CC BY
104
их правовом статусе, недостаточности разработанных методик (технологий) контроля.
Уместно было бы предположить, что высказываемые идеи о выделении контрольной власти1 закреплены на муниципальном уровне специального, самостоятельного контрольного органа местного самоуправления.
Адилов А. Н.,
кандидат юридических наук,
докторант Академии управления МВД России
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ, ИХ РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Чтобы понять, насколько возможен процесс муниципализации функции охраны общественного порядка в Кыргызской Республике, необходимо рассмотреть теоретико-правовую природу местного самоуправления, его организационные аспекты. Это позволит дать представление о реальном положении и перспективе организации муниципальных органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике.
Изучение истории становления советской власти в Киргизии, создания и совершенствования деятельности государственных органов способствует всестороннему раскрытию, осмыслению форм и методов руководства органами внутренних дел2. Обобщение этого исторического опыта Республики, накопленного ею со времени создания и до наших дней, представляет определенный интерес и играет положительную роль в формировании муниципальных органов.
Еще в первой половине XIX века либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах Ал. де Токвиля и Дж. С. Миля3.
1 В России одним из первых эту идею высказал В.Е. Чиркин (Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998 г.; Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005.); С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти (Степашин С.В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005).
2 См.: Асаналиев Т. А., Бегалиев С. И., Исманов Т. К., Наматбаев С. Н. История милиции Кыргызстана / под ред. З. К. Курманова, Л. Я. Зеличенко. Т. 1. Бишкек, 1996. С. 15.
3 См.: Токвиль Ал. (де). Демократия в Америке. М., 1994.
Исходя во многом из американского опыта, они считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе своих «неотчуждаемых» прав. При этом на данные права не может посягать ни одно правительство, действующее в рамках закона. Правительство рассматривалось ими как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой можно прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива бессильна.
Эти взгляды легли в основу так называемой «общественной» теории самоуправления, получившей распространение в Европе в первой половине — середине XIX века. Данная теория базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов — политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непере-секающихся круга, имеющих принципиально различное содержание — местные интересы, с одной стороны, и общенациональные — с другой. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный характер. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе», то есть свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами1.
Добровольное вхождение Кыргызстана в середине 60-х годов XIX века в состав России, активно осуществлявшей земскую реформу, предопределило свои особенности в историческом развитии, кыргызскому народу, казалось бы, была уготована судьба приобщиться к европейской системе местного самоуправления народовластия.
Н. А. Аристов так описывает присоединение кыргызских земель к России: «М. М. Сперанский находил необходимым ввести у них особое соответствующее цели управление. По словам его биографа барона Корфа, он придумал учреждение новой области, под именем Омской, и издание Устава о сибирских киргизах. Такое мирное завоевание степи посредством одного письменного Устава, не довольно, может быть, оцененное в свое время, история не может не признать фактом огромной важности. Главнейшие постановления письменного Устава, которому дается такое значение, заключалось в том, что заменявшие ханов старшие султаны включались в состав несколько напоминающих торгоутские и мало-ордынские ханские советы коллегий, которым присвоено было архаичное, московское название приказов»2.
1 The Present and Future Role of Local Government in Britain and Germany. L., 1985. P. 71.
2 Cm.: TaM xe. C. 519.
В последующем, согласно Туркестанского и Степного положения1, Киргизия была расчленена на части и включена в состав различных областей и уездов Туркестанского генерал-губернаторства. Ее основную территорию составляли Пишпекский и Пржевальский уезды Семиреченской области и Ошский уезд Ферганской области. Остальные кыргызские земли входили в Андижанский, Кокандский, Скобелевский и Наманганский уезды Ферганской области, в Ходженский уезд Самаркандской области и Аулие-Атинский уезд Сырдарьинской области2. Каждый уезд распределялся на волости. А волости — на аильные общины.
Процессы нарождающейся демократии, начавшиеся в СССР во второй половине восьмидесятых годов, потребовали изменения в организации деятельности главных органов власти в стране — Верховного и местных советов.
Революционным шагом в ликвидации эры крепостной зависимости местных советов стало принятие Верховным Советом СССР Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это поворотное событие состоялось 9 апреля 1990 года.
Закон установил основное правило в организации местного самоуправления, предоставив местным советам право на решение вопросов местного значения во всей их полноте. Закон также наделил их для этого необходимыми полномочиями. Кроме того, Закон впервые в стране ввел понятие коммунальной собственности, создав тем самым не только организационно-правовые, но и материально-технические предпосылки для обеспечения своей деятельности.
Суверенный Кыргызстан3 решением своего Верховного Совета принял Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» от 19 апреля
1991 года, в котором использовал все основные положения союзного Закона, так как декларация о государственном суверенитете к числу гарантий суверенитета включала положение о ратификации законов Союза ССР.
Молниеносно реформировать систему советов и поднять эти органы на уровень стандартов мировых демократических институтов власти не удалось.
1 Под словами «Туркестанское» надо подразумевать «Положение об управлении Туркестанским краем» 1886 г., под словом «Степное» — Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями 1891 г.: см. материалы по истории политического строя Казахстана. Т. 1. Алма-Ата, 1960.
2 См., например: Байбулатов Б. Социально-экономический строй в Киргизии до Великой октябрьской социалистической революции. Фрунзе, 1958; Джамгерчинов Б. Присоединение Киргизии к России. М., 1959.
3 Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан была принята 15 декабря 1990 г. на третьей сессии Верховного Совета двенадцатого созыва.
