CC BY
387
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Вопросы избирательного права Свободный депутатский мандат: за и против
ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич, профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры права Ставропольского государственного аграрного университета Российская Федерация, 355017, г. Ставрополь, пер. Зоотехнический, 12 E-mail: sigma45@yandex.ru
Рассмотрены позитивные особенности концепции свободного депутатского мандата, а также отмечен ряд присущих ей недостатков. По мнению автора, при рассмотрении вопроса о правовой природе депутатского мандата необходимо выделять три взаимосвязанных правоотношения активного типа, в рамках которых депутат занимает различные конституционно-правовые статусы, обладает различными правами, обязанностями и ответственностью. Речь идет о длящемся правоотношении депутата с избирателями, правоотношении с выдвинувшей его политической партией и правоотношении депутата с российским народом. Особенности депутатского мандата предполагают обязывающую, императивную модель правового регулирования, в центре которого находится юридическая обязанность и последующая юридическая ответственность. В настоящее же время в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата зачастую применяется дозволительная, диспозитивная модель правового регулирования, открывающая простор для действий депутата по своему усмотрению. В связи с этим обосновывается необходимость совершенствования федерального законодательства путем усиления отдельных элементов императивности депутатского мандата, четкого закрепления его обязанностей и ответственности, включая институт отзыва как форму непосредственной демократии.
Ключевые слова: императивный мандат, свободный мандат, правоотношение активного типа, императивная модель правового регулирования, диспозитивная модель правового регулирования, отзыв депутата.
Independent Deputy Mandate: Pro and Contra
V. A. Cherepanov, doctor of legal sciences, professor Stavropol State Agrarian University 12, Zootechnicheskiy pereulok, Stavropol, 355017, Russia E-mail: sigma45@yandex.ru
The article considers some positive features of the independent deputy mandate conception and notes some of its shortcomings. For the purpose of analysis of the legal nature of a deputy mandate, the author considers it necessary to identify three interconnected legal relations where a deputy has different legal statuses and different rights, obligations and responsibilities. In a lasting legal relation with the electorate the deputy acts as their representative, in the legal relation with the party that has nominated him, he is a representative of this party, and in the legal relation with the people of the Russian Federation (their portion) he is a representative of these people (their portion) who should express their will in the adopted decisions as part of the relevant representative body. There are some imperative elements in the lasting electoral legal relations, but in his relations with the people of the Russian Federation (their portion) there prevail some features of the independent mandate. According to the author, all these legal relations are active pattern relations whose active centre is in the deputy's obligations directly related to the interests of the representees and their relevant right to demand to observe them and bring the deputy to responsibility when these obligations are not performed. These
features of a deputy mandate suggest a binding, imperative model of legal regulation at the heart of which there should be legal obligation and subsequent legal responsibility. At the present time, based on the prevailing interpretation of the independent mandate, in order to regulate the deputy's constitutional-legal status, another permissible, dispositive model of legal regulation is applied, that allows for the deputy to act at his discretion. In this context the article justifies the necessity of the Russian federal legislation improvement by reinforcement of certain elements of a deputy mandate's mandatory nature, laying down his obligations and responsibility including a recall as a form of pure democracy.
Keywords: imperative mandate, independent mandate, active pattern legal relationship, imperative model of legal regulation, dispositive model of legal regulation, recall of a deputy.
DOI: 10.12737/11545
Концепция свободного депутатского мандата, сменившая общепризнанную в советском государственном праве доктрину об императивном депутатском мандате (далее — свободный мандат, императивный мандат), получила широкое распространение в современной отечественной науке конституционного права. При этом нередко «свободный мандат считается наиболее демократичным институтом по сравнению с императивным мандатом (по крайней мере на общегосударственном уровне) и даже признается одной из существенных черт парламентаризма»1.
Так, по мнению М. В. Баглая, «демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парла-
1 Варлен М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография. М., 2011. С. 91; Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 417.
мента полностью свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат)»2.
Б. С. Эбзеев, разделяя идею о несвязанности отдельного депутата или фракции предвыборными программами или обращениями политических партий3, считает также, что свободный мандат имеет существенно важное значение в качестве гарантии единства и целостности государства, особенно в контексте его федеративного устройства: «Российское государство в социальном, политическом, экономическом, территориальном и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а единую в государственно- и международно-правовых смыслах систему. Свобода депутатского мандата, гарантирующая "надрегиональность", равно как "наднациональность" и "надкон-фессиональность" депутата, представляющего многонациональный народ страны и выступающего от имени Российской Федерации в целом, является одним из условий целостности указанной системы и способом блокирования регионального эгоизма»4.
