CC BY
48
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В АГРАРНОМ СЕКТОРЕ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
С.А.ХОХЛЯВИН,
научный сотрудник «Бюро нормативно-технической экспертизы и информации»
В.П. ПОРОШИН,
профессор Уральской ГСХА (фото)
Она затронула большинство отраслей экономики страны (промышленного производства, энергетики, транспорта, экологии, строительства, а также сельского хозяйства) и существенным образом изменила характер государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.
Сферой технического регулирования в аграрном секторе оказались охвачены отношения в трех областях, имеющих ныне разный уровень регламентации:
1. Область установления, применения и исполнения обязательных требований, предъявляемых ко всем видам сельскохозяйственной продукции, процессам агропроизводства, использования сельхозпродукции, ее хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - объекты технического регулирования) - в этой области должны быть приняты технические регламенты (за их соблюдением будет сохранен государственный надзор и контроль);
2. Область установления и применения на добровольной основе требований к обозначенным выше объектам технического регулирования - в этой области применяются нормы ГОСТов, получивших статус национальных стандартов, многочисленных СанПиНов и других ведомственных нормативных документов в части, не отвечающей целям технического регулирования, а также стандарты организаций - это область рекомендательных (не обязательных) требований;
3. Область оценки соответствия сельхозпродукции, процессов агропроизводства и других объектов требованиям технических регламентов, национальных и иных стандартов.
Для надлежащего регулирования упомянутых отношений в соответствии со ст. 7 Закона на федеральном уровне до 2010 г. должен быть принят федеральными законами и актами Правительства РФ свод технических регламентов (как общих, так и специальных), содержащих с учетом степени риска причинения вреда соответствующим объектам исчерпывающий перечень минимально необходимых требований обязательного характера. При этом согласно ст. 6 Закона технические регламенты будут приниматься лишь для достижения 4-х целей:
- защиты жизни или здоровья граждан;
- защиты имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
В России после
вступления в силу
с 1 июля 2003 г.
Федерального
закона «О
техническом
регулировании»
(далее также -
Закон) в рамках
проводимой
административной
реформы началась
реальная реформа
системы
стандартизации,
государственного
нормирования,
сертификации
(подтверждения
соответствия),
аккредитации,
государственного
надзора и
контроля.
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
Тем самым, поставив задачу по пересмотру и полной ревизии нормативной базы регулирования аграрного сектора в части выполнения технических требований, государство оставило за собой лишь вопросы обеспечения безопасности сельхозпродукции и процессов, связанных с ее реализацией потребителю. Обеспечение надлежащего уровня качества сельхозпродукции целиком «ложится на плечи» ее производителей, становясь элементом конкурентной борьбы на потребительском рынке, что соответствует общемировой практике.
15 июля 2004 года во исполнение ст.7, п.12 Закона в Правительство Российской Федерации Министерством промышленности и энергетики был внесен проект Программы разработки технических регламентов на 20042006 г.г., финансируемых из федерального бюджета (далее - Программа). В эту программу включено 146 проектов федеральных законов - технических регламентов (далее также - ФЗ-ТР). На рисунке 1 представлены те из них, что относятся к с/х производству.
А
Федеральный закон «О техническом регулировании»
Общие (горизонтальные, межотраслевые) технические регламенты
ФЗ-ТР «О безопасности машин и оборудования» (Проект)
■
ФЗ-ТР «О биологической безопасности» (Проект) ФЗ-ТР «Об экологической безопасности» (Проект)
Специальные (Вертикальные, внутриотраслевые) технические регламенты
&
& <в ►о о
ІЗ Б
о. О (О Й
М со "
ч о
' РЗ ►0 со
й ро
& 8 9 3
н к з 9
1 & Л С
т й с.
Є & «
Рис.1. Реализуемый вариант структуры технического законодательства в аграрном секторе
Одним из первых специальных регламентов, относящихся к аграрному сектору, подготовлен и в настоящее находится в стадии публичного обсуждения проект
ФЗ-ТР «О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и оборудования»1. Его разработчик - Некоммерческое объединение юридических лиц «Ассоци-
1 При подготовке настоящей статьи авторы располагали текстом проекта, прилагаемым к официальному письму Главного врача Федерального центра Госсанэпиднадзора Минздрава России от 21.05.2004 г. №43ФЦ/1690 и состоящим из 68 статей и 4-х Приложений. Уведомление о разработке проекта опубликовано в установленном порядке в Вестнике технического регулирования, 2004, № 3(4).
