институтам сообщества.
До полного завершения этого этапа многонациональной интеграции государства-участники настолько развили взаимные экономические и политические связи, что ощутили необходимость сближения политик вне экономики: внутреннюю политику и правосудие, чтобы эффективно защищать их внешние границы от контрабандистов и торговцев рабочей силой, оружием и наркотиками, и внешнюю политику, чтобы экономическое управление, которое они создают, имело бы свой голос в соответствии с масштабами происходящего объединения на международной арене. Таким образом, наступает черед политической интеграции, и эволюционный процесс продолжает развиваться во все более тесном союзе народов, которые ранее были разделены границами, национализмом и ненавистью.
Предсказать определенно завершение этого процесса трудно, так как он зависит от многих внутренних и внешних факторов. В зависимости от эффектов, которые эти факторы оказывают на действующих в нем лиц, процесс многонациональной интеграции можно временно замедлить или ускорить. Внезапное его окончание становится все менее и менее вероятным, потому что сам по себе он укрепляет и умножает экономические, политические и социальные связи между участвующими в нем нациями.
Выбор в пользу межправительственного сотрудничества — в противоположность процессу многонациональной интеграции — может быть сделан не только в начале, но и на более продвинутых стадиях, особенно для тех областей (например, политических), которые не были затронуты на этапах становления процесса экономической интеграции. Однако и в том случае, если бы государства-члены выбрали путь межправительственного сотрудничества, общие политики, существующие в экономических областях, продолжали бы генерировать новые потребности и таким образом оказывали бы давление на правительства
стран-участников, чтобы вновь обратиться к практикам деятельности Европейского сообщества, уже успешно опробированным в сфере экономики. Именно так интеграционный процесс протекает в сферах правосудия и внутренних дел Европейского союза, и также эта схема могла бы действовать прогрессивно в отношении зарубежной политики и всеобщей безопасности.
Экономическая и политическая интеграция
Очевидно, что политики стран сообщества питают как экономическую, так и политическую интеграцию государств-участников. Несмотря на то, что многонациональная интеграция зависит от политических решений, она касается, в основном, экономик госу-дарств-членов. Возрастающим образом в течение этапов Таможенного союза, Общего рынка и Экономического и валютного союза, она прокладывает путь экономикам, участвующим в торговле и многонациональной конкуренции.
Экономики государств-членов подвергаются в большой степени влиянию экономических и других политик стран содружества. По мере того, как эти политики начинают преобладать в торговле и в многонациональной конкуренции, все экономические параметры изменяются: торговля наглядно увеличивается на внутреннем расширенном рынке, значительно изменяются условия как предложения, так и спроса, заметно уменьшается вмешательство государства, пускаются в ход новые активные силы, касающиеся всех аспектов торговли и инвестиций, слияния и приобретения предприятий. Создание и/или расширение многонациональных предприятий и инвестиции национальных компаний требуют прочного объединения экономики. Общие политики создают новый концепт политической экономики, который не может игнорироваться экономистами и, особенно, экономическими операторами госу-дарств-членов.
Все вышеупомянутые изменения касаются «трудовых привычек предприятий» и создают новые возможности для них. Отсюда следует, что экономические операторы — многонациональные, крупные национальные предприятия, государственные предприятия, предприятия, связанные с государственным сектором, и ассоциации предприятий, а именно малые и средние, не могут оставаться просто сторонними наблюдателями процесса интеграции. Как было уже отмечено, они со-
ставляют мощные заинтересованные группы, которые принимают участие в виде запросов, предложений и критики, обращенных главным действующим лицам на различных стадиях процесса решения относительно особых политик продвижения самого процесса интеграции.
В процессе многонациональной интеграции Европейского союза отчетливо видно, что политическая элита подвергалась и продолжает подвергаться влиянию экономической элиты динамичным и открытым образом. На самом деле, соображения безопасности и установления равновесия сил на международной арене, на наш взгляд, переоценены политологами. Исторические решения госу-дарств-членов, как нам кажется, были в большей степени мотивированы экономическими факторами: укрепить два наиболее важных сектора в послевоенный период — угольную промышленность и производство стали; создать обширный рынок, чтобы придать новый динамизм отраслям экономики, избавиться от протекционизма времен войны и послевоенного периода, завершить создание Общего рынка для облегчения торговли и инвестиций, дополнить создание единого рынка установлением единой денежной единицы с тем, чтобы лучше воспринимать глобализацию производства и торговли. Эти решения и политика сообщества, отразившиеся в созданных им документах, были поддержаны (если не сказать, спровоцированы) экономически влиятельными группами стран-членов.