При всех позитивных особенностях концепции свободного мандата
2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2003. С. 446.
3 См.: Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 230.
4 Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 233.
в научной литературе отмечен ряд присущих ей недостатков. Остановимся на некоторых из них.
Во-первых, как отмечал Г. Елли-нек, теория свободного мандата, совершенно разобщая представительство и представляемых, «должна признать все возможные системы избирательного права вполне равноценными для характера народного представительства, так как с указанной точки зрения процесс образования народного представительства, какова бы ни была его организация, совершенно безразличен для самой сущности представитель-ства»5. Тогда вне интересов теории свободного мандата оказываются все попытки реорганизации избирательных систем, направленные на избрание парламента, адекватно отражающего политический плюрализм общества, интересы различных социальных слоев и социальных групп.
Проиллюстрируем сказанное на примере оценки представительности парламента, для чего в научной литературе применяется ряд математических индексов, устанавливающих соотношение между волеизъявлением избирателей, выраженным при голосовании, и распределением депутатских мандатов6. Допустим, что i — это какая-то партия, г — количество мест партии в парламенте в процентном соотношении, vi — количество голосов, поданных за партию в процентном соотношении. Тогда для каждой партии i разница между процентом полученных мест и результатами голосования составляет величину |г. — vi|. Очевидно, что чем меньше эта величина, тем точнее совпадает распределение мест в парламенте с реальным волеизъявлением избирателей.
5 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 559.
6 См.: Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Си-
стемы пропорционального представитель-
ства и индексы представительности парла-
мента. М., 2003. С. 13—22.
Рассмотрим самый простой из индексов, применяемых для описания выборной ситуации, — максимальное отклонение (Maximum Deviation — MD), который определяется по следующей формуле: MD{ = max|r - vj. Данный индекс отражает максимальное несоответствие количества депутатских мест и количества полученных голосов и показывает верхний предел искажения народного волеизъявления при определении результатов выборов. Применение этого индекса для оценки представительности парламента можно рассмотреть на примере выборов в Государственную Думу 1995 и 1999 гг.7 На этих выборах партией с максимальным отклонением оказалась КПРФ:
в 1995 г. за КПРФ было подано 22,30% голосов (vi), а в парламенте ей досталось 44% мест (ri), т. е. MD = 21,70%. Это означает, что на выборах 1995 г. КПРФ получила на 21,70% депутатских мест больше ее действительной электоральной поддержки;
в 1999 г. за КПРФ было подано 24,29% голосов (vi), а в парламенте ей досталось 29,78% мест (г), т. е. MD = 5,49%. Это означает, что на выборах партия КПРФ получила на 5,49% депутатских мест больше ее действительной электоральной поддержки.
Таким образом, значение индекса максимального отклонения на выборах 1995 г. почти в четыре раза превышает его значение в 1999 г. Это говорит о том, что распределение мандатов на выборах 1995 г. плохо соответствовало результатам голосования, и действительные предпочтения россиян в значительной степени были искажены при определении результатов выборов.
Однако с точки зрения теории свободного мандата парламент 1995 г. и парламент 1999 г., более репрезентативный по своему составу, равноцен-
7 См. об этом: Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Указ. соч. С. 13—22.
ны, ибо они оба суть представители всего российского народа.
Во-вторых, не менее уязвимым положением теории свободного мандата является тезис об отсутствии ответственности депутатов перед избравшим их народом, что может привести к их реальному отрыву от избирателей и в конечном счете к отчуждению публичной власти от народа, который по Конституции РФ является единственным источником этой власти, и ее превращению в самодовлеющую, в саму себя определяющую и не зависящую от народа сущность, управляющую делами государства.
При таком подходе наиболее адекватной оценкой представительной демократии может служить знаменитое изречение Ж.-Ж. Руссо о том, что народ «свободен только в момент выборов членов Парламента: как только они избраны — он раб, он ничто. Судя по тому применению, которое он дает своей свободе в краткие минуты обладания ею, он вполне заслуживает того, чтобы он ее лишился»8.
Неизбежно возникающее несогласие с приведенными выше выводами из рассматриваемой концепции заставляет усомниться в истинности начальной посылки о свободном мандате.