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
ация испытателей сельскохозяйственной техники и технологий». Проект основан на действующей в Европейском Союзе директиве №98/37/ЕС от 22 июня 1998 года («Machinery Directive» или сокращенно MD) и разрабатываемом сейчас общем ФЗ-ТР «О безопасности машин и оборудования» (разработчик - ФГУП «ВНИИН-МАШ»). Проект распространяется на сельскохозяйственную технику, выполняющую самые разнообразные функции: мотоблоки, мотокультиваторы, машины поч-вообработки, сеялки, комбайны, косилки, жатки, молотилки, плуги, скирдорезы, автопоилки, погрузчики и транспортеры с/х назначения, машины для уборки ботвы и пр. (ст.7).
Главная идея и цель Проекта - свести все обязательные требования по безопасности, предъявляемые в настоящее время к с/х машинам и содержащиеся в многочисленных ГОСТах, в документ законодательного уровня, исключив из их числа требования избыточного характера (необоснованного с точки зрения безопасности) и адаптировав их к европейским нормам. Кроме того включить в его текст процедуры и формы оценки соответствия, относящиеся к этой технике и содержащиеся в настоящее время в подзаконных ведомственных правилах сертификации Г осстандарта России (утверждены постановлением от 30.12.99 № 71).
В этих целях Проект предусматривает, как и в европейской директиве MD, что обязанность оценки рисков причинения вреда в результате эксплуатации с/х техники, их устранения или минимизации, а также информирования о рисках потребителей возложена на изготовителя (ст.8, п.п.5,8).
Проект весьма подробно и детально излагает требования в части обеспечения механической безопасности (ст.9), предотвращения рисков падения, опрокидывания (ст. 10), защемления, разрезания, разрыва, затягивания, придавливания (ст.14), опасности удара (ст. 15), рисков быть уколотым или проткнутым (ст. 18), обеспечения безопасности органов управления (ст.21), требования к ограждающим, защитным и предохранительным устройствам (ст.22), требования, связанные с электропитанием (ст.24-37), требования безопасности при сборе, монтаже, транспортировании, обслуживании, ремонте и хранении (ст.38), защите от термической опасности, возгорания, взрыва (ст.39), от опасности шума (ст.40), вибрации (ст.41) и т.д.
Кроме того Проектом предусмотрены важные требования, касающиеся маркировки с/х техники (ст. 56), содержания руководства по эксплуатации и сопроводительных документов (ст.57), процедур обязательного подтверждения соответствия - декларирования (ст.61) и обязательной сертификации (ст.62). Приложение 1 Проекта содержит перечень с/х машин и оборудования, являющихся объектами технического регулирования; Приложение 2 - перечень тех из них, что признаны «сложными и опасными» и поэтому подвергаются процедуре обязательной сертификации (51 наименование); Приложение 3 - описание схем декларирования соответствия, а Приложение 4 - схем сертификации.
По нашему мнению, кроме небольшого числа редакционных замечаний Проект имеет ряд принципиальных недостатков концептуального характера, которые
должны быть учтены при его доработке в дальнейшем.
Во-первых, авторы иногда просто механически переносят норму какого-либо ГОСТ а в текст Проекта, что не может быть поддержано. Наиболее яркий пример -положение о том, что «кабины машин должны быть снабжены... устройствами для крепления термоса или другой емкости для питьевой воды и для верхней одежды оператора (ГОСТ 12.2.120-88, п.2.10)» (ст.44, п.16). Никакого отношения к обеспечению безопасности эта норма, по нашему мнению, не имеет и должна быть исключена из текста Проекта.
Во-вторых, рассматриваемый Проект - это проект специального технического регламента и, по нашему мнению, он не должен дублировать положения, которые носят общий (межотраслевой или надотраслевой) характер и которые, очевидно, должны быть включены в общий ФЗ-ТР «О безопасности машин и оборудования».
В-третьих, в условиях правительственного курса на сокращение продукции, подлежащей обязательной сертификации, с одновременным увеличением роли декларирования, перечень Приложения 2 Проекта носит явно избыточный характер, не соответствует европейскому опыту и должен быть значительно сокращен, даже несмотря на то, что в него включена «сложная и опасная» техника, т.к. наличия одних этих признаков для введения режима обязательной сертификации явно недостаточно.
