CC BY
131
© Власова Н. Ю., Джек Л. Н., 2010
Доктор экономических наук, профессор кафедры региональной и муниципальной экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/ Народной воли, 62/45
Контактный телефон: (343) 251-96-15 e-mail: vnj@usue.ru
ВЛАСОВА Наталья Юрьевна
ДЖЕК Людмила Николаевна
Старший преподаватель
Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права
625051, РФ, г. Тюмень, ул. 30 лет Победы, 102 Контактный телефон: (3452) 72-38-75
Теория и практика межмуниципального сотрудничества в контексте региональной политики Европейского Союза
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество; межмуниципальная кооперация; региональная политика Европейского Союза; городская сеть; метрополитенское управление; городское развитие.
Аннотация. Рассмотрены современные тенденции стимулирования межмуниципального сотрудничества в рамках региональной политики Европейского Союза. Систематизированы базовые документы ЕС, содержащие целевые установки по развитию различных форм межму-ниципальной кооперации. Изучены инициативы ЕС, нацеленные на обмен и распространение опыта практики межмуниципального сотрудничества.
Попытки формирования и научного обоснования объединенной политики для соседних поселений начали предприниматься достаточно давно как в нашей стране, так и за рубежом.
В 1960 г. в Великобритании вышла в свет книга Питера Селфа (в 1962 г. была издана на русском языке) «Города выходят из своих границ» [1], в которой отмечалось, что вследствие «разбегания» городов, выхода их из своих границ возникает несоответствие между административным городом и городом - функциональным или экономическим. Стремительное развитие субурбанизации, все увеличивающаяся мобильность населения и капитала ставят во главу угла проблемы взаимодействия города и окружающей его территории, близлежащих населенных пунктов.
Процессы глобализации только усиливают эти тенденции. Именно поэтому в науке и на практике все чаще оперируют такими понятиями, как «метрополитенские ареалы» или «города-регионы». Используется термин «конурбация» (в первую очередь, в Великобритании), хотя трактуется он неоднозначно: это агломерации с несколькими более или менее одинаковыми по размеру и значимости городами-ядрами, и агломерации, в которых один город-центр слабее других, но растет быстрее. Также распространен термин «агломерация», более традиционный для российской научной литературы и градостроительной практики. Здесь важно отметить одно различие - между уже сложившимися территориальными образованиями, новыми системами расселения и имеющимися институтами, формами и методами их регулирования (управления).
Для разрешения возникающих проблем межтерриториального взаимодействия, повышения эффективности использования совокупного потенциала, приведения в соответствие новых пространственных образований и институциональной надстройки все чаще возникают новые формы управления, базирующиеся на принципах сотрудничества, взаимодействия, кооперации.
Право местных сообществ на сотрудничество зафиксировано в ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в России Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»).
Сотрудничество органов местного самоуправления, ставящее во главу угла местное экономическое развитие, может стать важным фактором выживания и усиления конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях.
В зарубежной литературе подчеркивается, что город или отдельный район не может эффективно конкурировать на глобальных рынках [2. P. 361-384]. Кооперация помогает органам власти продвигать сильные стороны региона и преодолевать слабости, избегая внутрирегиональной конкуренции. Для городов данный факт имеет большое значение в борьбе за финансирование в рамках европейской региональной политики [3. P. 119-134].
В настоящее время благодаря развитию транспортных и информационных технологий и инфраструктуры дневной цикл жизнедеятельности охватывает не только город и его пригороды, но и расширяется, захватывая другие крупные города, формируя новые пространственные структуры (конурбации), в связи с чем повышается интерес к полицентрическим регионам.
В литературе появляются и активно обсуждаются понятия «сеть городов», «городская сеть» [4. P. 313-327; 5. P. 1053-1064; 6. P. 1925-1945]. Истоки этих концепций восходят к работам эконом-географов и экономистов 1970-х годов (в частности, Ж. Готмана (мегалополисы), С. Штейна и Л. Мамфорда (город-регион) и И. Бартона (рассеянный город), в которых сеть рассматривается как единство узлов (городов, поселков и других населенных пунктов), связей между ними (инфраструктура, отношения), а также потоков (капитала, товаров, людей, информации).
