CC BY
151
Ю.С. Баринина
Баринина Юлия Сергеевна — аспирантка кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
Технология продления действия нормативных правовых актов и договоров (некоторые тактические правила)
В самом общем плане под продлением юридического действия понимается увеличение сроков осуществления нормативного акта (договора), не утратившего свою силу, в результате которого временная граница окончания его действия в ходе специальных технологических приемов, способов, правил, средств, операций, процедур (принятие дополнительного нормативного правового акта, молчаливого согласия сторон договора и пр.) пролонгируется1.
Система нормативно-правовых предписаний, регулирующая продление нормативных актов и договоров, обладает всеми признаками института права2.
Данный институт имеет свой предмет правового регулирования. Это общественные отношения и социально-правовые ситуации, требующие более продолжительного действия нормативного правового акта и договора. В качестве примера можно привести распоряжение Федеральной таможенной службы от 29 октября 2004 года № 79-р «О продлении действия распоряжения ГТК России от 30.04.2004 № 197-р»3, а также постановление Правительства РФ от 17 июля 2003 года № 434 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2002 г. № 574 и продление его действия на 2003 г.»4.
Если достаточно обстоятельно исследовать в этом плане природу института продления действия нормативных правовых актов и договоров (национальных, международных и т. п.), то можно прийти к следующим выводам: во-первых, данный институт по своей сущности, содержанию и форме состоит из двух относительно самостоятельных, автономных субинститутов: субинститута продления действия нормативных правовых актов и субинститута продления действия нормативноправовых договоров. Во-вторых, у этих субинститутов так много общих черт в технологии пролонгации соответствующих актов, что можно говорить в данном случае о комплексном институте права.
Нормативно-правовые предписания, составляющие указанный комплексный институт создают лишь правовые условия (предпосылки и т. д.) для специальной правотворческой технологии продления действия нормативных правовых актов, нормативно-правовых договоров и других формально-юридических источников права.
Указанный институт закрепляет специфические средства (юридическую технику), приемы, способы, методы и правила (тактику), принципы, планы и тому подобное (стратегию) субъектов и участников, их юридические действия и операции, процедурно-процессуальные формы, ресурсообес-печенность и виды контроля за качеством и эффективностью технологии продления действия нормативных правовых актов и договоров.
Кратко рассмотрим некоторые тактические правила указанной разновидности юридической технологии.
Правила продления действия нормативных правовых актов (договоров) - это совокупность требований, выработанных наукой, правотворческой и иной юридической практикой, предъявляемых к субъектам для принятия качественных по содержанию и форме нормативных правовых актов (договоров) и достижения целей правового регулирования общественных отношений.
Достаточно развитая система требований, которым должны соответствовать содержание и форма нормативных правовых актов, (договоров), включает в себя, по мнению Т.В. Кашаниной,
1 Слова «продление» и «пролонгация» используются в данной статье в качестве синонимов.
2 Подробнее о природе данного института см.: Баринина Ю.С. Сущность института продления действия нормативных правовых актов и договоров//Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сборник научных трудов / Отв. ред. В.Н. Карташов. - Ярославль, 2009. - Вып. 10.
3 См.: Таможенные вести. - 2004. - № 12.
4 См.: Российская газета. - 2003. - 22 июля.
правила формирования содержания нормативных правовых актов, правила, касающиеся их структуры; логические и языковые правила, формальные и процедурные правила1.
Игнорирование данных требований неизбежно ведет к возникновению множества юридических ошибок и пробелов, что, безусловно, не способствует повышению качественных характеристик правовой системы в целом.
Погрешности, имеющие место в различного рода нормативных правовых актах (договорах), искажают волю компетентных субъектов и, в конечном итоге, способны привести к дестабилизации общественных отношений. Повышение качественного уровня правовых актов невозможно добиться без повышения уровня знаний, умений (навыков, мастерства и т. п.) субъектов, от которых исходят эти акты, без соблюдения соответствующих правил, которые мы включаем в тактический компонент технологии.
Итак, необходимо выделить следующие правила:
1. Может быть продлено действие лишь тех нормативных правовых актов (договоров), которые приняты на определенный срок, т. е. срок, ограниченный какими-либо событием, датой или периодом времени.
На законодательном уровне данное правило, например, сформулировано в Республике Беларусь, а именно: в пункте 34 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь № 359 от 11 августа 2003 года «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»2. Согласно указанному правилу подготовка проекта о продлении действия нормативного акта (его структурных элементов) осуществляется в случае, если до истечения установленного срока действия временного акта (его структурных элементов) или структурных элементов постоянно действующего акта, действие которых ограничено соответствующим сроком, государственный орган (должностное лицо), издавший акт, принимает решение о продлении его действия (либо его структурных элементов) на новый срок или о придании ему бессрочного характера.
