CC BY
22
УДК 342.9.086 АЛЕКСАНДР АЛЕКСАНДРОВИЧ АГЕЕВ,
первый заместитель председателя комитета по конституционному законодательству и государственному строительству (Государственная Дума Федерального Собрания
Российской Федерации), e-mail: aageev@duma.gov.ru
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ПРЕДУСМОТРЕННОЙ ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реферат: в статье речь идет о факторах, которые оказывают существенное влияние на формирование института административной ответственности в субъектах Российской Федерации, делается вывод о том, что к пониманию сути предназначения административной ответственности в науке сложилось несколько подходов. Основными из них являются два: согласно первому - специфика назначения административной ответственности в сравнении с иными видами юридической ответственности, прежде всего уголовной, нивелируется, что обусловлено одинаковой социальной сущностью административного правонарушения и преступления; второй подход, который сформировался одновременно с появлением данного института, связывает назначение административной ответственности с ее государственно-управленческой природой, а административные правонарушения рассматривает как деликты, посягающие на общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Ключевые слова: законодательство об административной ответственности, административное правонарушение, административное воздействие на экономические отношения.
Исследование административной ответственности по законодательству субъектов Российской Федерации как правового института предполагает выявление взаимосвязей между факторами, обусловившими его появление, существование и развитие, а также реальным состоянием законодательства и правоприменительной практики, в которых наиболее отчетливо выражается сущность данного института. Тем самым мы изначально задаемся вопросами: с чем связано появление и существование указанного института и какие задачи он решает в современном российском обществе?
Если взглянуть на сущность административной ответственности по законодательству субъектов Российской Федерации, то можно обнаружить, что для нее, как и для всей административной ответственности, во многом характерны задачи, связанные с обеспечением реализации решений государственной власти посредством использования административного принуждения. Административная ответственность по законодательству субъектов РФ является неотъемлемым элементом административной ответственности в целом. Однако для указанного элемента, наряду с общими закономерностями функционирования и развития админист-
ративной ответственности, свойственны особые закономерности, в которых выражается его специфика.
Наиболее отчетливо общие черты административной ответственности по федеральному законодательству и административной ответственности по региональному законодательству проявляются в их предназначении. При формулировании определения административной ответственности принципиальным, на наш взгляд, является указание на ее назначение. В нем заключается ее важная особенность как вида государственного принуждения. Характеристика административной ответственности с позиций ее функционального назначения как правового феномена позволяет понять ее отличия от других видов юридической ответственности в частности и роль в правовой системе в целом.
Если провести анализ научных работ, посвященных исследованию административной ответственности, то можно заметить, что предназначению административной ответственности уделяется небольшое внимание. Возможно, это связано с тем, что отраслевая специфика назначения административной ответственности не столь ярко выражена и во многом совпадает с общим назначением юридической ответственности.
© Агеев А. А., 2015
И. А. Галаган в своей монографии, посвященной административной ответственности, отмечал, что «социальная сущность административной (юридической) ответственности, в каких бы аспектах она ни рассматривалась, всегда в одном - в ее организационном назначении. В этом же состоит социальное назначение и метода государственного принуждения в целом» [1, с. 226].
Как видно из приведенной трактовки, назначение административной ответственности ученый тесно связывал с назначением государственного принуждения. Следует отметить, что в подходах к определению сущности административной ответственности взгляды на нее как на разновидность государственного принуждения в настоящее время преобладают. Так, В. М. Манохин отождествляет административную ответственность с административным принуждением [2]. А. С. Дугенец также относит административную ответственность к разновидности государственного принуждения [3, с. 44].
Указанный подход к пониманию сущности административной ответственности соответствует наиболее распространенным теоретическим взглядам на природу юридической ответственности в целом. По мнению С. С. Алексеева, «ответственность - государственное принуждение, выраженное в праве, выступает как внешнее воздействие на поведение, основанное на организованной силе государства и наличии у него «вещественных» орудий власти и направленное на внешне безусловное (непреклонное) утверждение государственной воли» [4, с. 106].