Проекты ФЗ-ТР «О ветеринарно-санитарной безопасности продукции животного происхождения», «О ветеринарно-санитарной безопасности кормов, кормовых добавок и сырья для их производства» еще должны быть разработаны в рамках Программы. Они призваны заменить действующий Закон РФ «О ветеринарии» (1993 г.) и изданные в его развитие ведомственные подзаконные акты (правила, инструкции, положения, приказы), например, Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов 1995 г., Инструкцию по ветеринарному клеймению мяса 1994 г. и т.п. При этом, по нашему мнению, оба проекта должны учесть обширное ветеринарное законодательство Евросоюза [1], которое детально прописывает:
- ветеринарные требования к свободному движению товаров, включая торговлю живыми животными, семенем и эмбрионами; зоотехнические аспекты, а также регламентирующие защиту и благополучие животных;
- меры борьбы против инфекционных болезней животных;
- безопасный оборот продуктов животного происхождения (регламентация здорового состояния животных и гигиенических условий при получении продуктов животного происхождения);
- требования для ввоза живых животных и продуктов животного происхождения.
Включенные в Программу проекты ФЗ-ТР «Карантинные фитосанитарные меры», «Требования защиты сельскохозяйственных растений» должны заменить действующий Федеральный закон «О карантине растений» (2000 г.) и принятые на его основе и ранее ведомственные акты, например, Правила обеспечения карантина растений, утвержденные приказом Минсельхоза России
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
от 3.09.2002№ 681.
В числе первоочередных к разработке также предложен проект ФЗ-ТР «О безопасности минеральных удобрений», который должен признать утратившим силу действующий Федеральный закон «О пестицидах и агрохимикатах» (1997 г.) и принятые в развитие его норм подзаконные акты Минздрава, прежде всего, СанПиН 1.2.1077-01, СанПиН 1.2.1330-03, ГН 1.2.1323-03, ГН 1.2.1839-04. По нашему мнению, он должен быть основан на требованиях новейшего Регламента (ЕС) №°2003/ 2003 Европейского Парламента и Совета от 13 октября 2003 года относительно удобрений [2].
Регламент ЕС вступил в силу в декабре прошлого года, он - один из самых фундаментальных и объемных общеевропейских законодательных актов, заменяющий четыре европейские директивы, принятые в 70-80-е годы прошлого века. Он унифицировал требования, предъявляемые к удобрениям, размещаемым на европейском рынке, для теперь уже 25 Г осударств-членов Евросоюза. В частности, этим Регламентом:
1. Установлена единая терминология - приведено более 20 определений терминов, в т.ч. следующие: удобрения неорганические, комплексные, смешанные, жидкие удобрения, первичные и вторичные питательные вещества, микро питательные вещества, размещение на рынке, изготовитель и т.д. (ст.2).
2. Установлена простая и понятная классификация всех типов удобрений (Приложение I) с соответствующей кодировкой внутри каждой группы и подгруппы, для каждой из них предусматриваются конкретные данные относительно способа изготовления, основных компонентов, минимального содержания питательных веществ (в % к весу).
Тип А - неорганические удобрения, содержащие одно из первичных питательных веществ (элементы азота, фосфора или калия), он включает 3 группы А1 - азотные, А2 - фосфатные и А3 - калийные удобрения;
Тип В - неорганические удобрения, содержащие как минимум два первичных питательных вещества, он включает 4 группы: В1 - удобрения 1ЧРК, В2 - удобрения 1ЧР, В3 - Ж, и В4 - РК;
Тип С - неорганические жидкие удобрения, он включает 2 группы: С1 и С2 - составные (содержат более двух веществ);
Тип D - неорганические удобрения, содержащие вторичные питательные вещества (элементы кальция, магния, натрия и серы), подгрупп не имеет;
Тип Е - неорганические удобрения, содержащие микро питательные вещества или микронутриенты (железо, марганец, молибден, цинк и др.), включает 7 групп с Е1.1. по Е1.7. в зависимости от наличия соответствующего элемента.
3. Предусмотрена система идентификации удобрений соответствующей маркировкой: «если удобрения упакованы, маркировка должна присутствовать на упаковке или прилагаемых ярлыках, а если они находятся в виде насыпи (навалом), - на сопроводительных документах» (ст.7). Причем, маркировка в информационных целях состоит из обязательной и дополнительной идентификации, данные которой подробно прописываются Регламентом ЕС как применительно ко всем типам удоб-
рений, так и для отдельных из них (ст.ст.9,19,21,23).
