CC BY
60
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ БАЗИС ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
ТАРАНЕНКО О.Н.,
доцент,
Южно-Россиский государственный университет экономики и сервиса,
Кавминводский институт (филиал), e-mail: ok-tar@mail.ru
В статье рассмотрены и проанализированы институционально-правовые основы и практика применения государственно-частного партнерства в регионе, определены основные недостатки и возможные направления повышения эффективности государственно-частного партнерства в системе региональной экономики.
Ключевые слова: регион; государственно-частное партнерство; взаимодействие государственных и частных структур.
The article describes and analyzes the institutional and legal framework and practice of public-private partnership in the region, identified the main shortcomings and possible directions of increase of efficiency of public private partnership in the regional economy.
Keywords: region; public private partnership; cooperation between State and private structures.
Коды классификатора JEL: B15, O15.
Современные системы управления развитием территорий (регионов) в развитых странах основаны на равноправном взаимодействии всех участников процесса управления, к которым, наряду с государственными органами власти, относятся и представители негосударственных секторов экономики, в том числе частнопредпринимательского. Основой взаимодействия государственных и частных структур в системе региональной экономики является государственно-частное партнерство, которое представляет собой совокупность различных форм и способов распределения ресурсов, функций, рисков, обязанностей и выгод между участниками партнерства при реализации программ и инвестиционных планов в сферах совместных интересов.
В Ростовской области в последние несколько лет ведется активная работа по формированию институциональноправового обеспечения государственно-частного партнерства, однако до настоящего времени практика развития отношений в рамках государственно-частного партнерства не имеет такого широкого распространения, как хотелось бы. Государственно-частное партнерство как институт пока не оформилось, и можно говорить о недостаточном понимании всеми его участниками сущности и специфики данной формы взаимодействия государственного и частного секторов, ее направленности и значимости в реализации приоритетов развития региона. В связи с этим целесообразно проанализировать сформированную к настоящему времени нормативно-правовую базу государственно-частного партнерства в регионе с целью выявления возможных направлений его совершенствования.
По данным администрации Ростовской области, сотрудничество Ростовской области и муниципальных образований с частными партнерами осуществляется с целью реализации на территории области общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере. Такое взаимодействие регулируется Областным законом от 22.07.2010 № 448 «Об основах государственно-частного партнерства» [1].
В соответствии с данным законом, под государственно-частным партнерством понимаются «формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товари-
© О.Н. Тараненко, 2012
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
щества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц (далее партнеры), с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров)» [3].
Также в законе определены цель и задачи государственно-частного партнерства в Ростовской области. Целью государственно-частного партнерства является привлечение частных и эффективное использование государственных ресурсов для развития экономики и социальной сферы, повышения уровня жизни населения Ростовской области. Основными задачами государственно-частного партнерства являются: 1) привлечение частного капитала в экономику Ростовской области; 2) повышение эффективности использования государственной собственности Ростовской области; 3) развитие инвестиционного и инновационного потенциалов Ростовской области; 4) техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов; 5) эффективное использование бюджетных средств [3].
При этом предусмотрены следующие формы государственно-частного партнерства [3]: участие сторон в реализации инвестиционных проектов на территории Ростовской области; участие Ростовской области в уставных (складочных) капиталах юридических лиц; предоставление государственного имущества Ростовской области в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление; концессионные соглашения (договоры); иные соглашения (договоры), заключенные сторонами государственно-частного партнерства и отвечающие целям и задачам государственно-частного партнерства.
В определенном смысле, перечисленные цели и задачи, по нашему мнению, довольно узко трактуют государственно-частное партнерство. Все-таки, государственно-частное партнерство не является в прямом смысле инвестиционным инструментом или инструментом повышения эффективности использования бюджетных средств, как предлагается в законе. Оно является, прежде всего, инструментом реализации совместных (у государства, или региональных и муниципальных органов власти, и частного сектора) или кооперативных общественных интересов. Предметом таких интересов являются те сферы, где только государство или только частный сектор оказываются несостоятельными, но недостаточное развитие этих сфер препятствует реализации органами власти и частными структурами своих целей и задач. Поэтому стандартно, чаще всего, это не просто инвестиционные проекты (которые в обычном случае могут быть реализованы и без государства, с привлечением стандартных финансово-кредитных схем), это либо инфраструктурные проекты (дорожная, жилищно-коммунальная, инженерно-аграрная инфраструктура и т. п.), либо проекты в области здравоохранения, образования, науки, охраны окружающей среды, обороны и т. д. То есть те проекты, в которых относительно более высокие риски, длительные периоды окупаемости, высокие капиталовложения, куда не очень охотно идет частный сектор без дополнительных гарантий, но без развития которых функционирование частного сектора будет иметь больше ограничений и издержек.