Концепция городской сети активно воплощается и в городской политике при формировании полицентрических систем населенных мест (в частности, Ранштадт) в ряде европейских стран, т. е. политике, нацеленной на формирование городской сети и рассматриваемой как новый способ управления и решающий фактор устойчивого социально-экономического развития.
Понимая важность межмуниципального сотрудничества, Европейский Союз стимулирует его развитие путем выделения финансовых средств на конкретные совместные проекты муниципальных образований, а также на изучение этого опыта и распространение его результатов.
В 1996 г. в Глазго была образована ассоциация «Сеть европейских метрополитенских регионов и ареалов» (METREX - Network of European Metropolitan Regions and Areas), действия которой поддерживаются Генеральной дирекцией XVI при Европейской комиссии, отвечающей за формирование и реализацию европейской региональной политики. Цель данной ассоциации - обмен опытом пространственного планирования и усиление внимания к проблемам развития метрополитенских ареалов на уровне ЕС. Часть проектов ассоциации реализуется при финансовой поддержке ЕС в рамках европейских инициатив, таких как Интеррег (INTERREG).
Важно отметить, что в документах ЕС «региональная политика» все чаще заменяется понятием «политика сплочения» (cohesion policy). Налицо трансформация понятийного аппарата: фактически политика сплочения означает тесное переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно
друг от друга. Политика сплочения предполагает взаимодействие и сотрудничество как по горизонтали (между регионами), так и по вертикали (между слоями общества, т. е. социальная политика).
В 2006 г. Европейская комиссия опубликовала Обращение к Совету Европы и Европарламенту «Политика сплочения и города: вклад городов в экономический рост и занятость регионов», в котором констатируется необходимость в гибких формах кооперации между различными территориальными уровнями. В частности, необходимо развивать различные формы партнерства между городами и регионами, разрабатывать скоординированные стратегии на уровне агломерации или городских сетей, координировать действия городских, сельских и региональных органов власти [7. P. 11].
К важнейшим механизмам городской политики ЕС относят постоянный обмен опытом и идеями между городами, распространение опыта и внедрение наилучших инициатив, в том числе через программу URBACT - Европейскую сеть для обмена опытом между европейскими городами. Предполагается стимулировать организацию городами-участниками разнообразных тематических сетей с помощью новейших информационных технологий. В настоящее время сформировано восемь тематических направлений, среди которых особо выделяется метрополитенское управление (Metropolitan governance), в рамках которого существуют несколько сетевых групп со своими специфическими целями и задачами. В частности, ключевыми направлениями работы группы «Роль городов в интегрированном территориальном развитии» (CityRe-gion.Net) являются:
• развитие инструментов планирования и финансирования устойчивого, скоординированного развития города и окружающих его территорий (хинтерландов), т. е. инструментов эффективного землепользования и сдерживания субурбанизации, инструментов развития эффективной транспортной системы между городом и регионом, инструментов устойчивого экономического развития и возрождения (реабилитации) городских центров;
• формирование региональных структур как основы для успешной кооперации с акцентом на: институты, необходимые для кооперации города и региона; распределение функций и обязанностей; стратегии по вовлечению ключевых игроков и инвесторов; особые методологии сотрудничества между крупным городом и небольшими муниципалитетами; законные основания для межмуниципального сотрудничества.
Группа «Экспертиза управления трансграничными конурбациями» (EGTC - Expertising Governance for Transfrontier Conurbation) исследует новые подходы к управлению трансграничными конурбациями. Важно, что в каждой стране существуют центры обмена опытом, которые переводят информацию о наиболее успешных проектах на национальные языки и способствуют их внедрению в практику управления.
Межмуниципальное и межрегиональное сотрудничество было и остается одним из важнейших приоритетов региональной политики Европейского Союза [8].
Усиление внимания к межмуниципальному сотрудничеству связано с тремя приоритетами общеевропейской региональной политики на 2007-2013 гг.: конвергенция; региональная конкурентоспособность и занятость; европейское территориальное сотрудничество. Одним из принципов европейской городской политики провозглашается партнерство Еврокомиссии и соответствующих органов власти на страновом, региональном и местном уровнях.