Представляется, что исходным пунктом изучения правовой природы депутатского мандата, раскрытия прав и обязанностей депутата должен быть анализ правоотношений, участником которых он является, занимая в них тот или иной конституционно-правовой статус и обладая определенными правами и обязанностями. По образному выражению С. С. Алексеева, «субъективное право и юридическая обязанность вне социальных связей (вне правоотношения) — это социальный нуль»9.
На наш взгляд, публичное представительство возникает и реализу-
8 Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре: Трактаты. М., 2000. С. 281.
9 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 85—86.
ется в рамках не одного, а нескольких правоотношений. Для раскрытия сущности публичного представительства выделим три основных взаимосвязанных правоотношения, анализ которых позволит подойти к раскрытию правовой природы депутатского мандата: 1) избирательное правоотношение между избирателями и победившим кандидатом; 2) избирательное правоотношение между политической партией и победившим кандидатом, выдвинутым этой партией; 3) правоотношение между депутатом и российским народом (его частью) как единственным источником власти и носителем суверенитета10.
Рассмотрим детально эти правоотношения на основе положений общей теории права, разработанных в трудах С. С. Алексеева11.
Итак, депутат наделяется полномочиями в результате волеизъявления избирателей, осуществляемого в рамках избирательного правоотношения между названными субъектами. Участниками этого правоотношения являются все избиратели территории, на которой был избран депутат, а не только те, которые его поддержали, ибо в акте избрания и формировании электорального результата наряду со сторонниками выбранного лица участвовали граждане, которые проголосовали за конкурентов или не голосовали вообще.
10 На наш взгляд, сторонники свободного мандата уделяют основное внимание анализу одного из выделенных правоотношений: между депутатом и российским народом, оставляя в стороне исследование других правоотношений, во взаимосвязанной совокупности которых возникает и реализуется публичное представительство.
11 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 82—138; Он же. Теория права. М., 1999. С. 209—275; Он же. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 344—356. В дальнейшем положения общей теории права, изложенные в этих трудах, используются без цитирования и ссылок на конкретные страницы указанных работ.
Данное правоотношение является исходным, учредительным по своей сути правоотношением, поскольку именно в его рамках возникает публичное представительство как таковое и поскольку, как будет показано ниже, возникающие при этом права и обязанности сторон в значительной мере определяют конституционно-правовой статус депутата.
Рассматриваемое избирательное правоотношение относится к правоотношениям активного типа, что требует дополнительного пояснения.
В зависимости от доминирующего способа регулирования (общего дозволения или позитивного обязы-вания) выделяются два типа правоотношений: активные и пассивные. Если в отношениях пассивного типа основным способом правового регулирования является юридическое дозволение, то в отношениях активного типа — позитивное обязыва-ние, которое с юридической стороны выражается в возложении на лиц юридических обязанностей активного содержания, т. е. в обязанностях построить свое активное поведение так, как это предусмотрено в юридических нормах. Правоотношения активного типа характеризуются тем, что активный центр находится в юридической обязанности: на лицо возлагается обязанность совершения определенных действий, которая непосредственно соотносится с интересами управомоченного. Интересы управомоченного удовлетворяются только в результате совершения действий обязанным лицом.
В избирательном правоотношении между избирателями и победившим кандидатом активный центр находится в юридических обязанностях кандидата перед избирателями, среди которых можно выделить обязанность выполнять свою предвыборную программу и обязанность отчитываться перед избирателями о своей деятельности, в том числе об исполнении предвыборной программы.
На первый взгляд наличие перечисленных обязанностей кандидата может показаться преувеличением, однако зададимся простым вопросом о том, чем обусловлена реализация права избирателя голосовать за данного кандидата или его конкурентов. Ответ очевиден — предвыборными программами кандидатов, которые они обещают выполнять в случае избрания. В ходе предвыборной агитации кандидат сам возлагает на себя эту обязанность, причем не только в устной, но и в письменной форме (в листовках, плакатах, публикациях в печатных изданиях и т. п.).
Таким образом, в ходе предвыборной агитации кандидат совершает комплекс юридически значимых действий, достаточно определенно свидетельствующих о его воле возложить на себя исполнение указанных обязанностей.
Следует подчеркнуть, что вывод о наличии юридических обязанностей победившего кандидата выполнять предвыборную программу и отчитываться перед избирателями вытекает не только из доктринального толкования избирательных правоотношений. Действующее законодательство закрепляет эти юридические обязанности как в общей форме, так и вполне конкретно.