С точки зрения бывшей административно-командной системы в СССР, это отрасли, которые финансировались исключительно за счет бюджетных средств. В капиталистических развитых системах рынок, регулируемый государством, выработал собственные механизмы развития данных отраслей, где государственно-частное партнерство и является одним из таких механизмов.
В связи с этим целью государственно-частного партнерства является объединение усилий государственного и частного секторов для реализации совместных интересов, а не привлечение частных и эффективное использование бюджетных ресурсов, как отмечается в рассматриваемом выше областном законе. Последнее в большей степени относится к инвестиционной и бюджетной политике региона. В то время как совместные интересы предполагают, что обе стороны являются равноправными и равноценными партнерами, которые при реализации конкретного проекта обмениваются имеющимися у них ресурсами и получают свои выгоды, которые не обязательно будут иметь прямые и быстрые финансовые результаты. Данные интересы скорее будут иметь стратегическое значение как для развития региона в целом (а, следовательно, и для деятельности региональных органов власти), так и для частных структур, участвующих в данном проекте.
Например, отсутствие современной дорожно-транспортной инфраструктуры в таком регионе, как Ростовская область, ограничивает как развитие региона в целом, так и ряда, например, транспортных компаний, занимающихся грузоперевозкой на большие расстояния, которые несут дополнительные издержки на перевозку, на содержание и повышенную амортизацию транспортных средств, а также в полной мере ощущают на себе ограничения пропускной способности магистралей, что снижает объемы и скорость перевозок, а следовательно, обороты компании. В этой ситуации такие компании и региональные органы власти могут объединить свои усилия и инвестировать совместные проекты по строительству современных дорог. Аналогичные ситуации могут возникать в других сферах, о которых речь шла выше.
Реализация такого подхода к государственно-частному партнерству возможна только в том случае, если в системе региональной экономике формировались активные участники процесс управления ее развитием со стороны как государственного, так и частного сектора. Это предполагает, что частные структуры и их лидеры занимают активную интеграционную позицию, осознают и понимают свою роль в развитии региона, видят свои интересы в реализации таких общественно значимых проектов и настроены на сотрудничество с региональными органами власти. Региональные и муниципальные органы власти со своей стороны должны не только реагировать на инициативы частного сектора, который может и должен предлагать возможные направления решения общественно значимых проектов, но и на разработку собственных проектов в таких сферах. Собственно привлечение частного сектора к таким секторам и сферам и является задачей государственно-частного партнерства с точки зрения региональных
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ БАЗИС ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ.
157
органов власти, т. к. это помогает им решить собственные задачи по реструктуризации экономики, перевода ее на инновационные пути развития, расширению инфраструктурных возможностей региона и т. п.
В Ростовской области в рамках принятого Областного Закона «Об основах государственно-частного партнерства» уже реализуется ряд проектов. Так, в 2012 г. состоялось два заседания конкурсной комиссии1 по проведению конкурса на право заключения соглашений об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта. По их итогам были одобрены в общем случае 9 проектов на сумму 229,2 млн руб. Анализ направленности данных проектов показывает, что среди них практически отсутствуют проекты тех типов, о которых мы говорили выше. Только один проект имеет определенную социальную значимость (строительство всесезонного крытого водного спортивно-оздоровительного и развлекательного комплекса (аквапарка), г. Ростов-на-Дону). А также еще два инвестиционных проекта по возмещению части затрат на выполнение работ, оказание услуг по присоединению (подключению) объектов капитального строительства, находящихся в собственности инвесторов, к сетям электроснабжения (на общую сумму 50735,0 тыс. руб.: ОАО «ТАГМЕТ», «Строительство ДСП-150» (г. Таганрог); ООО «ТК «Ростовский», «Строительство тепличного комбината» (Неклиновский район) [3]) можно рассматривать как проекты инфраструктурного значения.
Остальные проекты являются обычными инвестиционными проектами, которые, хотя и относятся к приоритетному сектору развития Ростовской области АПК [2], в целом все же не являются предметом государственночастного партнерства в широком смысле этого понятия. Фактически реализация данных проектов могла бы быть осуществлена и без использования инструментария государственно-частного партнерства, а в рамках, например, обычных финансово-кредитных схем, с привлечением дополнительных частных инвестиций, т. к. сами по себе они являются привлекательными для внешних инвесторов, и участие бюджетных средств здесь не обязательно.