Аналогичное правило предусмотрено также, пунктом 2 статьи 39 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213 «О нормативных правовых актах»3: временный срок действия может быть установлен для всего нормативного правового акта или его отдельной части (отдельных частей). В этом случае должно быть указано, на какой срок нормативный правовой акт или его часть сохраняет действие. До истечения этого срока орган, издавший акт, может продлить действие акта на новый срок или придать ему бессрочный характер.
Продление действия может иметь место только в отношении временных нормативных правовых актов, пусть даже трансформированных по своему сроку из акта неопределенно длительного действия.
В российской юридической практике существует немало примеров продления действия коллективных трудовых договоров и нормативных правовых актов. Так, согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»4 осуществлялась приватизация жилых помещений, т. е. бесплатная передача в собственность российских граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений. В соответствии со статьей 6 указанного Закона передача жилых помещений в собственность граждан применялась уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также государственными или муниципальными унитарными предприятиями, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, государственными или муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, в оперативное управление которых был передан жилищный фонд.
1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. - М., 2007. - С. 151. Более подробно указанные и иные правила разработаны автором применительно к частному праву. См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника в сфере частного права (корпоративное и договорное нормотворчество): Учебное пособие. - М., 2009.
2См.: Ресурс Интернет - Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: http://www.pravo.by/ webnpa/text.asp?start=1&RN=P30300359.
3 См.: Ресурс Интернет - http://www.depjust.kostanai.kz/?what=ofinf&file=02.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 28. - Ст. 959; Российская газета. - 1993. - 10 января; 1994. - 14 августа; 1998. - 1 апреля; 1999. - 7 мая; 2001. - 31 мая; 2002. - 23 мая, 29 ноября; 2004. - 1 июля, 31 августа; 2005. - 12 января.
Действие данного закона, согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 года № 1582-1 «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»1, не был ограничен какими-либо сроками.
Впоследствии пункты 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»2 статьи 1, 2, 4, 6, 8, 9.1 и раздел II Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» были признаны утратившими силу с 1 января 2007 года. Таким образом, положения законодательства о приватизации жилых помещений трансформировались во временные.
Федеральным законом от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»3 (ст. 8) были внесены следующие изменения: слова «1 января 2007 года» заменены словами «1 марта 2010 года». Посредством указанных изменений действие было продлено до 1 марта 2010 года.
Рассматриваемое требование, несмотря на свою простоту, не является столь очевидным для уполномоченных субъектов. Отсутствие закрепленного на нормативном уровне соответствующего правила способствует возникновению ошибок при продлении действия нормативных правовых актов (договоров).
2. Продляемый нормативный правовой акт (договор) должен быть действующим, т. е. срок действия правового акта не должен быть истекшим, указанный акт не должен быть отмененным, признанным недействующим или иным образом утратившим силу.
Подобное правило косвенно сформулировано, например, в статье 66 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»4: до истечения установленного срока орган (должностное лицо), издавший нормативный правовой акт, может принять решение о продлении его действия (части акта) на новый срок или о придании ему бессрочного характера.
В соответствии с пунктом 34 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь № 359 от 11 августа 2003 года «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»5 также отмечено, что подготовка проекта акта о продлении действия акта (его структурных элементов) осуществляется в случае, если до истечения установленного срока действия временного акта (его структурных элементов) или структурных элементов постоянно действующего акта, действие которых ограничено сроком, государственный орган (должностное лицо), издавший акт, принимает решение о продлении действия акта (его структурных элементов) на новый срок или о придании ему бессрочного характера.
В целях обеспечения соблюдения требования законности и своевременности, непротиворечивости и прочее нормативных правовых актов о продлении в Российской Федерации необходимо на федеральном уровне в законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» зафиксировать указанное правило.
3. При продлении действия нормативных правовых актов (договоров) путем внесения изменений подлежит применению следующее правило.
Согласно пункту 55 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов6 независимо от того, имеются ли в тексте законопроекта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта, новая редакция структурной единицы законодательного акта, дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями либо дополнение структурных единиц в законодательный акт, наименование законодательного акта всегда должно содержать только слово «изменение» в соответствующем числе.
См.
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 28. - Ст. 960.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1. - Часть I. - Ст. 15.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 27. - Ст. 2881.
4 Ресурс Интернет - Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: http://www.pravo.by/webnpa/ text.asp?RN=H10000361.
5 Ресурс Интернет - Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: http://www.pravo.by/webnpa/ text.asp?start=1 &RN=P30300359.
6 Направлены письмом Аппарата Государственной Думы РФ от 18.11. 2003 г. № ВН 2 - 18/490 депутатам Государственной думы РФ и представительным органом субъектов РФ (не опубликовано).