4. Введена система отслеживаемости удобрений изготовителем, чтобы гарантировать учет их происхождения. «Записи такого учета должны будут доступны для инспекций в течение всего срока поставки на рынок и последующих 2-х лет после того, как изготовитель прекратил их выпуск» (статья 8, учреждающая эту систему, вступит в силу лишь 11 июня 2005 г.).
5. В целях оценки соответствия предусмотрена система мер контроля - инспекций со стороны уполномоченных органов Г осударств-членов (ст.29). При этом оговаривается, что должны применятся надлежащая выборка и методы анализов, предусмотренные Приложением IV (в нем описано порядка 50 методов для всех типов удобрений) и осуществляемые компетентными лабораториями, аккредитованными Г осударствами-членами в установленном порядке (ст.ст.30,33).
Включен в Программу по причинам исключительной важности также проект ФЗ-ТР «О требованиях к зерну, его производству, хранению, перевозкам, реализации и утилизации». Он должен заменить Федеральный закон «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» (1998 г.), Закон РФ «О зерне» (1993 г., с изменениями от 10.01.2003 №° 15-ФЗ), а также учесть нормы европейских директив, в частности, №° 86/362/ЕЭС от 24 июля 1986 года о максимальном содержании остатков пестицидов в зерновых культурах.
Следует также иметь в виду, что вне рамок Программы в инициативном порядке в настоящее время разработан, опубликован и обсуждается проект ФЗ-ТР «Об экологическом сельском хозяйстве, экологическом природопользовании и соответствующей маркировке экологической продукции» [3]. Его разработчиком является Некоммерческое Партнерство по развитию экологического и биодинамического сельского хозяйства «АГ -РОСОФИЯ» (г. Солнечногорск Московской области).
Важность и актуальность этого Проекта не вызывает сомнений. Экологически чистая с/х продукция, полученная без применения удобрений, средств борьбы с вредителями и болезнями, оказывающими в силу своего химического состава негативное воздействие на окружающую среду в целом или остатки которых могут накапливаться в продукции, а также полученная без применения генетически модифицированных организмов (ГМО), имеет все больший потребительский спрос как в России, так и в Европе. Активным сторонником расширения ее производства, применения современных экотехнологий и экологического земледелия является, в частности, председатель Комитета по аграрно-продовольственной политике Совета Федерации Федерального Собрания Иван Стариков, по словам которого «в ближайшее время необходима разработка технического регламента на экопродукты» [4].
Настоящий Проект предусматривает: виды продукции животноводства, растениеводства, кормов и комбикормов, а также как переработанной, так и не переработанной продукции дикоросов, которая может маркироваться в качестве экологической (ст. 1); правила и условия такой маркировки (ст.ст.2,5); требования для признания с/х и природопользования экологическими (ст.ст.6,6а,7);
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
систему инспекций и контроля со стороны компетентных органов (ст.8-10); требования к импорту из третьих стран экологической продукции (ст. 11).
Признавая необходимость такого закона, принятие Проекта в опубликованной редакции является весьма проблематичным по следующим причинам.
Во-первых, его содержание почти полностью построено на директивах ЕС о пищевых продуктах, их маркировке и рекламе, о пищевых и кормовых добавках, о ГМО, о продуктах для кормления животных, гомеопатических ветеринарных препаратах, обороте комбикормов и кормового сырья, которые не имеют прямого действия в России, но ссылки на положения которых содержит данный Проект. По нашему мнению, пока Россия не является Государством-членом ЕС такое использование норм ЕС допустимо лишь после того, как будут приняты аналогичные национальные нормы, включенные в соответствующие технические регламенты, о части из которых говорилось в настоящей статье.