Следует также отметить, что общая сумма реализации проектов, одобренных в рамках работы комиссии по государственно-частному партнерству в Ростовской области, более чем в два раза меньше предусмотренной в бюджете 2012 г. Так, в областном бюджете на 2012 г. предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 505 млн руб. на участие областного бюджета в реализации инвестиционных проектов (в части создания объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, объектов транспортной инфраструктуры, в том числе автомобильных дорог общего пользования местного значения, мостов; предоставления претенденту субсидии на возмещение части затрат на выполнение работ, оказание услуг по присоединению (подключению) объекта капитального строительства, находящегося в собственности претендента, к сетям электро-, газоснабжения). Это позволяет сделать вывод о том, что присутствуют существенные недоработки в части разработки инвестиционных планов для государственно-частного партнерства. Эти недоработки могли бы быть устранены за счет более активной деятельности региональных органов власти в части разработки собственных инвестиционных проектов инфраструктурного характера и привлечения к их реализации частного сектора. В настоящее же время получилось так, что региональные органы власти были ориентированы только на инициативу частного сектора в определении возможных направлений сотрудничества. Однако частный сектор не может иметь такого полного представления об общей обстановке в регионе и требуемых в экономике структурных преобразований, как органы власти, что естественно привело к суженному набору вариантов инвестиционных проектов.
Фактически можно говорить о достаточно узком понимании региональными органами власти сущности инструмента государственно-частного партнерства, сводящегося к дополнительной форме субсидирования, совместного финансирования и возмещения затрат частного сектора. При этом решение задач реструктуризации экономики региона, развития его инфраструктуры, инновационной сферы, развития экологического предпринимательства и аналогичные остались в стороне. Кроме того, по принятым проектам практически отсутствует информация помимо их названия, основного исполнителя и места реализации.
Так же достаточно противоречивыми являются, на наш взгляд, некоторые условия порядка участия сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов, который определен постановлением Правительства Ростовской области от 13.12.2012 № 1073 [4]. Так, согласно данному Постановлению, контроль исполнения соглашений об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов осуществляется департаментом инвестиций и предпринимательства Ростовской области. При этом другая сторона - частный сектор - в процессе контроля не участвует, что не позволяет в таком случае рассматривать данную форму взаимодействия как партнерскую, т. к. в партнерстве обе стороны имеют равные права.
С другой стороны, не совсем понятно, какие именно выгоды получают региональные органы власти при реализации данных государственно-частных проектов. В широком смысле такая выгода должна состоять в получении мультипликационного эффекта для региональной экономики за счет реализации того или иного проекта, т. е. их реализация должна способствовать более эффективному выполнению региональными органами власти своих функций, состоящих в целом в повышении уровня жизни населения в регионе. Если речь идет о совместных инвестиционных проектах, то региональный бюджет должен получать часть прибыли от данных проектов, когда они начнут ее приносить. Если же речь идет о реализации инфраструктурных проектов, то региональные власти должны в этом случае добиваться снижения инфраструктурных ограничений для роста региональной экономики, что также будет способствовать повышению эффективности управления регионом. Однако, исходя из существующей в настоящее время практики, государственно-частное партнерство пока еще не стало таким инструментом, и при дальнейшем расширении будут решаться только точечные проблемы экономики, что не приведет к интенсификации ее развития.
Таким образом, следует усовершенствовать институт государственно-частного партнерства в регионе, расширив сферу его применения за счет определения более благоприятных условий участия частного сектора в пар-
1 24 апреля 2012 г. и 31 мая 2012 г.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 2
тнерстве, с учетом равноправия участвующих сторон. В Областном законе Ростовской области, регламентирующем государственно-частное партнерство, оно рассматривается в основном как способ предоставления субсидий из регионального бюджета в рамках определенных инвестиционных проектов, что представляет собой скорее форму поддержки, нежели реальное партнерство двух равноправных сторон. Необходимо в связи с этим расширить возможные формы участия сторон в государственно-частном партнерстве, которые могут и должны обмениваться своими ресурсами для достижения поставленной целив зависимости от конкретного проекта и достигнутых договоренностей в процессе его разработки и реализации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Государственно-частное партнерство // Материалы сайта Администрации Ростовской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://donland.ru/ Default.aspx?pageid=98975&mid=92667&ItemID=86492.
2. Итоги заседания конкурсной комиссии 31.05.2012; Итоги заседания конкурсной комиссии 28 мая 2012 // Материалы сайта Администрации Ростовской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://donland.ru/ Blog/ViewPost.aspx?pageid= 107896&ItemID=72641&mid=105023; http://donland.ru/Blog/ViewPost.aspx? pageid= 107896&ItemID=72065&mid=105023.
3. Областной Закон Ростовской области от 22.07.2010 № 448 «Об основах государственно-частного партнерства» // Принят Законодательным Собранием Ростовской области 15 июля 2010 г.
4. Постановление Правительство Ростовской Области от 13.12.2012 № 1073 «О порядке участия сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта на территории Ростовской области» // Материалы сайта Администрации Ростовской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// donland.ru.