Вместе с тем взгляд на природу и назначение административной ответственности как разновидности государственного принуждения, по нашему мнению, не позволяет четко определить ее ключевые отраслевые характеристики, в которых отражается отличие назначения административной ответственности от иных видов юридической ответственности. Во многом это связано с тем, что акцент в исследованиях делается на содержании применяемых к правонарушителям принудительных мер. При этом сами принудительные меры, применяемые в рамках административной ответственности, часто оказываются схожими с принудительными мерами, применяемыми в рамках иных видов юридической ответственности, прежде всего уголовной ответственности. Так, Европейский суд по правам человека рассматривает административный арест как разновидность лишения свободы.
Если углубиться в генезис такого подхода к пониманию административной ответственности, то можно обнаружить, что во многом его появление и развитие было продиктовано господствовавшими в советский период российской истории взглядами
на государственную власть, ее соотношение с правами человека, а также роль принципа разделения властей в их обеспечении.
По мнению С. З. Женетль, сложившиеся к настоящему времени доктринальные воззрения на административную ответственность формировались в тот период, когда принцип разделения властей в отечественной юридической доктрине полностью отрицался, была принижена роль судебной власти и завышена роль исполнительной (в лице органов государственного управления), что в том числе не требовало глубокой проработки разграничения видов ответственности в контексте безусловного обеспечения прав и свобод человека в сфере административной юрисдикции [5].
Наиболее близко к пониманию назначения административной ответственности, на наш взгляд, подошли ученые, связывающие природу административного правонарушения как одного из сущностных признаков и основания административной ответственности с государственно-управленческими отношениями [6]. Разработанные в советские годы административно-правовые теории о юридической природе, сущности и содержании административного правонарушения традиционно его рассматривали с позиций управленческой науки, в рамках позитивного административного права [7, с. 7].
Необходимо отметить, что указанный подход сформировался достаточно давно в европейских государствах. Так, Д. Гольдшмидт, которого считают основателем как административного права Германии, так и права административных правонарушений, право административных правонарушений признавал в качестве производного от управленческих отношений (от управленческого права). В его теории содержалось обоснование наличия самостоятельного вида противоправного деяния, отличающегося по своей правовой природе от преступления. Таким образом, он констатировал «чистую государственно-правовую природу» управленческого административного права и права административных правонарушений. Д. Гольдшмидт ввел в немецкую науку административного права положение о необходимости строгой дифференциации уголовного преступления и административного деликта [8].
Вместе с тем взгляды на административное правонарушение как на государственно-управленческое явление вызывали и продолжают вызывать дискуссии в научных кругах, что является, на наш взгляд, подтверждением двойственности его природы.
В Германии в 1899 г. Х. Франк выступил научным оппонентом теории Д. Гольдшмидта и обосновал свою теорию материального разделения уголовного преступления и проступка. Х. Франк
предлагал определять полицейский проступок как «такое деяние, к которому состав преступления не относится ни в виде действия, ни в виде угрозы действия, но за которое исходя из возможно содержащейся в нем опасности или его противоречия общественному правопорядку, устанавливается наказание». Научные взгляды Х. Франка получили дальнейшее развитие в теории А. Виммера [9].
В настоящее время в России отдельными учеными, исследующими сущность административных правонарушений и административной ответственности, акценты с их государственно-управленческой природы смещаются в сторону признания межотраслевого и комплексного характера.
Так, Ю. П. Соловей, отмечая отсутствие понимания в науке и общественном сознании сущности и социального предназначения административной ответственности, указывает, что «ответственность является административной только лишь потому, что, во-первых, это - ответственность не перед судом, а перед органами исполнительной власти, и, во-вторых, реализуется она вне судебной процедуры» [10, с. 27]. Тем самым Ю. П. Соловей исключает из числа признаков административной ответственности ее государственно-управленческую природу.