2 См
3 См.
Нарушение указанного правила порождает следующий пример: решение Совета депутатов Касимовского района Рязанской области от 2 ноября 2006 года № 81/15 «О продлении срока действия решения Касимовской городской думы от 29 сентября 2005 г. № 71/11 «О корректирующем коэффициенте базовой доходности К2 для исчисления суммы единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории муниципального образования - городской округ город Касимов на 2006 год» на 2007 год и внесении в него изменений и дополнений»1. Правотворческий субъект посредством указанного акта вносит необходимые изменения в текст решения Касимовской городской думы от 29 сентября 2005 года № 71/11, а также продляет его действие. Таким образом, наименование рассматриваемого акта содержит указание и на продление, и на внесение изменений, что в соответствии с рассмотренным выше правилом является излишним.
4. Согласно пункту 76 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов при необходимости заменить цифровые обозначения (при внесении изменений) употребляется термин «цифры», а не «числа». Подобное требование сформулировано также в пункте 65 Правил оформления проектов законов Владимирской области, подготавливаемых для внесения в Законодательное собрание области, и принятых законов (Приложение к постановлению Законодательного собрания Владимирской области от 25 февраля 2004 года № 45), в пункте 1.11 Правил оформления проектов актов губернатора области, администрации области (Приложение № 1 к Инструкции по делопроизводству в администрации Костромской области, утвержденной распоряжением администрации Костромской области от 7 августа 2006 года № 222-р2).
В практической деятельности при продлении действия нормативного правового акта путем внесения в него изменений применяется аналогичная формулировка. Так, согласно подпункту «б» пункта 2 постановления Правительства от 21 августа 2006 года № 511 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 августа 2001 г. № 581 »3 был продлен срок реализации Федеральной целевой программы «Юг России», утвержденной постановлением Правительства от 8 августа 2001 года № 5814: в разделе 2 в абзаце восьмом цифра «2006» была заменена цифрой «2007». Таким образом, срок действия программы был продлен на один год и составил с 2002 по 2007 год.
5. Наименование нормативного правового акта должно содержать указание на временный характер данного акта. При внесении изменений в данные правовые акты для продления их действия зачастую вносятся изменения и в их наименования. Поскольку наименование правового акта - один из внешних признаков, индивидуализирующий данный акт, позволяющий выделить его из всего правового массива, изменение наименования способно внести путаницу в юридическую практику5.
Примером подобного рода внесения изменений в правовой акт может служить постановление Правительства от 17 июля 2003 года № 434 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2002 года № 574 и продлении его действия на 2003 год»6. Согласно пунктами 1 и 3 данного акта в постановлении Правительства от 27 июля 2002 года № 574 «О порядке и условиях проведения в 2002 году реструктуризации и списания задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по привлеченным Российской Федерацией целевым иностранным кредитам (заимствованиям) и кредитам (ссудам) в иностранной валюте, предоставленным за счет средств федерального бюджета»7 слова «в 2002 году» были заменены словами «в 2002-2003 годах» не только по тексту, но и в заголовке.
При продлении действия акта путем принятия специального акта о продлении какие-либо основания для внесения изменений в наименование продляемого акта отсутствуют. В таком случае имеет место обратная ситуация, при которой действие акта продлено, но соответствующая смена наименования не произведена. Так, решением думы г. Буя от 26 ноября 2004 года № 350 «О плате
См.: Мещерские вести. - 2006. - 30 ноября.
2 См.: Текст распоряжения официально опубликован не был. СПС «ГарантМаксимум».
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 35. - Ст. 3759.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33. - Часть II. - Ст. 3469; 2002. - № 7. -Ст. 700; 2003. - № 23. - Ст. 2230; 2003. - № 49. - Ст. 4784; 2004. - № 51. - Ст. 5178; 2006. - № 19. - Ст. 2090; 2006. -№ 35. - Ст. 3759.
5 По обоснованному мнению С.В. Бахвалова: «Недопустимо вносить изменения в название нормативного акта после его вступления в силу» (Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Дис...канд. юрид. наук. - Ярославль, 2006. - С. 200-201).
6 См.: Российская газета. - 2003. - 22 июля.
7 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 31. - Ст. 3120.
за землю в 2005 году»1 было пролонгировано на 2005 год решение думы г. Буя от 28 ноября 2003 года № 261 «О плате за землю в 2004 году»2.