Согласно п. 10 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, обязана опубликовать свою предвыборную программу. Тем самым предвыборная программа конституируется как юридически значимый документ, а ее опубликование — как юридический факт, порождающий обязанности исполнения программы. Утверждать иное — значит считать, что федеральный законодатель дозволяет кандидату злоупотреблять своим правом на предвыборную агитацию и вводить избирателей в заблуждение.
Законодательно закреплена и обязанность депутатов разных уровней отчитываться перед избирателями. Так, депутат Государственной Думы согласно ст. 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» обязан поддерживать связь с избирателями, в том числе рассматривать обращения избирателей, лично вести прием, информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Тем самым, хотя и в общей форме, закрепляется обязанность депутата Государственной Думы отчитываться перед избирателями.
Обязанность отчетности депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ установлена законами ряда субъектов РФ, например Законом Воронежской области от 7 декабря 2006 г. № 102-ОЗ «О статусе депутата Воронежской областной Думы», Законом Алтайского края от 4 декабря 2000 г. № 76-ЗС «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания».
Обязанность отчетности депутатов представительных органов местного самоуправления определена уставами муниципальных образований. В научной литературе отчеты депутатов представительных органов местного самоуправления перед избирателями обоснованно рассматриваются как важный и самостоятельный институт непосредственной демократии12.
Рассмотренные обязанности кандидата связаны с субъективными правами избирателей, в составе которых можно выделить три основных правомочия: 1) право на свои активные действия, которое состоит в возможности голосовать за данного кан-
12 См.: Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000. С. 101—108.
дидата, за его конкурентов или вообще не принимать участие в голосовании; 2) право требования, которое состоит в возможности требования от кандидата выполнять свою предвыборную программу и отчитываться перед избирателями об ее исполнении; 3) право притязания, которое состоит в возможности привлечения кандидата, не выполняющего свои обязанности выполнять предвыборную программу и отчитываться перед избирателями об ее исполнении, к юридической ответственности, включая право отзыва избранного лица.
Если два первых правомочия достаточно ясны и не требуют дополнительных рассуждений, то право отзыва избранного лица нуждается в более детальном рассмотрении. По нашему мнению, такая форма конституционно-правовой ответственности прямо вытекает из обязанности выполнения предвыборной программы и связанного с ней права притязания избирателей на привлечение к юридической ответственности в форме отзыва депутата, не выполнившего предвыборную программу и, следовательно, не оправдавшего доверия избирателей.
Возможность отзыва депутатов Государственной Думы законодательно не установлена. Однако многие ученые обоснованно высказываются о необходимости отзыва депутатов на федеральном уровне и принятия соответствующего федерального закона13.
Что касается отзыва депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ (далее — региональные депутаты), то в постановлении КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П сформулирована правовая позиция о том, что «субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного орга-
13 См. об этом: Варлен М. В. Указ. соч. С. 106.
на, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии», чем была подтверждена конституционность института отзыва депутата. Принятый позднее Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не установил недопустимость отзыва регионального депутата, что сохраняет действие указанной правовой позиции в настоящее время.
В связи с этим институт отзыва регионального депутата закреплен законами ряда субъектов РФ, например Законом Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 85-ОЗ «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области», Кодексом Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС.
Правовая возможность отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления (далее — местные депутаты) установлена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пунктом 2 ст. 71 данного Закона закреплено, что население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, а в ст. 24 обозначены требования к основаниям и процедуре отзыва, которые определяются уставом муниципального образования.
Подытоживая анализ избирательного правоотношения между избирателями и победившим кандидатом, необходимо отметить, что данное правоотношение не прекращается после выборов, поскольку возникшие у кандидата обязательства перед избирателями и соответствующие их правомочия требовать от него отчета и притязать на отзыв депутата, не оправдавшего доверия избирателей, могут быть реализова-
ны только после избрания его депутатом в длящемся правоотношении с избирателями.
Конституционно-правовому статусу депутата в этом длящемся после выборов правоотношении присущи некоторые признаки императивного мандата: депутат обязан выполнять предвыборную программу, но не обязательные наказы избирателей как при императивном мандате; депутат обязан отчитываться перед избирателями о своей деятельности, в том числе об исполнении предвыборной программы; при ненадлежащем исполнении депутатских полномочий, в том числе предвыборной программы, депутат может быть отозван избирателями14.