П. П. Серков в своем исследовании приводит рассуждения об административной противоправности, реакция государства на которую составляет сущность административной ответственности. По мнению ученого, «противоправность административная и уголовная одной природы», а административная ответственность имеет межотраслевой характер, так как обеспечивает защиту общественных отношений, урегулированных различными отраслями права [11].
В. Е. Севрюгин в своей докторской диссертации обосновывает качественную обособленность норм об административной ответственности от административно-правовых норм, призванных и приспособленных регулировать позитивную деятельность органов государственного управления. Ученый формулирует определение понятия «административный проступок» - это посягающее на охраняемые нормами административно-деликного права общественные отношения, общественно вредное,
противоправное, виновное (умышленное и неосторожное) деяние (действия или бездействие), за совершение которого по действующему законодательству предусмотрена административная ответственность.
Как видно, в указанном определении отсутствует какое-либо упоминание о государственно-управленческой природе административного проступка. При этом ученый акцентирует внимание на его общественной вредности как определяющем признаке, который в административном законе позволит осуществить переход от формального определения понятия проступка к его материальному истолкованию [7].
Н. В. Витрук считает, что меры административного наказания за совершенные административные правонарушения направлены на охрану самых разнообразных отношений, регулируемых частным и публичным правом, как при реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц, так и в сфере функционирования органов публичной власти. По мнению ученого, нельзя односторонне связывать административную ответственность с существованием лишь одной отрасли административного права [12].
Резюмируя анализ взглядов на назначение и природу административной ответственности, полагаем важным сделать вывод о том, что к пониманию сути предназначения административной ответственности в науке сложилось несколько подходов, основными из которых являются два. Согласно первому - специфика назначения административной ответственности в сравнении с назначением иных видов юридической ответственности, прежде всего уголовной, нивелируется, что обусловлено одинаковой социальной сущностью административного правонарушения и преступления. Второй подход, который мы относим к родо-начальным, сформировавшимся одновременно с появлением института административной ответственности, связывает назначение административной ответственности с ее государственно-управленческой природой, а административные правонарушения рассматривает как деликты, посягающие на общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Список литературы
1. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Государственное и материально-правовое исследование // Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под ред. Ю. Н. Стари-лова. Воронеж, 2010. 542 с.
2. Манохин В. М. Советское административное право. Часть Общая. Саратов, 1968. 232 с.
3. Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. 373 с.
4. Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. 223 с.
5. Женетль С. З. Разграничение преступлений и административных правонарушений в российском и зарубежном законодательствах // Административное право. 2008. № 1. С. 25-32.
6. Старостин С. А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 72-75.
7. Севрюгин В. Е. Теоретические проблемы административного проступка : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. 39 с.
8. Goldschmidt J. Das Verwaltungsstrafrecht: eine Untersuchung der Grenzgebietezwischen Strafrecht und Verwaltungsrecht auf rechtgeschichtlichen und rechtsvergleichenden Grundlage. DJZ, 1902, p. 213.
9. Wimmer A. Straftatund Ordnungswidrigkeit. NJW, 1957, p. 1169.
10. Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы круглого стола, состоявшегося 3 марта 2014 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации / под ред. С. А. Старостина. М., 2014. 192 с.
11. Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 351 с.
12. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. 259 с.
ALEXANDER ALEKSANDROVICH AGEEV,
first deputy chairman of the committee for constitutional legislation and nation building
(State Duma of Federal Assembly of Russia), e-mail: aageev@duma.gov.ru
THEORETICAL BASES OF THE ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FORMATION PROVIDED BY LAWS OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS
Annotation: the article deals with factors which have essential impact on formation of institute of administrative responsibility in subjects of the Russian Federation. The author comes to the conclusion that in science there were few approaches to the understanding of the essence of the administrative responsibility mission. There are two main approaches and they are the following: according to the first specifics of purpose of administrative responsibility in comparison with other types of legal responsibility, first of all criminal, is leveled that is caused by identical social essence of an administrative offense and crime. The second approach which was created along with emergence of this institute, connects purpose of administrative responsibility with its state and administrative nature, and administrative offenses considers as the delicts encroaching on the public relations in the sphere of the executive and administrative activity.
