CC BY
94
О.А. Самончик
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ПРИ ИХ НЕНАДЛЕЖАЩЕМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ
Согласно законодательству правообладатели обязаны: использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием; не наносить вреда земле и окружающей природной среде; не допускать загрязнения и ухудшения почв и т.д. В случае несоблюдения установленных требований по использованию и охране земель земельный участок может быть принудительно изъят. Прекращение прав на земельные участки путем их изъятия у собственника и другого правообладателя регулируется ГК РФ, Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ), Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101- ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1 (далее - Закон об обороте земель).
Основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельным участком в случае их ненадлежащего использования установлены в ст. 45 ЗК РФ. Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»2 была дана новая редакция ст. 45 ЗК РФ. Так, теперь в соответствии с пп. 1 п. 2 этой статьи право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельным участком могут быть принудительно прекращены в следующих случаях ненадлежащего использования земельного участка:
использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не в соответствии с его целевым назначе-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
2 СЗ РФ. 2013. № 29. Ст. 2881. 96
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015
нием или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; порча земель;
невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Если сравнить эту редакцию пп. 1 п. 2 с редакцией, действовавшей ранее, то увидим, что в перечень нарушений не вошли некоторые прежние виды нарушений, ряд нарушений претерпели редакционные изменения. Так, в прежней редакции ст. 45 ЗК предусматривалось, что участок может быть изъят при неустранении совершенных умышленно земельных правонарушений, среди которых, в частности, назывались отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (пп. 3 п. 2). Эту группу нарушений заменила собой «порча земель. которая, с одной стороны, включает в себя указанные нарушения, а с другой - не предусматривает таких квалифицирующих признаков, как причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Таким образом, ст. 45 ЗК в этой части приведена в соответствие со ст. 8.6 «Порча земель» Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Не вошло в новый перечень и нарушение режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, что, наш взгляд, связано с появившейся в последнее время в законодательстве тенденцией ослабления охранно-
го статуса этих территорий3. Кроме того, из п. 2 ст. 45 ЗК РФ исключено и такое нарушение, как систематическая неуплата земельного налога. Теперь неуплата земельного налога является основанием для привлечения правообладателя земельного участка к ответственности, предусмотренной Налоговым кодексом РФ (ст. 122) и УК РФ (ст. 198 и 199), но не для прекращения вещных прав на землю.
Еще одно основание для принудительного прекращения прав, предусмотренное п. 2 ст. 45 ЗК РФ, - неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В соответствии с новой редакцией статьи в этот срок наряду с неиспользованием участка по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных подобных обстоятельств не включается время, необходимое для освоения участка. Таким образом, законодатель использовал в данном случае положение, уже содержащееся в ст. 284 ГК РФ и ст. 6 Закона об обороте земель.
Отметим, что критерии отнесения тех или иных действий к грубым нарушениям правил рационального использования земель в ЗК РФ не установлены. Не раскрываются в Кодексе и понятия «существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель», «значительное ухудшение экологической обстановки», что длительное время затрудняло применение рассматриваемых положений ст. 45 ЗК РФ на практике. Ситуация изменилась в положительную сторону после того, как постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 6124 были утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а постановлением от 19 июля 2012 г. № 736 - критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли.
3 Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ (СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6971) были внесены изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которым, в частности, лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из числа особо охраняемых природных территорий (ст. 1).
4 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 2). Ст. 4655.
5 СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4290. 98
Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 3696 утвержден перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Признаки, указанные в перечне, применяются на территории субъектов РФ с учетом региональной специализации сельскохозяйственного производства. В качестве примеров признаков неиспользования земельного участка назовем следующие: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15% площади земельного участка.
Следует отметить, что исключение систематической неуплаты земельного налога из числа оснований для прекращения вещных прав на землю, равно как и изъятие из срока неиспользования участка времени, необходимого для его освоения, можно расценить как позитивные для правообладателей новации. В то же время некоторые нововведения могут иметь для землевладельцев и землепользователей нежелательные последствия. В п. 2 ст. 45 ЗК РФ в прежней редакции более подробно описывалось, в чем именно выражается деяние, которое может повлечь за собой изъятие, какие конкретно действия возбраняются. Теперь же законодатель не применяет такие используемые в прежней редакции ст. 45 квалифицирующие признаки, как умышленное совершение земельных правонарушений или систематическое невыполнение требований законодательства. Таким образом, действовавшие ранее нормы были более точны и конкретны, а следовательно, допускали меньше произвола в их толковании. Кроме того, расширяется круг случаев возможного прекращения прав на землю.