На неформальной встрече министров стран-членов ЕС (Лейпциг, 2007) было принято два важных документа, определивших приоритеты и механизмы современной городской политики и развития межмуниципального сотрудничества: «Территориальная повестка дня ЕС „К конкурентной и устойчивой Европе разнообразных регионов“» и «Лейпцигская хартия по устойчивым европейским городам». В первом документе среди прочих приоритетов пространственного развития Европейского Союза значится
«развитие сбалансированных и полицентрических городских систем и новой формы сельско-городского партнерства» [9. P. 4]. В Лейпцигской хартии акцентируется важность «пространственной координации действий, планов и проектов на уровне города и окружающего его региона» [10. P. 2-3].
В Обзоре итогов реализации «Европейского плана выхода из кризиса на уровне регионов и городов за 2009 год», подготовленном Комитетом регионов Евросоюза, подчеркивается: «... Дух партнерства и кооперации должен пропитывать территориальные планы и программы», и далее: «... региональные и городские власти для повышения эффективности проводимой политики должны согласовывать свои действия с коммерческим сектором, некоммерческими организациями, а также с другими территориями» [11]. Там же отмечается, что недостаточная координация между уровнями власти замедляет действие Европейского плана выхода из кризиса. Согласно проведенному опросу 55% муниципалитетов были согласны с тем, что во время кризиса происходят более активно координация действий и обмен информацией. Кроме того, в практике управления акценты постепенно смещаются с концепции городского правительства (urban government) к концепции городского управления (urban governance), причем вторая предполагает переход от централизованного управления городом к сетевому, партнерскому принципу управления, процессу создания различных альянсов. Поэтому понятие «межмуниципальное партнерство» должно рассматриваться шире, с вовлечением в эту сферу общественных организаций и групп, частных стейкхолдеров. Таким образом, нарастает необходимость именно координации действий всех участников (акторов) городской политики, и роль муниципалитетов заключается в формировании институциональных рамок, стимулирующих такое партнерство.
Описанный выше подход в определенной степени отличается от взглядов отечественных ученых, которые в основном рассматривают межмуниципальное сотрудничество в «узком» смысле как взаимодействие на уровне органов местного самоуправления. Так, А. С. Серебренникова дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: «Это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частно-правового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)» [12].
С точки зрения экономической теории механизмы межмуниципального сотрудничества позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений. Если емкость рынка каждого из поселений недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объем производства какого-либо вида услуг, то это приведет к увеличению цены на данные услуги. Следовательно, для каждого отдельно взятого поселения стоимость самостоятельного производства услуг будет выше, чем покупка этих услуг у «оптового» производителя.
Важнейшее значение имеет «инфраструктурный эффект»: проекты строительства, транспортных комплексов и других инфраструктурных объектов дают большую экономическую отдачу именно для крупных территориальных образований.
Эффект масштаба для региональной экономики в виде развитого межмуници-пального рынка - это и современные форматы торговли, и перспективные производства товаров потребительского рынка. Немаловажным фактором является укрупнение и повышение эффективности локальных рынков труда и недвижимости, отличающихся большей емкостью, разнообразием возможностей для участников рынка, широкими перспективами наращивания современных компетенций.
Однако, как отмечают некоторые российские и зарубежные авторы, в процессе развития межмуниципального сотрудничества могут возникать определенные проблемы: повышаются трансакционные издержки, обнаруживаются неясности в вопросах компетенции и ответственности; в ряде случаев ограничивается свобода действий субъектов, задействованных в кооперации.
Подробно анализируются стимулы и барьеры на пути формирования межмуници-пальной кооперации. Несмотря на то что выгоды кооперации признаются как в теории, так и в политических заявлениях, реальное сотрудничество возникает в весьма ограниченной сфере. В частности, опрос мэров и директоров компаний по производству услуг, проведенный в Германии, показал, что наиболее перспективными направлениями кооперации группой опрошенных расцениваются планирование строительства дорог, развитие общественного транспорта, планирование землепользования и рекреационной деятельности. Те же респонденты считают, что нет необходимости в кооперации в культурной сфере, переработке отходов, стимулировании бизнеса, планировании строительства жилья, развитии школ [13. P. 119-134]. Кооперация имеет тенденцию возникать в сферах «мягкой» инфраструктуры (таких, как планирование и PR).