Key words: legislation on administrative responsibility; administrative offense; administrative impact on the economic relations.
References
1. Galagan I. A. Administrativnaja otvetstvennost' v SSSR. Gosudarstvennoe i material'no-pravovoe issle-dovanie [Administrative responsibility in the USSR. State and material and legal research]. Ivan Aleksan-drovich Galagan i ego nauchnoe nasledie [Ivan Aleksandrovich Galagan and his scientific heritage]. Under the editorship of Ju. N. Starilov. Voronezh, 2010, 542 р.
2. Manohin V. M. Sovetskoe administrativnoe pravo. Chast' Obshhaja [Soviet administrative law. Part the General]. Saratov, 1968. 232 р.
3. Dugenec A. S. Administrativnaja otvetstvennost' v rossijskom prave. Dis. d-ra jurid. nauk [Administrative responsibility in Russian law. Dr. legal sci. diss.]. Moscow, 2005, 373 p.
4. Alekseev S. S. Social'naja cennost' prava v sovetskom obshhestve [Social value is right in the Soviet society]. Moscow, 1971, 223 p.
5. Zhenetl' S. Z. Razgranichenie prestuplenij i administrativnyh pravonarushenij v rossijskom i zarubezhnom zakonodatel'stvah [Differentiation of crimes and administrative offenses in the Russian and foreign legislations]. Administrativnoe pravo - Administrative law, 2008, no. 1, pp. 25-32.
© Aseev A. A., 2015
6. Starostin S. A. O neobhodimosti i putjah sovershenstvovanija zakonodatel'stva ob administrativnyh pra-vonarushenijah [About need and ways of improvement of the legislation on administrative offenses]. Adminis-trativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2014, no. 3, pp. 72-75.
7. Sevrjugin V. E. Teoreticheskie problemy administrativnogo prostupka. Avtoref. dis. d-ra jurid. nauk [Theoretical problems of administrative offense. Dr. legal sci. diss. abstract]. Moscow, 1994, 39 p.
8. Goldschmidt J. Das Verwaltungsstrafrecht: eine Untersuchung der Grenzgebietezwischen Strafrecht und Verwaltungsrecht auf rechtgeschichtlichen und rechtsvergleichenden Grundlage. DJZ, 1902, p. 213.
9. Wimmer A. Straftatund Ordnungswidrigkeit. NJW, 1957, p. 1169.
10. Solovej Ju. P. K voprosu o reforme zakonodatel'nyh osnov administrativnoj otvetstvennosti [To a question of reform of legislative bases of administrative responsibility]. Materialy kruglogo stola, sostojavshegosja 3 marta 2014 g. v Gosudarstvennoj Dume Federal'nogo Sobranija Rossijskoj Federacii «Zakonodatel'stvo ob administrativnyh pravonarushenijah: sovremennoe sostojanie i puti sovershenstvovanija» [Proc. the round table which took place on March 3, 2014 in the State Duma of Federal Assembly of Russia «The legislation on administrative offenses: current state and ways of improvement»]. Under the editorship of S. A. Starostin. Moscow, 2014, 192 p.
11. Serkov P. P. Administrativnaja otvetstvennost': problemy i puti sovershenstvovanija. Dis. d-ra jurid. nauk [Administrative responsibility: problems and ways of improvement. Dr. legal sci. diss.]. Moscow, 2012, 351 р.
12. Vitruk N. V. Obshhaja teorija juridicheskoj otvetstvennosti [General theory of legal responsibility]. Moscow, 2009, 259 р.