Определение общей политики
В контексте многонациональной интеграции общую политику можно было бы определить как совокупность линий поведения, правил и мер, предложенных и/или принятых институтами сообщества, учрежденными группой государств-участников. Сама многонациональная интеграция является общей политикой, зачастую сравниваемой с изоляционизмом или межправительственным сотрудничеством. Эта общая политика представляет собой фундаментальную линию поведения (сравнимую со стволом), добровольно принятую совместным решением и закрепленную в договоре, от которой (как ветви дерева) отходят и зависят другие горизонтальные секторные политики.
Общие политики интенсивно развиваются лишь в том случае, если правительства сторон, заключивших договор, осознают, что личным интересам их государств в большей
степени, нежели национальным, соответствуют эти общие политики. Чтобы создать атмосферу общего доверия, общая политика, формулируемая общественными институтами, должна отражать общую в ней потребность, общую цель, которую она преследует, и общий интерес, которому она служит.
Абсолютно нормальной, на наш взгляд, является ситуация, при которой некоторые общие политики в большей степени удовлетворяют национальные интересы некоторых отдельных участников. Но неприемлемо, когда все общие политики в большей степени удовлетворяют интересы некоторых отдельных участников в ущерб другим. Ни одна из сторон, вовлеченных в процесс многонациональной интеграции, не должна ощущать, что ее национальным интересам систематически наносится ущерб проводимыми общими политиками. В то же время никто из участников процесса не может постоянно блокировать предложенные общие политики, аргументируя это тем, что они не удовлетворяют полностью их национальные интересы. Следовательно, каждая сторона, участвующая в соглашении о многонациональной интеграции, должна быть готова к тому, что придется уступить на поле свой участок для того, чтобы потом получить его где-либо в другом месте. Опираясь на анализ практики Европейского сообщества, общие политики можно трактовать как политики, которые замещают основные национальные политики. Политики, которые поддерживают и дополняют национальные политики, обычно называют «политиками сообщества». Тем не менее не совсем понятно различие между этими двумя категориями. В самом деле, все общие политики, будь они установлены договорами или практикой сообщества, находятся в постоянном развитии. Они начинаются с целей, закрепленных специальными или общими терминами в договорах или главами государств, или правительством. Они постепенно выстраиваются, основываясь на актах — источниках права Европейского союза, принятых институтами сообщества. Таким образом, когда речь идет о Европейском сообществе, термины «общая политика» и «политика сообщества» могут использоваться одновременно, причем второй термин может рассматриваться как обозначающий «общую политику Европейского сообщества» в определенной области.
Некоторые общие политики или политики сообщества могут рассматриваться как
горизонтальные, учитывая распространение их действия на всю экономику государств-членов (региональную, социальную, конкурентную и т. д.). Другие же представляют собой политики секторные, так как они касаются лишь некоторых секторов экономической деятельности (сельское хозяйство, энергетика, транспорт и т. д.). Во второй группе можно выделить более мелкие подразделения, например, политики телекоммуникации, ядерной энергии или воздушного транспорта. Фактически, любой акт сообщества может определять общую политику и/или управлять ею в специфичной области, особенно когда он устанавливает общие интересы и цели в той области, которую он регулирует. Таким образом, основная общая политика создается постепенно, при помощи растущего числа политик второго плана, что ведет не только к расширению ее масштабов, но и к ее укреплению и консолидации.
Развитие общих политик
Общие политики, как и все другие общественные политики, должны своевременно отвечать социально-экономическим потребностям, возникающим в сообществе. Следовательно, не только цели, которые ставят перед собой государства-члены в каждой общей политике, но и те средства, которыми пользуются общественные учреждения (институты) для достижения этих целей, а также меры, принимаемые для решения поставленных задач, изменяются в зависимости от экономических, социальных и политических потребностей, которые государства-члены, участвующие в процессе, испытывают на данный момент времени. Общие политики Европейского сообщества находятся в постоянном движении, что подтверждается часто повторяющимися модификациями (постановлениями, директивами и т. д.) и многочисленными реформами актов сообщества (сельскохозяйственных, региональных, научно-исследовательских и т. д.), которые их формируют. Кроме того, общая политика стремится распространиться и в область других совместных политик, вызвать потребность в себе, соответствующие реакции и способствовать их развитию.