Порядок прекращения прав на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования установлен в ст. 54 ЗК РФ, редакция которой дважды менялась за последние два года. Первые существенные изменения были внесены Законом от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ. В соответствии с п. 1 ст. 54 в редакции этого Закона принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком ввиду его ненадлежащего использования осуществляется на основании вступивше-
6 СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2230.
го в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка при условии неустранения его ненадлежащего использования после назначения административного наказания. Согласно прежней редакции статьи установленный в ней порядок изъятия участков применялся также в отношении субъектов, имеющих земельные участки на праве безвозмездного срочного пользования. Возникает вопрос: как же теперь регулируется вопрос прекращения этого права?
В соответствии с п. 1 ст. 47 ЗК РФ право безвозмездного срочного пользования на земельный участок прекращается, в том числе в связи с его ненадлежащим использованием, по решению лица, предоставившего участок, или по соглашению сторон. Таким образом, судебный порядок прекращения этого права теперь не предусмотрен, что ухудшает, на наш взгляд, правовой статус землепользователя. Кроме того, непонятно, кем будет устанавливаться факт ненадлежащего использования участка, выносится ли предписание об устранении нарушения с назначением административного наказания и т.д.
Изменения коснулись и ст. 46 ЗК РФ «Основания прекращения аренды земельного участка». Согласно Закону от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ основания, перечисленные в пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ и изложенные выше, также могут служить основаниями прекращения договора аренды земельного участка по инициативе арендодателя. При этом, однако, как и для права безвозмездного срочного пользования, не сказано, кто выявляет факты ненадлежащего использования участка, выносится ли предписание об устранении нарушения и т.д. Разъясняется лишь (п. 3 ст. 46), что прекращение аренды в связи с ненадлежащим использованием земельного участка по таким основаниям, как его использование с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ, в иных установленных федеральными законами случаях.
В связи с рассматриваемым вопросом хотелось бы привести несколько примеров судебных решений. Так, постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2013 г. по делу № А39-1582/2013 было отказано учреждению в удовлетворении иска к потребительскому кооперативу о расторжении договора аренды земельного участка в связи с нарушением арендатором сроков заверше-
ния строительства торгового павильона. Как отметил суд, в соответствии с пп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ (п. 2 ст. 46 и абз. 6 пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ в ред. Закона от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ. - О.С.) основанием для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка. Обстоятельством, исключающим прекращение договора аренды земельного участка, в силу названной нормы ЗК РФ является время, необходимое для освоения земельного участка. В данном случае получение разрешения на строительство свидетельствует о принятых ответчиком мерах по освоению земельного участка, в том числе по разработке проектной и иной документации. При наличии действующего разрешения на строительство у администрации муниципального района как арендодателя отсутствует право на досрочное расторжение договора.
Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 19 декабря 2013 г. по делу № А39-1582/2013 данное постановление оставлено без изме-
7
нения .
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2013 г. № 15АП-15212/2013 по делу № А01-2083/2012 был удовлетворен иск администрации муниципального образования к ОАО «Адыгейская ГЭС» о расторжении договора аренды земельного участка, заключенного между администрацией и обществом, в отношении земельного участка из категории земель «земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения» и обязании общества возвратить администрации названный земельный участок, а также встречный иск общества к администрации о признании недействительным пункта договора в части возможности требования досрочного расторжения договора при неиспользовании участка (его части) в течение одного года. Суд пришел к выводу, что доводы ОАО о том, что при неурегулированности сроков подготовки к строительству ГЭС на спорном земельном участке ответчик не нарушил условий договора аренды либо закона, а у арендодателя (администрация) не возникло право требовать досрочного расторжения договора аренды, подлежат отклонению как противоречащие пп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ (п. 2 ст. 46 и абз. 6 пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК в ред. Закона от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ. — О.С.). Таким образом, поскольку спорный земельный
7 СПС «КонсультантПлюс».
