CC BY
348
Э.В.Беляков
Теоретические основы управления муниципальной собственностью
Муниципальная собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения [1]. Муниципальная собственность по существу является ресурсной основой осуществления функций местного самоуправления и обеспечивает эффективность реализации полномочий органами местного самоуправления по решению социальных задач, предоставлению услуг в сфере жизнеобеспечения населения муниципального образования [2].
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но с другой исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов.
Объекты муниципальной собственности могут быть разделены на невещественные и вещественные. К невещественным можно отнести денежные средства, ценные бумаги, патенты и т.п. К особенностям
управления ими можно отнести, то, что в большинстве случаев, невещественные активы приобретаются с целью получения прибыли, либо сами по себе представляют доход (налоговые поступления).
Вещественные объекты, в свою очередь, можно подразделить на:
1. Муниципальные предприятия. Любое предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс, включающий в себя не только материальные (недвижимость, оборудование и т.п.), но и нематериальные (технологии, предпринимательское искусство, квалификация персонала) виды активов. Таким образом, отнесение муниципальных предприятий к вещественным объектам достаточно условно. Обычно любое предприятие создается с целью получения прибыли, однако это не совсем верно в случае с муниципальными предприятиями. Часто целью создания муниципального предприятия является не столько получение прибыли, сколько оказание необходимых населению услуг.
2. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.д. Муниципальные учреждения отличаются тем, что создаются в первую очередь именно для оказания необходимых для населения услуг.
3. Другие виды муниципального имущества. К ним относятся, в первую очередь, объекты недвижимости такие, как земля, здания и сооружения, дороги, объекты инженерной инфраструктуры, жилой и нежилой фонд, памятники истории и архитектуры и т.д.
При этом земля является основополагающим ресурсом экономической деятельности на муниципальном уровне. Но это не только главное средство производства в сельском хозяйстве, но и важнейший компонент природного комплекса, а также операционно-пространственный базис любой деятельности.
В соответствии с Земельным кодексом РФ содержание дефиниции «земля» раскрывается следующим образом: «основа жизни и деятельности человека» [3], а регулирование отношений по использованию земельных
ресурсов осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю». В экологическом и земельном праве под понятием земля понимается часть окружающей среды, компоненты природы, охватывающей поверхность земной коры на глубину почвенного покроя.
Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль:
- в экологическом понимании - это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы, а в широком смысле - охватывающая все природные ресурсы;
- с экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности и является материальной базой всякого производства, выступая источником для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека;
- в социальном отношении - это объект собственности. В соответствии с Конституций Российской Федерации вся земля в России находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.
При этом земля рассматривается как естественный фактор, как природное богатство и первооснова хозяйственной деятельности, обладающая специфическими особенностями, которые состоят в следующем:
• земля не является результатом человеческого труда, как другие средства производства;
• в сельском хозяйстве земля является главным средством производства, выступая не только как место, где осуществляется производственный процесс, но и как предмет и орудие труда;
• земля пространственно ограничена и ничем не
заменима;
• земля в отличие от других средств производства в меньшей степени подвержена моральному и физическому износу, в связи с чем к стоимости земельных участков не применимы понятия износа и амортизации в отличии от стоимости улучшений.
Основная цель управления земельными ресурсами в городах -рациональное и эффективное их использование, включая создание и поддержание благоприятной для проживания населения городской среды, защиту прав собственников земельных ресурсов, вовлечение городских земель в хозяйственный оборот и повышение их инвестиционной привлекательности.
Вовлечение земельных ресурсов в гражданский (хозяйственный) оборот предполагает:
1) формирование единого объекта недвижимости - наличие сформированного объекта - земельного участка с имеющимися на нем улучшениями, его правового статуса со всеми сервитутами (ограничениями и обременениями) и целевым назначением;
2) возможность оперативкой государственной регистрации прав на земельный участок;
3) наличие земельно-информационной системы, базирующейся на данных Г осударственного земельного кадастра;
4) наличие инфраструктуры земельного рынка (риэлтеров, института кадастровой и независимой оценки и др.).
Применительно к городским условиям, земля, представляя собой императивный ресурс, одновременно выступает базой развития других императивных ресурсов его функционирования, что обусловливает ее роль в качестве базового фактора устойчивого развития города как механизма гармонизация трех важнейших сред: экономики, социальной сферы,
экологии. Земля в крупном городе обусловливает территориальную связность всех объектов, подсистем, процессов и факторов городского
развития, поскольку все они существуют в рамках единого пространства, которое образует естественную, органическую основу связности и связанности. При этом сама городская территория чрезвычайно гетерогенна по самым различным характеристикам (почвенно-грунтовому составу, природно-географическим особенностям, инженерному освоению, транс -портной доступности, архитектурно-планировочной привлекательности и пр.), и эти различия также влияют на процесс функционирования и развития городов.