6. Как правило, внесение изменений одним правовым актом в несколько актов одновременно допускается, если данные акты или вносимые изменения связаны единой тематикой (см., например, п. 6.4 Методических правил подготовки проектов законов города Москвы). Использование аналогичного правила применительно к продлению действия нормативных правовых актов также вполне логично, поскольку требования экономии и краткости не должны уступать место требованиям сохранения содержательного преемства и единства тематики. В качестве примеров можно привести распоряжение Председателя правительства г. Москвы от 29 февраля 1996 года № 188-РП «О продлении срока действия нормативных актов по продаже жилья», которым было пролонгировано до 1 июня 1996 года действие трех правовых актов, объединенных общей тематикой3.
7. Продление действия временного нормативного правового акта должно быть осуществлено актом равной юридической силы в соответствии с требованиями иерархии правовых актов.
8. Необходимым условием для придания юридической силы некоторым видам нормативных правовых актов является их опубликование (в более широком смысле - обнародование), т. е. официальное доведение акта до сведения участников общественных отношений.
Поэтому правовые акты о продлении действия или внесении изменений, связанных с увеличением срока действия, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для продляемых актов. Указанное правило представляется вполне логичным и обоснованным для обеспечения достижения целей равного доступа к правовой информации и реальной возможности для граждан ознакомиться с соответствующими актами.
Несмотря на важность указанного правила, на практике имеют место примеры нарушения этого требования. Так, приказом Федеральной службы по тарифам от 14декабря 2005 года № 661-э/46 были утверждены «Предельные максимальные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Камчатской области на 2006 год»4. Приказом Федеральной службы по тарифам от 26 декабря 2006 года № 477-э/5 «О внесении изменений в приказ ФСТ России от 14.12.2005 N 661-э/46 “Об утверждении предельных максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Камчатской области на 2006 год”» действие названного выше Приказа было продлено на 2007 год, при этом текст приказа официально опубликован не был5. В указанном случае налицо грубая ошибка при продлении действия нормативного правового акта, послужившая ограничению интересов лиц на получение информации о нормативных правовых актах, затрагивающих их права и обязанности.
Имеются и другие примеры. Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 25 ноября 2005 года № 3/30 «О земельном налоге на 2006 год» был установлен земельный налог на территории Серпуховского муниципального района. Текст решения официально опубликован не был . Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 29 ноября 2006 года № 4/44 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Серпуховского района от 25.11.2005 г. № 3/30 “О земельном налоге на 2006 год”» и о продлении его действия на 2007 год» срок действия указанного решения был увеличен и распространен на 2007 год. При этом решение о продлении уже было доведено до сведения общественности путем опубликования7.
9. Как уже указывалось, действие временного правового акта (договора) может быть пролонгировано автоматически8. Следует выделить несколько положений, необходимых, по нашему мнению, для идентификации указанного способа продления действия и корректного применения его в юридической практике.
Автоматическая пролонгация возможна в отношении ограниченного круга временных нормативных правовых актов (договоров), которые прямо поименованы в соответствующих предписаниях.
1 См.: Буйская правда. - 2004. - 30 ноября.
2 См.: Буйская правда. - 2003. - 17 декабря; 2004. - 30 ноября; 2005. - 23 мая.
3 Вестник Мэрии Москвы. - 1996. - № 3.
4 См.: Информационный бюллетень Федеральной службы по тарифам. - 2005. - № 35.
5 См.: СПС «ГарантМаксимум».
6 СПС «ГарантМаксимум».
7 Ока-Информ. - 2006. - 30 ноября.
8 См., например: Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов. - СПб., 1904. - С. 434; Талалаев А.Н. Право международных договоров. - М., 1985. - С. 43-46.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 109
Важнейшим элементом конструирования указаний об автоматической пролонгации является четкая регламентация условий, требующихся для наступления последствий в виде продления действия акта. Условия продления действия - это набор юридически значимых обстоятельств, юридических фактов (юридических составов), необходимых и достаточных для неизбежного «автоматического» наступления правовых последствий в виде увеличения срока действия правового акта.
Как правило, при формулировании правил об автоматической пролонгации указывается срок, на который продляется действие акта в виде определенного периода времени (может совпадать по продолжительности с первоначальным сроком действия акта) или указания на событие, которое должно наступить.
Выявление юридических ошибок, допускаемых при продлении действия нормативных правовых актов, не является проблемой исключительно теоретического значения, поскольку нарушение установленных требований влечет за собой возможные проблемы в сфере реализации права. Отступления от сформулированных правил продления действия снижают качество правовых актов, вызывают затруднения в их толковании, снижают эффективность и препятствуют достижению целей, поставленных при издании конкретных актов (договоров). В этой связи мониторинг всего массива нормативных правовых актов (договоров), в том числе актов о продлении на предмет соблюдения соответствующих правил, является необходимой мерой, позволяющей установить устойчивую связь между правотворческой деятельностью и эффективностью реализации права как условию совершенствования российской правовой системы.