Все упомянутые ранее общие политики Европейского союза находятся на различных стадиях развития. Например, общая сельскохозяйственная политика может быть названа передовой с точки зрения своих развитых свойств (что не говорит, конечно, о том, что
она безукоризненна), тогда как общая транспортная политика, несмотря на то, что она преподносится так договором ЕС, является менее прогрессивной, чем политики конкуренции или окружающей среды, которые даже не квалифицируются в качестве общих политик в договоре. Политика иностранных дел и политика общей безопасности, несмотря на свое огромное значение, находятся еще на начальной стадии своего развития и не замещают основные элементы национальных политик в данной области; ввиду растущей необходимости всеобщего представительства государств Европейского союза в мировом сообществе она может относительно быстро развиться в будущем. Фактически все общие политики, которые находятся в начале XXI в. на различных ступенях своего развития, 40 лет назад находились практически на том же уровне развития, на каком в настоящее время находится политика иностранных дел и политика общей безопасности. Однако пример развития других общих политик и поддержка, которую они оказывают политике иностранных дел и политике общей безопасности, могут стать гарантом ее будущего успешного развития.
Субъекты процесса международной интеграции
Общие политики представляют собой результат интенсивных и напряженных переговоров между основными субъектами процесса международной интеграции. Как отмечалось ранее, чтобы быть приемлемой для всех участвующих сторон, концепция общей политики должна стремиться консолидировать все национальные интересы, а для этого все стороны должны активно участвовать в процессе принятия решений. Их участие может быть как прямым, так и косвенным. Решения, касающиеся общих фундаментальных политик, которые ставят вопрос о новых уступках суверенитета, принимаются правительствами стран-участниц, закрепляются в договорах, подписанных этими правительствами, и ратифицируются парламентами стран-участниц. Решения, касающиеся производных общих политик, включая директивные линии и юридические акты, основанные на договоре, обычно принимаются учреждениями сообщества согласно процедурам и юридическим формам, предписанным этим договором.
В отличие от соглашения о межправительственном сотрудничестве, субъекты которых — правительства, в процессе много-
национальной интеграции государства-участники предоставляют возможность руководства текущими делами сообщества его институтам и через них, косвенно, участвуют в принятии решений. В Европейском сообществе основными институтами являются Европейский совет, Европейский парламент и Комиссия. Этим политико-правовым образованиям оказывает помощь, а иногда влияет на них большое количество участников второго плана.
Основные и вторичные субъекты составляют так называемые транснациональные человеческие сети, очень важные для разработки, продвижения и руководства общими политиками. На вершине этих многочисленных человеческих сетей находится Европейский совет, который объединяет глав государств или правительств государств-членов. Под ним расположены сети различных министерств, ответственных за управление национальными политиками и за воплощение в жизнь общих политик в каждом из государств-членов сообщества. На ступень ниже стоят многочисленные национальные чиновники, которые принимают участие в различных рабочих группах и комитетах на уровне Совета и Комиссии и фактически подготавливают решения министров. Основной задачей этой последней сети является разъяснение логики и механизмов сообщества национальным административным органам, которые чаще всего нерешительно уступают свои права администрации сообщества в Брюсселе.
Помимо национальных экспертов, большое количество человеческих сетей объединяет представителей различных профессий, ассоциаций служащих и рабочих, неправительственные организации, ученых и других специалистов всех национальностей. Они принимают участие в различных формальных и неформальных комитетах, которые дают советы, информируют и стремятся оказать влияние на Комиссию и других главных действующих лиц, или же участвуют в группах ас1 Иос, образованных ситуационно в соответствии с программами и проектами различных политик (например, в сфере образования, с целью проведения научных исследований, защиты окружающей среды). Они также стремятся создать атмосферу сообщества в стра-нах-участницах и донести до них идеи многонациональной интеграции.
Мы говорили уже об особом влиянии предпринимателей, как группы, оказывающей большое давление на развитие интегра-
ционного процесса, но нельзя недооценивать влияние профсоюзов или ассоциаций по защите окружающей среды и потребителей. Необходимо помнить, что негативная реакция названных групп на то или иное решение вопроса может определить позицию одного или нескольких правительств государств-чле-нов сообщества и, следовательно, блокировать общее решение.