14 Наличие отдельных императивных особенностей депутатского мандата привело к появлению правовой конструкции полусвободного мандата, которая была предложена судьей КС РФ В. Н. Витруком в его особом мнении к постановлению КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П: «Мандат депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за их невыполнение. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата». Вывод о полусвободном мандате был также обоснован Л. А. Нуд-ненко (см.: Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004. С. 139).
На наш взгляд, сторонники полусвободного мандата также уделяют основное внимание анализу лишь одного из выделенных правоотношений, на этот раз между депутатом и избирателями, оставляя в стороне исследование других правоотношений. В связи с этим их взгляды подверглись критике в отечественной литературе (см., например: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 229—233).
В этом правоотношении депутат является представителем всех избирателей территории, на которой был избран, так как в результате избрания, в котором участвуют все избиратели, он получает депутатский мандат, наделяется депутатскими полномочиями.
Отдельные императивные моменты в этом правоотношении предполагают, соответственно, и обязывающую, императивную модель (тип) правового регулирования, в центре которого находится юридическая обязанность и последующая юридическая ответственность. В настоящее время, исходя из распространенного понимания свободного мандата, в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата сложилась иная, дозволительная, диспозитивная модель, открывающая простор для действий депутата по своему усмотрению, что наиболее характерно для конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы.
Рассмотрим теперь избирательное правоотношение между политической партией и победившим кандидатом, выдвинутым этой партией, которое также является правоотношением активного типа. В этом длящемся после выборов правоотношении активный центр находится в юридических обязанностях победившего кандидата перед выдвинувшей его политической партией, среди которых можно выделить две основные: обязанность поддерживать правовую связь с политической партией и не прекращать ее по своей инициативе и обязанность придерживаться в своей деятельности программы политической партии.
У политической партии в этом правоотношении имеются право требования к кандидату выполнять эти обязанности, а в случае их нарушения — право притязания, которое состоит в возможности привлечения кандидата к ответственности.
Юридическая обязанность депутатов, избранных в составе списков
кандидатов, выдвинутых политическими партиями, поддерживать правовую связь и не прекращать ее по собственной инициативе закреплена нормами федеральных законов15, согласно которым депутаты Государственной Думы, а также региональные и местные депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, обязаны быть членами фракции выдвинувшей их политической партии и не вправе выйти из этой фракции, а также могут быть членами только той политической партии, в составе списка кандидатов которой они были избраны. Нарушение этих запретов влечет досрочное прекращение депутатских полномочий.
Что касается обязанности придерживаться в своей деятельности программы политической партии, то эта обязанность (как и юридическая ответственность за ее неисполнение) федеральными законами не закреплена и в настоящее время носит скорее нравственный, а не юридический характер.
Таким образом, в длящемся после выборов избирательном правоотношении между политической партией и победившим кандидатом, выдвинутым этой партией, депутат является представителем политической партии, связанным в некоторой мере с ее политической линией, указаниями и инструкциями16.
15 См. ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 351 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
16 Некоторые императивные моменты, характерные для данного правоотношения между политической партией и победившим кандидатом, служат основанием для утверждения, что современный депутат-
Рассмотрев особенности конституционно-правового статуса победившего кандидата в длящихся после выборов избирательных правоотношениях, перейдем к рассмотрению возникающего в результате выборов правоотношения между депутатом и российским народом (его частью) как единственным источником власти и носителем суверенитета. Анализ именно этого правоотношения лежит в основе концепции свободного мандата.
Участниками его являются, с одной стороны, весь российский народ — в отношениях с депутатами Государственной Думы или его часть, проживающая на определенной территории: весь народ субъекта РФ — в отношениях с региональными депутатами и все население муниципального образования — в отношениях с местными депутатами, а с другой — депутаты, но не в качестве единично обособленных физических лиц, а как члены соответствующего представительного органа (федерального, регионального, местного), призванного выражать волю народа (его части) в принимаемых решениях.
Данное правоотношение, которое также является правоотношением активного типа, складывается по поводу исполнения депутатом его полномочий. В таком возникающем на основании акта избрания правоотношении активный центр находится в юридических обязанностях депутата, установленных федеральным законом, выражающим волю российского народа, которым соответствуют право требования к депутату выполнять возложенные на него обязанности, а в случае их нарушения — право притя-
ский мандат приобретает черты партийного императивного мандата (см.: Варлен М. В. Указ. соч. С. 101—109). Однако в основе такого вывода опять лежит анализ лишь одного из выделенных нами правоотношений, на этот раз между политической партией и победившим кандидатом, выдвинутым этой партией.