участок находился в пользовании ОАО более пяти с половиной лет после его передачи и государственной регистрации договора, в установленный законом предельный трехлетний срок ОАО действий по использованию земельного участка в целях строительства ГЭС не произведено, доводы жалобы о том, что с момента заключения договора аренды заявитель продолжает выполнять действия по освоению земельного участка, не находят своего подтверждения. Трехлетний срок являлся достаточным для выполнения необходимых работ по проектированию и начала строительства ГЭС.
Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 30 января 2014 г. по делу № А01 -2083/2012 данное постановление оставлено без изменения .
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2013 г. № 15АП-7659/2013 по делу № А53-33519/2012 было частично удовлетворено требование о взыскании убытков (первоначальный иск). Одновременно суд отказал в удовлетворении требований о взыскании убытков по встречному иску. Проанализировав п. 3 ст. 46 ЗК РФ, суд отметил, что по смыслу данной нормы к периоду полевых сельскохозяйственных работ, в течение которого вне зависимости от оснований прекращения договора, сроков аренды и иных условий не допускается прекращение аренды земельного участка, должен относиться весь период времени, необходимый для полного завершения цикла сельскохозяйственных работ. Подготовка земель к севу, вспашка, посев сельскохозяйственных культур имеют целью получение конечного результата в виде урожая, которым завершается период сельскохозяйственных работ.
Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 18 ноября 2013 г. по делу № А53-33519/2012 данное постановление оставлено без изменения9.
Наиболее серьезные изменения в правила прекращения прав на земельные участки были внесены Законом от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ в отношении государственных и муниципальных организаций. Согласно п. 2 ст. 54 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий (за исключением государственных академий наук и созданных ими и (или) подведомственных им учреждений)
8 См.: СПС «КонсультантПлюс».
9 См.: СПС «КонсультантПлюс». 102
прекращается при неустранении ненадлежащего использования земельного участка по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка. Этот же порядок распространен и на федеральные государственные унитарные предприятия (за исключением созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных им государственных унитарных предприятий), государственные унитарные предприятия субъекта РФ и муниципальные унитарные предприятия, которым земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до дня введения в действие ЗК РФ10.
В соответствии с п. 3 ст. 54 ЗК РФ Правительство РФ утвердило Правила принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании (далее - Правила).
Согласно Правилам решение об изъятии земельного участка принимается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным принимать такие решения, в двухмесячный срок со дня поступления из федерального органа государственного земельного надзора (Росреестра, Росприрод-надзора, Россельхознадзора) копий следующих документов: предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства; акта проверки выполнения землепользователем предписания; иных документов, связанных с результатами проверки выполнения указанного предписания (пп. «б», «в» п. 3). Из п. 2 ст. 54 ЗК РФ и п. 3 Правил следует, что право на землю прекращается не только без участия судебных органов, но и без предусмотренной для других правообладателей стадии назначения административного наказания, что делает процедуру изъятия достаточно формальной. Мы разделяем мнение авторов, которые считают, что стадия привлечения к
10
Пункт 24 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 4148) внесен Законом от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ.
11 См.: постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 г. № 821 // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4832.
административной ответственности за использование участка с нарушением законодательства должна быть обязательной составляющей
12
процедуры изъятия земельного участка .
Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, изымаются у государственных учреждений, казенных предприятий, а также у федеральных государственных унитарных предприятий, которым такие земельные участки предоставлены до дня введения в действие ЗК РФ, в соответствии с решениями Росимущества, Минобороны России и Управления делами Президента РФ в отношении подведомственных им предприятий и учреждений (п. 2 постановления Правительства РФ от 18 сентября 2013 г. № 821).
Согласно п. 4 Правил в решении об изъятии земельного участка должны быть указаны:
основание для изъятия земельного участка;
наименование лица, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком которого подлежит прекращению;
кадастровый номер и площадь земельного участка, подлежащего изъятию.
В течение семи рабочих дней со дня принятия решения об изъятии земельного участка соответствующий орган публичной власти направляет по почте копию такого решения государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, в отношении которого принято решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а также органу государственной власти или органу местного самоуправления, в ведении которого такая организация находится (п. 5 Правил).
Следует отметить, что указанный перечень сведений, которые должны содержаться в решении об изъятии земельного участка, является исчерпывающим. Вместе с тем непонятно, что должно указываться в тех случаях, когда участок не прошел кадастровый учет (а таких организаций, в частности в сфере сельского хозяйства, еще достаточно много) и кадастрового номера у участка нет. Здесь можно было бы предусмотреть требование об указании местоположения земельного участка.