Особенно влиятельными могут оказаться политические партии, особенно на начальных этапах процесса многонациональной интеграции. Принимая во внимание, что продвижение общих политик означает ограничение свободы для национальных законодателей, некоторые политические партии могут быть против потери независимости в своих действиях и, следовательно, мешать или пытаться мешать развитию общих политик. Они могут даже способствовать выходу своей страны из интеграционного процесса. На более продвинутых стадиях интеграции это (выход) становится все более сложным, так как деятели экономики и обычные граждане теряют в этом случае различные возможности, удобства и льготы, которые им предоставлял Общий рынок государств-членов интеграционного процесса. Практически все важные решения, принимаемые в Европейском сообществе, ориентированы на достижение основных целей европейской интеграции, и, таким образом, вполне объяснимо то, что при смене правительства в стране-участнице происходят лишь незначительные изменения (или вовсе не происходят) национальной политики по отношению к политике других стран ЕС. Вместо того, чтобы постоянно говорить о «дефиците демократии», оглядываясь на Европейское сообщество и уже накопленный им опыт, следовало бы почаще обращать внимание на исключительный политический консенсус, достигнутый по основным аспектам многонациональной интеграции.
В процессе многонациональной интеграции масс-медиа, формируя общественное мнение, могут сыграть важную роль и оказать влияние на развитие совместной политики и лиц, принимающих политически значимые решения. Одновременно масс-медиа могут игнорировать или неверно истолковывать важные вопросы интеграции и, таким образом, держать общество в неведении или вводить в заблуждение относительно преимуществ или же, напротив, неблагоприятных обстоятельств отдельных вопросов общей политики или многонациональной
интеграции. Если бы большая часть средств массовой информации одобряла различные отношения к процессу интеграции в целом или некоторым его аспектам национальной политической элиты, то это могло бы привести к разногласиям между большинством населения и большинством политической элиты нации. Масс-медиа могли бы, таким образом, изменить политический консенсус, существующий между избранниками наций относительно важнейших вопросов, обсуждаемых на европейском уровне, используя негативное общественное мнение по этим вопросам, принадлежащее его проводникам, избранным громогласным меньшинством. Наиболее часто обсуждаемой средствами массовой информации проблемой, значение которой, на наш взгляд, зачастую преувеличено, является вопрос о потере государственного суверенитета как следствии процесса интеграции.
Государственный суверенитет и многонациональная интеграция
Итак, основной урон, который может быть противопоставлен ощутимой пользе от развития общих политик в рамках многонациональной интеграции, — это некоторая потеря государственного суверенитета. Важным элементом, свойственным концепту общей политики, является его сила принуждения в отношении государств-членов. Последние же, в свою очередь, должны предоставлять институтам и учреждениям сообщества возможность применять и контролировать общие политики, чтобы все заинтересованные стороны и граждане уважали и считались с этими решениями. Для достижения целей общей политики формируется соответствующая нормативно-правовая база. Национальные права государств-членов согласовываются в большем количестве областей в рамках общих политик. Таким образом, создается специальное право, основанное на договорах, целью которого является регулирование общих политик; это право стоит выше национального права государств-членов и может быть названо наднациональным. Так, в силу общих политик национальные права государств-членов — например, в области торговли, конкуренции или налогов — подчинены общим политикам или диктуются ими.
Разумеется, по мере развития общих политик национальные политики частично теряют свою независимость, в первую очередь, относительно целей и средств, но эта потеря означает лишь частичную передачу суверенитета государств наднациональным учреждени-
ям и не пропорциональна прогрессу от соответствующих общих политик, а следовательно, процессу интеграции в целом. Асимметрия между прогрессом как результатом многонациональной интеграции и потерей суверенитета является следствием трех факторов:
1. Сосуществование общих и национальных политик. На основании принципа вспомогательносги национальные административные органы обладают возможностью сохранить большую свободу действий в выборе средств для достижения общих целей.
2. Общая политика имеет больший вес в смысле эффективности в преследовании общих целей, чем сумма национальных политик, которые она включает.
3. Непрерывное влияние национальных политик в процессе развития общих политик, принимая во внимание то, что государства-члены контролируют и направляют развитие каждой общей политики. Таким образом, частицы суверенитета государств-участников собираются воедино, чтобы образовать новый концепт ограниченного суверенитета, который способен лучше служить различным национальным интересам.
Во всяком случае, с прогрессом многонациональной интеграции концепт «государство-нация» видоизменяется как концепт суверенитета и независимости, потому что многие политики, которые раньше проводились и воплощались в жизнь как независимые в национальном контексте, теперь принимаются сообща и воплощаются в жизнь под многосторонним наблюдением и контролем. Бесспорно, что нации, которые участвуют в процессе многонациональной интеграции, теперь менее независимы, чем были, когда их отделяли таможенные и другие барьеры, но и их выигрыш в отношении силы и коллективной эффективности тоже очевиден. По мере того, как общие политики, уже занявшие прочные позиции в некоторых областях, доказывают свою большую эффективность по сравнению с национальными политиками, правительства государств-членов становятся более готовыми на уступку своей независимости, проведение решений и осуществление руководства общей политикой в новых областях.