зания, которое состоит в возможности его привлечения к ответственности. Проиллюстрируем сказанное на примере депутата Государственной Думы.
Среди всего набора его юридических обязанностей рассмотрим следующие: принимать личное участие в заседаниях Государственной Думы и соблюдать ограничения, связанные с депутатской деятельностью.
Начнем с обязанности соблюдать ограничения, связанные с депутатской деятельностью, которые закреплены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Итак, депутат Государственной Думы не вправе быть депутатом других представительных органов, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать государственные должности; находиться на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации и др. (ч. 2 ст. 6 названного Федерального закона). Тем самым закреплены как обязанность соблюдать установленные запреты, так и право требования их выполнения. Кроме того, закреплено и право притязания, которое состоит в возможности досрочного прекращения депутатских полномочий при нарушении указанных ограничений (ч. 1 ст. 4 названного Федерального закона). К примеру, постановлением Государственной Думы от 14 сентября 2012 г. полномочия депутата Г. В. Гудкова были досрочно прекращены в связи с занятием им предпринимательской деятельностью, несовместимой со статусом депутата Государственной Думы.
Таким образом, для правового регулирования указанных ограничений применена соответствующая правоотношениям активного типа обязывающая, императивная модель, в центре которой находится юридическая обязанность и последующая юридическая ответственность.
Иная ситуация сложилась с правовым регулированием обязанности депутата принимать личное участие в заседаниях Государственной Думы в порядке, установленном ее регламентом, которая закреплена ч. 3 ст. 12 указанного выше Федерального закона, но не исполняется многими депутатами.
Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция о том, что требование Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса, а нарушение этого требования может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия17.
Государственная Дума преодолела это решение путем внесения изменений в свой регламент, согласно которым при использовании электронной системы голосования допускается передача депутатом своего голоса другому депутату в связи с отсутствием на заседании палаты по уважительным причинам (п. 2, 21 ст. 85 Регламента Государственной Думы).
На наш взгляд, право депутата голосовать по поводу принятия федерального закона как публичное правомочие неотчуждаемо от депутата и не может быть передано кому-либо. В связи с изложенным и с учетом значимости этого вопроса обязанность личного участия депутата в голосовании без права передачи своего голоса следует, по
17 См. постановление КС РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П.
нашему мнению, закрепить законодательно.
Таким образом, в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» обязанность депутата принимать личное участие в заседаниях Государственной Думы четко не определена, а ответственность за ее неисполнение не установлена вообще. В результате для правового регулирования общественного отношения активного типа использована не соответствующая ему дозволительная, диспозитивная модель, открывающая простор для действий депутата по своему усмотрению.
Итак, при рассмотрении вопроса о правовой природе депутатского мандата необходимо выделять не одно, а три взаимосвязанных правоотношения, в рамках которых депутат занимает различные конституционно-правовые статусы, обладает различными правами, обязанностями и ответственностью.
В длящемся правоотношении с избирателями депутат выступает представителем всех избирателей территории, на которой был избран, в правоотношении с выдвинувшей его политической партией — ее представителем, а в правоотношении с российским народом (его частью) — представителем народа (его части), призванного в составе соответствующего представительного органа выражать волю народа (его части) в принимаемых решениях.
Учитывая слова Г. А. Гаджиева о том, что любой субъект права, как правовое существо, — это не реальный человек, а правовая маска, надеваемая на него18, можно условно представить депутата как выступающего в трех лицах, который носит три пра-
18 См.: Гаджиев Г. А. Онтология права (критическое исследование юридического концепта действительности). М., 2013. С. 16—19.
вовые маски, играет различные правовые роли, каждой из которых соответствует свой набор прав, обязанностей и ответственности.
В конкретной складывающейся ситуации поведение депутата может определяться своеобразным «симбиозом» этих правовых ролей или, наоборот, доминированием одной из них, например, когда депутат, осознавая себя представителем избирателей, не соглашается с линией политической партии и голосует вопреки ее решениям. Такие случаи, как известно, нередко встречаются в деятельности депутатов различных уровней.