Поскольку городские земли являются базовым, многофакторным ресурсом устойчивого развития города, то рациональное использование этого ресурса - важнейшая не только землеустроительная, но и градостроительная задача, которая имеет сложную синтетическую природу. Градостроительство определяет пространственные параметры городской среды, направления использования земельных ресурсов города, представляя собой сложнейшую комплексную сферу, призванную создавать благоприятные условия проживания и осуществления разносторонней деятельности населения.
Специфической чертой градостроительства является его долгосрочность и, в значительной мере, необратимость произведенных изменений, что накладывает дополнительную ответственность на решения в области градостроительной деятельности.
Основными полномочиями муниципальных властей в области регулирования землепользования, позволяющими инициировать и проводить в жизнь процесс реструктуризации экономики, развивать инфраструктуру, обеспечивать население необходимыми социальными благами, сохранять экологически благоприятную среду, способствовать развитию территории в целом являются:
■ предоставление в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки во временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты, а также из других земель, переданных
в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
■ регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров аренды земельных участков;
■ организация ведения земельного кадастра;
■ планирование использования земель, находящихся в ведении муниципалитета;
■ организация разработки и осуществления генеральных планов,
проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного
устройства;
■ взимание платы за землю;
■ осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
■ защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
■ разрешение в пределах своей компетенции земельных споров;
■ организация проведения работ по землеустройству, выдача заключений по планам землеустроительных работ, проводимых на территории города;
■ обеспечение проведения на территории города мероприятий по охране окружающей среды, а также работ по восстановлению нарушенных земель;
■ организация проведения экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений;
■ информирование населения об экологической обстановке, сообщение в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о землепользовании;
■ принятие в соответствии с законодательством решений о наложении штрафов за ущерб, причиненный земле;
■ предоставление налоговых и арендных льгот инвесторам, вкладывающим средства для развития городской территории;
■ запрещение строительства экологически опасных объектов па территории муниципального образования.
В этой связи назовем четыре главные особенности муниципальных земель. Во-первых, любой городской земельный участок - это элемент общей и достаточно целостной городской среды, любые изменения и составе которой затрагивают жизненные интересы населения. Во-вторых, практически все земельные участки в городе - это либо земли с неотчуждаемыми от них строениями, либо земли общественнофункционального назначения, причем стоимость созданного на земельном участке имущества, как правило, превышает стоимость самого земельного участка. В-третьих, свободных или незначительно капитализированных земель во многих городах практически нет. В-четвертых, значительная часть территорий городов занята приватизированными предприятиями, которые в настоящее время начинают проявлять все большую активность в приватизации земельных участков, на которых располагаются.
При этом Областной закон Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» № 19-ЗС от 22 июля 2003 года устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений:
1) согласование перечня земельных участков, на которые возникает право собственности у муниципальных образований при разграничении государственной собственности на землю;
2) установление публичных сервитутов на территории муниципального образования;
3) предоставление и изъятие, в том числе, путем выкупа, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в порядке,
установленном федеральным и областным законодательством;
4) подготовка документов по изменению границ муниципальных образований и населенных пунктов в порядке, установленном областным законодательством;
5) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования;
6) перевод земель, находящихся в собственности муниципальных образований, из одной категории в другую в пределах установленных полномочий;
7) установление налоговых льгот по земельному налогу в части, поступающей в местный бюджет, в соответствии с федеральным и областным законодательством;
8) установление предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
9) осуществление контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования;
10) принятие муниципальных программ по землеустройству, использованию и охране земель, повышению плодородия почв, финансируемых за счет средств местного бюджета;
11) приобретение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в случае обязанности собственника произвести их отчуждение в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
12) обращение в суд с заявлением о принудительном изъятии у собственника земельного участка при его ненадлежащем использовании, если указанный земельный участок был предоставлен из земель, находящихся в муниципальной собственности.
Помимо этого, в качестве мер по муниципальному регулированию
землепользования предусматривается использование не только прямых регуляторов, но и косвенных (кредитование и субсидирование, частичное финансирование со стороны муниципалитета землеустроительных работ, разъяснительная работа и т.д.).
Муниципальное регулирование землепользования налагает определенные ограничения на свободное обращение земель, и здесь необходимо найти разумные пределы таких ограничений, главное, чтобы своими действиями органы местного самоуправления не тормозили становление рыночных инструментов в землепользовании, не вмешивались в законную хозяйственную деятельность субъектов земельных отношении, не налагали на землепользователей ограничения, влекущие последствия регрессного характера для структурной перестройки муниципальной экономики. Главными задачами механизма эффективного муниципального землепользования должны стать:
1. Соблюдение основных интересов муниципалитета.
2. Соблюдение интересов граждан и предприятий.
3. Обеспечение экологических принципов, лежащих в основе концепции муниципального устойчивого развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Леви А. Муниципальная собственность: проблемы формирования // Муниципальная власть. - 2007, № 1. - С. 55.
2. Шаломенцева Е. Г. Теоретико -методологические основы и проблемы регулирования управления муниципальным имуществом // Черные дыры в Российском законодательстве - 2008, № 2. - С. 56.
3. Земельный кодекс Российской Федерации № 136-Ф3 от 25 октября 2001г. - Ст. 1.