12 См.: Лобачев С.В. К вопросу о прекращении прав на землю как мере земельно-правовой ответственности лиц // Юрист. 2012. № 19.
Возникающие на практике вопросы свидетельствуют о недостаточной ясности положений п. 4 Правил. Так, ввиду ненадлежащего использования муниципальным бюджетным учреждением земельного участка, предоставленного учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, не по целевому назначению органом по управлению государственным имуществом муниципального образования на основании соответствующих материалов было принято решение об изъятии этого земельного участка. В тексте решения основание изъятия земельного участка сформулировано как использование земельного участка не по целевому назначению без указания конкретных обстоятельств, послуживших причиной принятия соответствующего решения, а также не отражены сведения, описывающие местоположение границ земельного участка. У бюджетного учреждения возник вопрос: соответствует ли такая формулировка требованиям законодательства? В данном случае приходится констатировать, что п. 4 Правил не содержит требования о каких-либо пояснениях конкретных обстоятельств, послуживших причиной принятия соответствующего решения, а формулировка «использование земельного участка не по целевому назначению» соответствует норме пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ. То же самое можно сказать и по поводу отражения сведений, описывающих местоположение границ земельного участка. Обязательное отражение в решении об изъятии земельного участка таких сведений Правилами не предусмотрено. В то же время если земельный участок не имеет кадастрового номера, то следовало бы указывать сведения о таком объекте земельных отношений, позволяющие его идентифицировать, а именно адрес и (или) описание местоположения.
Как уже указывалось, сохраняя общий судебный порядок принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, законодатель, внеся изменения в ЗК РФ (Закон от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ) в отношении организаций, названных в п. 2 ст. 54 Кодекса, предусмотрел особый внесудебный порядок изъятия земельных участков. В результате указанные организации оказываются в неравном положении по сравнению с другими правообладателями. Все это является еще одним подтверждением наметившейся в законодательстве тенденции по принудительному прекращению прав на землю во внесудебном порядке13. Представляется, что процедура осуществления изъ-
13 В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2008 г.
105
ятия земельных участков в связи с нарушением требований законодательства должна быть единой, принудительное прекращение прав должно производиться исключительно на основании судебного решения, а не решения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Только в этом случае можно обеспечить более полную защиту правообладателей земельных участков.
По нашему мнению, положение п. 2 ст. 54 ЗК РФ противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также п. 1 ст. 1 ГК РФ, закрепляющему принципы неприкосновенности собственности и судебной защиты гражданских прав. Напомним, что ГК РФ относит право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком к вещным правам наряду с правом собственности (ст. 216), а также предусматривает защиту всех вещных прав от нарушения любым лицом. Согласно ст. 305 ГК РФ лицо, не являющееся собственником имущества, в том числе земельного участка, но обладающее им на иных вещных правах, имеет право на защиту этого имущества также против собственника.
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ14 в ЗК РФ, в частности ст. 54, были внесены очередные изменения. Согласно Закону п. 4 и 5 этой статьи, регламентирующие деятельность органов государственного земельного надзора при выявлении нарушений требований земельного законодательства, утратили силу. Положения этих пунктов с некоторыми уточнениями вошли в ст. 71, посвященную осуществлению государственного земельного надзора. Поскольку вопросы проведения государственного земельного надзора в целом не являются предметом настоящего исследования, остановимся на анализе тех положений ст. 71 (в ред. Закона от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ), которые непосредственно связаны с прекращением прав на земельные участки, а также некоторых еще не рассмотренных положений ст. 54.
№ 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617) право федеральных организаций на земельные участки прекращается без их согласия и независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 45 ЗК РФ, в административном порядке по решению уполномоченного государственного органа. Аналогично решается вопрос и о прекращении права хозяйственного ведения или оперативного управления этих организаций на недвижимое имущество, расположенное на изымаемом участке. 14 СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4235. 106
Так, в соответствии со ст. 71 по результатам проверок должностными лицами органов государственного земельного надзора составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие нарушения, привлекаются к ответственности в установленном порядке (п. 7). Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства РФ устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (п. 8)15.
В случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений орган госземнадзора, выдавший предписание, в срок не позднее чем 30 дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 9). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после получения от органа госзем-надзора соответствующей информации и документов направляет в суд требование об изъятии земельного участка или принимает решение о его изъятии у государственной или муниципальной организаций самостоятельно (п. 6 ст. 54).