В связи с этим полагаем, что выделяемые в научной литературе свободный и императивный мандаты представляют собой научные абстракции, идеальные типы по М. Ве-беру19, и в реальности трудно найти «чистый» свободный или императив-
19 Под идеальным типом М. Вебер понимал теоретическую конструкцию, которая «имеет характер некой утопии, возникшей при мыслительном усилении, выделении определенных элементов действительности» (цит. по: Елсуков А. Н, Соколова Г. Н., Румянцева Т. Г., Грицанов А. А. История социологии: учеб. пособие / под общ. ред. А. Н. Елсукова и др. 2-е изд. М., 1997. С. 147). К идеальным типам ученый относил такие понятия, как «капитализм», «христианство», «церковь» и др. Одним из наиболее распространенных заблуждений он считал «реалистическое» истолкование идеальных типов, т. е. отождествление этих умственных конструкций с самой реальностью, их «суб-станциализацию».
ный депутатские мандаты. В длящихся избирательных правоотношениях между избранным депутатом и избирателями, а также выдвинувшей его политической партией присутствуют отдельные императивные моменты, а в его правоотношениях с российским народом (его частью) преобладают элементы свободного мандата.
При этом, по нашему мнению, все выделенные правоотношения относятся к правоотношениям активного типа, активный центр которых находится в обязанностях депутата, непосредственно связанных с интересами представляемых, и соответствующими правами представляемых требовать соблюдения этих обязанностей и притязать на привлечение его к ответственности при их неисполнении.
Указанные особенности депутатского мандата предполагают, соответственно, обязывающую, императивную модель (тип) правового регулирования. В настоящее же время в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата зачастую применяется дозволительная, диспозитивная модель правового регулирования.
Исходя из вышесказанного, представляется назревшим совершенствование федерального законодательства путем усиления отдельных элементов императивности депутатского мандата, четкого закрепления его обязанностей и ответственности, включая институт отзыва как форму непосредственной демократии.
Библиографический список
Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. II. М., 1982. Алексеев С. С. Теория права. М., 1999.
Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Системы пропорционального представительства и индексы представительности парламента. М., 2003.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2003. Варлен М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография. М., 2011. Гаджиев Г. А. Онтология права (критическое исследование юридического концепта действительности). М., 2013.
Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.
Елсуков А. Н., Соколова Г. Н., Румянцева Т. Г., Грицанов А. А. История социологии: учеб. пособие / под общ. ред. А. Н. Елсукова и др. 2-е изд. М., 1997.
Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001.
Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.
Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004.
Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре: Трактаты. М., 2000.
Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.
О назначении досрочных выборов
ВИСКУЛОВА Виктория Вячеславовна, доцент, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Амурского государственного университета, заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области
Российская Федерация, 675027, г. Благовещенск, Игнатьевское шоссе, 21
E-mail: viskulova@mail.ru
Рассмотрено становление и развитие российского законодательства о назначении досрочных выборов. В статье обосновывается, что досрочные выборы назначаются вследствие досрочного прекращения полномочий только избранных всенародно органов и должностных лиц, отражено многообразие правовых подходов субъектов Российской Федерации к определению инициаторов назначения досрочных выборов, предложен универсальный подход к назначению досрочных выборов — они должны назначаться избирательными комиссиями.
Ключевые слова: досрочные выборы, избирательные комиссии, досрочное прекращение полномочий.
On Early Election Calling
V. V. Viskulova, doctor of legal sciences, associate professor
Amur State University
21, Ignatyevskoe shosse, Blagoveshchensk, 675027, Russia
E-mail: viskulova@mail.ru
Every year the Russian Federation holds thousands of elections — primary, early, occasional, runoffs, etc. This article describes a great number of early election campaigns in Russia, reflects some discrepancies in the statistics, and also reveals some problems of an election process. The author touches upon the following points: 1) proves that early elections are called due to early termination of powers of the elected authorities and officials; 2) demonstrates a variety of the RF constituent entities' legal approaches to determining of initiators of early election calling; 3) suggests an all-in-one approach to early election calling — by election committees. In her article the author uses statistical technique, comparative juridical and legal modelling methods. As a result the author proposes some amendments to the RF Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right of Citizens of the Russian Federation to Participate in a Referendum". The author assumes that it is the election committees that should call for early elections, and not the elected public authorities or local governments.
Keywords: early elections, election committees, early termination of powers.
DOI: 10.12737/11475
В России ежегодно проводятся тысячи избирательных кампаний, различающихся в общественном сознании лишь названием избираемого
органа. В круговороте бесконечных процедур непосредственного осуществления народной власти только специалисты могут учесть их нюан-