Во-вторых, механическое перенесение опыта ЕС в части создания наднациональных управленческих структур для исполнения отдельных директив (Комитета и Комиссии) на Россию не учитывает современных реалий. Поэтому предложение авторов Проекта о создании специального Комитета, состоящего из представителей
субъектов РФ, который формирует Комиссию с управленческими полномочиями для реализации его норм, является нереальным, учитывая российскую реформу по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Кроме того, по нашему мнению, в Проект возможно включение важнейшего рыночного механизма поощрения развития экологического сельского хозяйства и природопользования, используемого в Европе, но который до сих пор отсутствует в российском законодательстве, а именно «сводов правил (кодексов) наилучшей сельскохозяйственной практики». Их содержание, в частности, прописано в Приложении II европейской директивы № 91/676/ЕС от 12 декабря 1991 года о защите воды от загрязнения нитратами, поступающими из источников сельскохозяйственного назначения (Т аблица 1). Наилучшая сельскохозяйственная практика (Good Agricultural Practice, GAP) - официально принятые в ЕС нормы ведения с/х производства, обеспечивающие минимизацию негативных последствий для окружающей среды и высокое качество производимой продукции. Нормы GAP, не имея обязательной силы, соблюдаются сельхозпроизводителями добровольно, например, в обмен на государственную поддержку (субсидии).
Табл.1
Содержание (элементы) кодексов наилучшей сельскохозяйственной практики в ЕС
Элементы, обязательные для включения в кодексы, «если они являются существенными» (Раздел А)
Необязательные элементы, которые могут включаться в кодексы (Раздел B)
«1) периоды, в течение которых осуществляется внесение удобрений;
2) условия внесения удобрений в почвы на сильном склоне;
3) условия внесения удобрений на почвах размытых, затопленных, замороженных или покрытых снегом;
4) условия внесения удобрений около водотока;
5) емкость и конструкция резервуаров, предназначенных для складирования отходов животноводства, в частности, меры, предусматривающие препятствование загрязнению вод склоновым стоком и проникновение в почву или сток в поверхностные воды жидкостей, содержащих отходы животноводства и стоки веществ растительного происхождения, такие как фуражный корм;
6) способы внесения химических удобрений и отходов животноводства, в частности, уровень и единообразие, для поддержания приемлемого уровня утечки в воды питательных веществ».
«7) управление землями, в частности, использование системы севооборота и соотношение земель, посвященных постоянным культурам, к ежегодным культурам;
8) сохранение минимального количества растительного покрова в течение сезонов, предназначенного поглощать азот в почве, который в отсутствии такого растительного покрова вызвал бы загрязнение вод нитратами;
9) составление планов удобрения почв в зависимости от каждого использования и стойкости использования удобрений;
10) предупреждение загрязнения вод путем склонового стока и просачивания воды вне действия системы пропуска в случае ирригационных культур».
Во Франции во исполнение директивы Государственным Советом издан Декрет N° 93-1038 от 27 августа 1993 года относительно защиты вод от загрязнения нитратами сельскохозяйственного происхождения, приложение которого содержит упомянутые элементы кодекса. При этом выполнение положений кодекса является необязательным (ст.2, абз.3).
Положения Закона о том, что разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо (ст.9, п.2), ??? проект должен быть доступен для ознакомления, должен проходить публичное обсуждение, а его доработка осуществляться с учетом замечаний всех заинтересованных лиц (ст.9, п.4), позваляет говорить об открытости и надлежащей прозрачности (транспарено-
№ 2 (26), 2005 г.
tecmi
51
Реформы: стандартизация, госнормирование, аккредитаця
сти) процедуры принятия регламентов. Вовлечение в процесс принятия образовательных требований любого лица, кто в будущем будет участвовать в их соблюдении, является признанной практикой в Европейском Союзе.
Можно сказать, что этим Законом государство призвало своих граждан к реальному участию в формировании единого общеевропейского экономического про-
странства, которое невозможно без норм, унифицированных с европейскими. Поэтому насколько быстро и грамотно пойдет реформа системы технического регулирования в аграрном секторе зависит от всех лиц, заинтересованных в устойчивом и поступательном развитии российского сельского хозяйства.
Литература
1. Ляшенко Г. Проект TACIS - Европейский Союз и Республика Молдова: реализация Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. «Сравнительный анализ: Ветеринария и охрана здоровья потребителей. Европейский Союз и Республика Молдова». Кишинев, 2002, 67 с.
2. Regulation (EC) J№ 2003/2003 of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 relating to fertilisers // Journal Officiel of the European Union, L 304, 21/11/2003, p.1-194.
3. Вестник технического регулирования. 2004, №° 4(5), с. 42; J№ 5(6), с.62-71; №° 6(7).
4. Стариков И.В. Перспективное направление агропроизводства России (выступление на Первой международной конференции «Экологическое сельское хозяйство: зарубежный опыт и новые перспективы для России»). // Экономика сельского хозяйства России. 2004, J№ 1, с.5.