В случае наличия в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) записи о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о госрегистрации прекращения права на земельный участок с приложением копии решения об изъятии земельного участка или копии вступившего в законную силу судебного акта об изъятии в
15 Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. № 851 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации» // СПС «Ко нсультантПлюс ».
течение 10 дней со дня принятия этого решения либо вступления в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о прекращении права на земельный участок, запись о котором не внесена в ЕГРП, в налоговый орган по месту нахождения земельного участка и в орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, в течение семи дней со дня принятия решения об изъятии земельного участка или со дня вступления в законную силу судебного акта о его изъятии. Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования может быть обжаловано в судебном порядке (п. 7-9 ст. 54).
Следует остановиться еще на одном вопросе. Согласно общему правилу ст. 54 принудительное прекращение права на земельный участок может быть осуществлено по решению суда, которое принимается при условии неустранения ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания. То есть обязательным условием для прекращения права является применение к землевладельцу, землепользователю административного наказания за земельное правонарушение. Состав правонарушения по КоАП РФ должен совпадать с видом правонарушения, указанного в п. 2 ст. 45 ЗК РФ. В настоящее время в КоАП РФ установлена ответственность за следующие правонарушения, совершение которых может повлечь принудительное прекращение прав на земельные участки: порча земель (ст. 8.6); невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7); использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства (ст. 8.8).
Таким образом, практически все нарушения, предусмотренные в ст. 45 ЗК РФ, закреплены в соответствующих статьях КоАП РФ, за исключением такого использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. Отсутствие такого состава в КоАП РФ создает определенные препятствия для правильной квалификации совершенного правонарушения и
привлечения виновного к ответственности. В то же время представляется, что это правонарушение в целом можно отнести к составу, предусмотренному в ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ: невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. Кроме того, ответственность за правонарушения, не предусмотренные в КоАП РФ, может быть установлена законами субъектов РФ. Порядок производства по делам об административных правонарушениях и назначении административных наказаний устанавливается КоАП РФ.
Собственник земельного участка не только обладает наиболее широкими по сравнению с другими субъектами правами по использованию и распоряжению участком, но и несет установленные законом обязанности. В случае несоблюдения требований земельный участок у собственника может быть принудительно изъят. Если прекращение прав на земельные участки путем их изъятия у владельцев, пользователей, арендаторов регулируется ЗК РФ, то изъятие участков у собственников входит в сферу гражданского законодательства.
Какие основания изъятия участков у собственников установлены в ГК РФ? Следует отметить, что предусмотренные в нем нарушения практически идентичны рассмотренным выше видам нарушений (ст. 45 ЗК РФ), хотя в ГК РФ их перечислено меньше, чем в ЗК РФ. Так, в соответствии со ст. 284 ГК РФ земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, может быть изъят у собственника, если он не используется для этих целей в течение трех лет, при условии, что более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, при которых его использование было невозможно. Еще одним основанием изъятия участка у собственника по ГК РФ является использование участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности, не в соответствии с его целевым назначением или если использование земельного участка приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285). Такие нарушения, указанные в ст. 45 ЗК РФ, как порча земель, невыполнение обя-
занностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, в ГК РФ не названы. Однако, как это вытекает из общего положения ст. 285 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.
Порядок изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования существенным образом отличается от порядка изъятия участков, используемых на других правах; в общем виде этот порядок определен в ст. 286 ГК РФ. Согласно этой статье орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии участка, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если же собственник не согласен с решением об изъятии, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
Закон об обороте земель достаточно подробно регулирует порядок изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения у собственников, тем самым в определенной мере вторгаясь в сферу регулирования гражданского законодательства. Так, согласно ст. 6 (в ред. от 29 декабря 2010 г.) земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если он используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, а также если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. В этот срок не включается время, когда земельный участок не мог использоваться по назначению из-за стихийных бедствий или иных подобных обстоя-
тельств, а также срок освоения земельного участка, который не может составлять более двух лет. Изъятие участка осуществляется при условии неустранения фактов его ненадлежащего использования после назначения административного наказания. В случае неустранения правонарушения в установленный в предупреждении срок орган государственного земельного надзора направляет соответствующие материалы в орган исполнительной власти субъекта РФ. Указанный орган вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов.