Европейский союз — это удачный опыт многонациональной интеграции. Доказательством тому служит создание и успешное развитие большого количества общих политик в относительно короткое время. Если бы различные процессы многонациональной интеграции были измерены по иерархической лест-
нице, то на одном конце находились бы нации абсолютно изолированные, а на другом — федерация государств. Между этими двумя крайними точками находились бы различные существующие интеграционные соглашения: на нижнем уровне лестницы — соглашение, касающееся одной общей политики, такой как, например, политика безопасности (Атлантический альянс); посередине находилась бы зона свободного обмена и участие в некоторых общих политиках [страны-участницы ЕАСТ (Европейской ассоциации свободной торговли), входящие в европейское экономическое пространство]; на верхнем уровне лестницы — стадия продвинутой интеграции, включающей практически все политики государств-членов (Европейский союз в настоящее время).
Интересной темой для исследования мог бы стать анализ количества, значения и возможностей развития общих политик, установленных в результате различных соглашений в процессе многонациональной интеграции, таких как ЕАСТ, Североамериканское соглашение о свободной торговле и Зона свободного обмена между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Уругваем, Чили и Боливией (Общий рынок Южной Америки), измеряя, таким образом, уже достигнутую интеграцию и рассматривая возможное развитие в будущем.
Существующие сегодня международные организации (не путать с организациями многонациональными), такие как Всемирная торговая организация, Международная организация труда, наделены очевидными политическими функциями соответственно в международной торговле и в сфере защиты прав трудящихся, но они далеки от того, чтобы развивать процесс принятия решений совместными учреждениями, от духа сообщества и сообщества интересов, которые могут быть развиты в рамках многонациональной интеграции. Межнациональная и многонациональная интеграции должны прежде всего рассматриваться как параллельные, но различные пути, ведущие к целям мира и мирового процветания. Очевидно взаимодействие между этими двумя типами интеграции. Так, например, на процесс европейской интеграции положительное влияние оказывает желание европейских государств быть во всеоружии, чтобы противостоять глобализации, подвержен -
ной влиянию Всемирной торговой организации, и обеспечить равное партнерство с США в системе Организации Североатлантического договора.
Другой интересной темой для исследования может быть взаимодействие между уже развитыми общими политиками, с одной стороны, на межнациональном уровне и, с другой стороны, на многонациональном уровне.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Moussis N. Acces a l’Union europeenne: droit, economie, politiques. 9 ed. Bruxelles: Editions Mols, 2000; Guide des politiques de l’Europe. P.: Editions Pedone; Bruxelles: Editions Mols, 2001.
2 Coudenhove-Kalergi R.N. Pan-Europe. New York: Knopf, 1926.
3 Spinelli A. The Growth of the European Movement since the Second World War // European Integration / M. Hodges (ed.). Harmondsworth: Penguin, 1972.
4 Mitrany D. A Working Peace System. Chicago: Quadrangle Books, 1966.
5 Taylor P. Functionalism: the Approach of David Mitrany // Frameworks for International Co-operation / A.J.R. Groom, P. Taylor (eds.). L.: Pinter, 1994.
6 Deutch K.W. Nationalism and Social Communication. 2-nd ed. Cambridge: MA, MIT Press, 1966; The Analysis of International Relations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1968.
7 Haas E. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950—1957. 2-nd ed. Stanford, CA: Stanford University Press, 1968.
8 Lindberg L. The political Dynamics of European Economic Integration. Stanford, CA: Stanford University Press, 1963.
9 Balassa B. The Theory of Economic Integration. L.: Allen and Unwin, 1962.
10 Hoffmann S. The European Process at Atlantic Crosspurposes // Journal of Common Market Studies. 1964. № 3.
11 Moravcsik A. Preferences and Power in the
European Community: A Liberal
Intergovernmentalist Approach // Journal of Common Market Studies. 1993. № 31 (4).
12 Governance in the European Union / G. Marks, F. Scharpf, P.C. Schmitter, W. Streeck. L., 1996.
13 March J.G., Olsen J.P. The New Institutionalism Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. № 78.