Зарубежные исследователи отмечают, что власти центрального (крупного) города часто выступают сторонниками кооперации, хотя окружающие их пригородные территории, как правило, являются оппонентами. В то же время ученые признают: экономический рост в пригородах напрямую зависит от экономики города, причем доминирует последняя. Совершенно очевидно, что назрела необходимость разработки особой стратегии развития пригородных территорий, которые могут создать дополнительные точки роста для всего региона.
Развитие межмуниципальной кооперации будет зависеть от соотношения стимулирующих и ограничивающих (сдерживающих) ее факторов в законодательной, экономической, налоговой, институциональной сферах. В ряде работ [14, 15, 16] отмечается, что зачастую местные (сиюминутные) интересы преобладают над общими (долгосрочными) интересами, и это препятствует выработке эффективных механизмов кооперации.
Формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, а также от выбранных приоритетов взаимодействия. В зарубежной практике в основном действуют договорные, контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое.
Безусловно, деятельность ЕС по формированию механизмов межмуниципального сотрудничества заслуживает пристального внимания. Объединение потенциала местных властей на решении насущных городских проблем при хронической нехватке финансовых, административных и иных ресурсов может дать синергетический эффект и в конечном счете повысить качество среды обитания городского населения.
Источники
1. Self P. Cities in Flood the Problems of Urban Growth. L. : Faber and Fiber LTD, 1962.
2. Wolfson J., Frisken F. Local Response to the Global Challenge: Comparing Local Economics Development Policies in a Regional Context // Journal of Urban Affairs. 2000. № 22 (4).
3. Hauswirth I., Herrschel T., Newman P. Incentives and Disincentives to City-regional Cooperation in the Berlin-Brandenburg Conurbation // European Urban and Regional Studies. 2003. № 10.
4. Batten D. F. Network Cities: Creative Urban Agglomerations for 21st Century // Urban Studies. 1995. Vol. 32.
5. Camagni R., Salone С. Network Urban Structures in Northern Italy: Elements for a Theoretical Framework // Urban Studies. 1993. Vol. 30.
6. Capello R. The City Network Paradigm: Measuring Urban Network Externalities // Urban Studies. 2000. Vol. 37.
7. Communication from the Commission to the Council and Parliament. Cohesion Policy and Cities: the Urban Contribution to Growth and Jobs in the Regions. Brussels. July 13, 2006. Com (2006) 385 final.
8. Committee of the Regions Political Priorities 2008-2010. Режим доступа : http://www. cor.europa.eu.
9. Territorial Agenda of the European Union. Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse regions: Agreed on the Occasion of the Informal Ministerial Meeting on Urban and Territorial Cohesion in Leipzig on May 24/25, 2007.
10. The Leipzig Charter on Sustainable European Cities. May 24, 2007.
11. European Economic Recovery Plan in Regions & Cities: One Year On. January 2010. Final Report. Committee of the Regions. Режим доступа : http://www.cor.europa.eu.
12. Серебренникова А. С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2.
13. Hauswirth I., Herrschel T., Newman P. Incentives and Disincentives to City-regional Cooperation in the Berlin-Brandenburg Conurbation // European Urban and Regional Studies. 2003. № 10.
14. David N., Harper-Anderson E., Gerber E. Why Cooperate and for What Results? An Analysis of Local Cooperative Efforts to Manage Regional Growth in Michigan // Research Briefs. 2008. No. 3.
15. Arndt M., Gawron T., Jahnke P. Regional Policy through Co-operation: From Urban Forum to Urban Network // Urban Studies. 2000. Vol. 37. № 11.
16. Polycentric Urban Regions and the Quest for Synergy: Is a Network of Cities More than the Sum of the Parts? // Urban Studies. Vol. 42. № 4.