Важными являются положения п. 9-10 ст. 6, определяющие дальнейшую судьбу изъятого у собственника земельного участка. В частности, предусмотрено, что в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов в связи с его ненадлежащим использованием орган исполнительной власти субъекта РФ обеспечивает при необходимости проведение кадастровых работ в отношении этого участка и проводит публичные торги по его продаже в порядке, установленном гражданским законодательством. Если публичные торги признаны несостоявшимися, то земельный участок может быть приобретен в государственную или муниципальную собственность по начальной цене этих торгов в течение двух месяцев со дня признания торгов несостоявшимися. И еще одно положение Закона об обороте земель, на которое следует обратить внимание. В п. 11 ст. 6 предусмотрено, что средства, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность, выплачиваются бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов.
Таким образом, Закон об обороте земель значительно развил положения ГК РФ по вопросу продажи изымаемых у собственников участков с публичных торгов. Как уже говорилось выше, в ст. 286 Кодекса указывается лишь, что если собственник письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии у него земельного участка, о своем согласии с решением, то участок подлежит продаже с публичных торгов. Если же собственник не согласен с решением об изъятии, указанный орган может предъявить требование о продаже участка в суд. При такой формулировке на протяжении многих лет оставался неясным вопрос, возмездно или безвозмездно изымается земельный участок у собственника в случае нарушения требований законодатель-
ства. В то же время в отношении иных объектов недвижимости, например бесхозяйственно содержимого жилого помещения, в ГК установлено, что принудительное прекращение права собственности на эти объекты по решению суда осуществляется в форме продажи с публичных торгов с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов по исполнению судебного решения (ст. 293).
Общие положения о деятельности органов госземнадзора по выявлению земельных правонарушений и привлечению виновных лиц к административной ответственности содержатся в новой редакции ст. 71 ЗК РФ «Государственный земельный надзор», в новых ст. 711. «Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства» и 71 2. «Административное обследование объектов земельных отношений», введенных в действие Законом от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ с 1 января 2015 г.
Государственный земельный надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок (плановых и внеплановых) государственных и муниципальных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан за исполнением требований земельного законодательства, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. По результатам проверок должностные лица гос-земнадзора составляют акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства к актам проверки прилагаются предписания об устранении нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в установленном порядке (п. 7 ст. 71 ЗК РФ). В случае неустранения в установленный срок собственником участка нарушения орган госземнадзора в срок не позднее чем 30 дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов (п. 9 ст. 71). Приведенное положение п. 9 ст. 71 (в ред. от 21 июля 2014 г.) представляет особый интерес, так как впервые в ЗК РФ включена норма,
определяющая порядок изъятия земельных участков у собственников в связи с их ненадлежащим использованием.
Подробно деятельность органов госземнадзора регулируется Положением о государственном земельном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 116. В Положении прописаны полномочия органов государственного земельного надзора: Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и их территориальных органов - по организации и проведению плановых и внеплановых проверок17 соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность; по принятию мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодными планами, утверждаемыми органами госземнадзора, не чаще чем один раз в три года. В ежегодные планы проверок включаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, являющиеся правообладателями земельных участков, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ. Внеплановые проверки проводятся по
16 СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514. Указанным постановлением признано утратившим силу Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689. Начало действия документа - 12 января 2015 г.
17 Ежегодные планы проведения плановых проверок разрабатываются в соответствии с Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706), с учетом особенностей, предусмотренных Положением о государственном земельном надзоре.
основаниям, установленным ЗК РФ, другими законами, в частности, для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; в случае поступления в орган госземнадзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан или информации от органов государственной власти и местного самоуправления о нарушениях их имущественных прав. Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении плановых и внеплановых проверок, включая порядок уведомления проверяемого лица о проведении проверки, устанавливаются административными регламентами, утвержденными для каждого органа госземнадзора.
Кроме земельного надзора, возложенного на уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления осуществляют муниципальный земельный контроль за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства РФ в отношении расположенных в границах конкретного муниципального образования объектов земельных отношений (ст. 72 ЗК РФ в ред. от 21 июля 2014 г.). При выявлении в рамках муниципального контроля нарушения, за которое законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения, а должностные лица органов местного самоуправления направляют копию этого акта в орган госземнадзора. В срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления копии акта проверки орган госземнадзора рассматривает его и принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в возбуждении дела и направляет копию принятого решения в орган местного самоуправления (п. 5, 6 ст. 72). В случае выявления в процессе муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности осуществляется в соответствии с законодательством субъекта РФ (п. 8 ст. 72).
Таким образом, в силу прямого указания в законе только специально уполномоченный государственный орган в области госзем-надзора, а не орган местного самоуправления, выносит виновному лицу предписание с указанием срока устранения земельного правонарушения и осуществляет другие действия в рамках принудительного
прекращения права на земельный участок, хотя органы местного самоуправления и задействованы в данной процедуре.
Государственный земельный надзор проводится в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»18 (в ред. от 23 июня 2014 г.). Согласно ч. 2 ст. 9 данного Закона плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Как отмечается в литературе, в результате такой систематичности проведения проверок органам госземнадзора будет весьма сложно собрать достаточный материал, свидетельствующий о неиспользовании земельного участка более трех лет подряд19.
Согласно п. 14 Положения о государственном земельном надзоре информация о результатах проведенных проверок размещается на официальных сайтах органов госземнадзора в соответствии с требованиями Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»20 (в ред. от 28 декабря 2013 г.). Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов госзем-надзора могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ (п. 13).
Несмотря на внесенные законами от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ и от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ в статьи ЗК РФ, посвященные прекращению прав на земельные участки в связи с их ненадлежащим использованием, изменения, вопрос об изъятии участков у собственников в целом остается недостаточно урегулированным. Представляется очевидным, что в Законе об обороте земель порядок изъятия земельных участков у собственников в случае нарушения требований законодательства прописан более четко, чем в ГК РФ. Однако действие этого Закона, как известно, распространяется только на правообладателей, в том числе собственников, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, и то не на всех. Закон регулирует земельные отношения крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций. Следовательно, порядок изъятия у собственников
18 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
См.: Милованов П.В. Особенности и проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 8.
20 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
иных земельных участков из указанных земель (земельные участки граждан для индивидуального жилищного, гаражного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства), а также у собственников участков из других категорий земель определяется не Законом об обороте земель, а нормами ГК РФ, которые устанавливают самые общие параметры порядка изъятия. Как таковой механизм изъятия земельных участков у собственников за нарушение законодательства в Кодексе не прописан. В связи с этим предусмотренные в ЗК РФ и в Законе об обороте земель основные положения относительно порядка принудительного изъятия земельных участков ввиду их ненадлежащего использования должны быть, по нашему мнению, распространены на всех собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также собственников земельных участков иного целевого назначения. Этот вывод подтверждается и судебной практикой. Так, прокурор Тульской области О.В. Черныш отмечает, что суды при рассмотрении соответствующих заявлений прокурора исходят из того, что при изъятии земельного участка у собственника должен быть соблюден порядок, предусмотренный для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, у которых он находится на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования21. Кроме того, и в самом ГК РФ указано, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством (п. 1 ст. 286). Однако в ст. 44 ЗК РФ имеется обратная отсылка к нормам ГК РФ. В ней предусмотрено, что право собственности на земельный участок может быть прекращено в силу принудительного изъятия участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Еще одна проблема, на которой хотелось бы остановиться, вытекает из положений п. 2 и 3 ст. 286 ГК РФ, допускающих, как уже указывалось выше, при письменном уведомлении собственником органа, принявшего решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, продажу участка с публичных торгов. И только если собственник участка не будет согласен с решением об изъятии
21 См.: Черныш О.В. Надзор за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения // Законность. 2011. № 1. 116
у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд. По мнению некоторых авторов, которое нам представляется небесспорным, такой способ прекращения права собственности противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ22.
Следует также отметить, что, несмотря на неоднократно вносимые изменения в ЗК РФ по регулированию прекращения прав на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования, нерешенным остается вопрос о том, может ли быть изъята только та часть участка, которая не используется правообладателем, или в любом случае изымается весь земельный участок? Если допустить возможность изъятия части участка, то должен ли проводиться в этом случае его раздел с формированием новых земельных участков и постановкой их на кадастровый учет, и кто осуществляет эти процедуры? Таким образом, эти и некоторые другие вопросы регулирования отношений в рассматриваемой области еще ждут своего решения на законодательном уровне.
22 См.: Лобачев С.В. Указ. соч.