31 августа 1991 года1 стало историческим днем в жизни кыргызского народа. На современной политической карте мира появилось новое государство, пополнившее когорту стран, выбравших демократический путь развития. Казалось, возрождение государственности породит радикальную политическую эйфорию, быструю суверенизацию всех областей жизнедеятельности общества, в том числе и правовую суверенизацию. Тем не менее, Кыргызстан стал правопреемником всех принятых до провозглашения независимости правовых актов. В числе этих актов был и Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», предусматривающий полную передачу власти на местах представительным органам самоуправления — советам.
Однако вскоре стало ясно, что этот Закон необходимо было подвергнуть серьезной доработке, чтобы привести его в соответствие с реалиями быстротекущих социально-политических и экономических процессов, вызванных отказом от старой централизованной системы управления. Поэтому главный правовой акт по местному самоуправлению в новой редакции от 4 марта
1992 года уже назывался Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан».
Этим актом вся исполнительная власть передавалась от местных советов новым образованным государственным органам — местным государственным администрациям. Такой шаг со стороны мог показаться радикальным, так как введение института местных государственных администраций существенно ограничивало полномочия местных советов.
В результате политических решений руководства страны произошла трансформация власти советской во власть государственного аппарата с передачей большей части полномочий, указанных ниже.
По предыдущей Конституции Киргизской ССР2 все государственные органы создавались Советами и подчинялись им. Как отмечают У. М. Му-камбаев и Г. А. Мукамбаева: «Теперь же высшие государственные органы строились в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Советы сохранились как представительные органы, но принцип: «Вся власть Советам» отошел в прошлое. Был введен президентский пост, определен его правовой статус как главы государства»3. В государственной структуре вместо исполни-
1 Декларация о государственной независимости Республики Кыргызстан была принята 31 августа 1991 г. на внеочередной шестой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва.
2 Конституция Киргизской Советской Социалистической Республики. Принята на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета Киргизской ССР девятого созыва 20 апреля 1978 г.
3 См.: Мукамбаев У. М., Мукамбаева Г. А. Конституционное развитие Кыргызстана. Бишкек, 1998. С. 209.
тельных комитетов местных советов народных депутатов начали действовать новые органы — государственные администрации, представляющие исполнительную власть.
Таким образом, с 1992 года в Кыргызской Республике на местном уровне стали действовать сразу два органа — местные Кенеши и местные государственные администрации. В результате была создана система представительных местных органов.
Новой вехой в истории местного самоуправления стало принятие 5 мая
1993 года Конституции Кыргызской Республики, в которой местному самоуправлению была отведена отдельная глава. Основной закон страны подчеркивал исключительное право местных кенешей утверждать и контролировать программы социально-экономического развития территории и социальной защиты населения, утверждать местный бюджет и отчет о его выполнении, выражать большинством в две трети от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы. В Конституции закреплялось и право местных кенешей в пределах своих полномочий принимать обязательные для исполнения на данной территории акты. Было также установлено, что главами местного самоуправления являются председатели сельских, поселковых и городских кенешей.
Созданные же в 1994 году сельские комитеты занимались исключительно выделением земельных долей крестьянам. В результате такого безвластия сельские школы, больницы, клубы, библиотеки и другие объекты социальной инфраструктуры приходили в негодность, их инвентарь расхищался. Это же, в свою очередь, способствовало снижению урбанизации и возвращению сельчан в родные пенаты.
Таким образом, 5 февраля 1995 года впервые в Республике, а также в Средней Азии состоялись прямые выборы мэров этих городов.
Рассматривая предмет местного самоуправления, Конституция Кыргызской Республики не только признает и закрепляет его, но и устанавливает конституционный принцип-норму о самостоятельности местных сообществ в управлении делами местного значения в пределах закона и под свою ответственность. Тем самым закрепляется организационно-юридическая обособленность местной власти от системы органов государственной власти. Органы местного самоуправления могут наделяться и отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам.
Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года в ст. 1 «Отношения,
регулируемые настоящим Законом» устанавливает принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц Кыргызской Республики, определяет роль местного самоуправления и местной государственной администрации в осуществлении публичной власти, закрепляет организационные и правовые основы их деятельности, устанавливает компетенцию и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и местной государственной администрации, государственные гарантии права местных сообществ на самоуправление.
Статья 15-я «Дела местного значения» Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и государственной администрации» в качестве основных задач местного значения выделяет:
— организацию функционирования и развития системы жизнеобеспечения территории, предоставление населению социальных и культурных услуг;
— рациональное использование земель местного сообщества;
— комплексное социально-экономическое развитие территории местных сообществ;
— жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий;
— коммунальный транспорт и дороги;
— бытовое и торговое обслуживание;
— создание на местном уровне соответствующих условий для развития дошкольного, школьного и профессионального образования;
— создание на местном уровне соответствующих условий для развития здравоохранения;
— сохранение и развитие исторических и культурных традиций населения местного сообщества;
— развитие физической культуры, спорта и туризма;
— охрану общественного порядка;
— другие вопросы, передаваемые органам местного самоуправления в соответствии с законодательством.
Если сравнивать с задачами органов местного самоуправления Российской Федерации, то в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ним отнесены 30 различных задач, схожих по содержанию с задачами органов местного самоуправления Кыргызской Республики, но имеющих более конкретизированный характер. Например, законодатель закрепляет обязанностью органов местного самоуправления осуществлять не просто охрану общественного порядка, а его организацию, силами муниципальных органов общественного порядка и его материально-техническое содержание; осуществление контроля за их деятельностью.
Также в данном Законе перечисляются задачи, которые отсутствуют в нашем законодательстве:
— организация переработки бытовых отходов;
— организация и содержание муниципальных архивов;
— создание условий для обеспечения населения услугами муниципальной торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
— организация и содержание муниципальной информационной службы;
— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
В то же время имеются противоречия в разграничении компетенции органов государственной власти в лице госадминистраций и местного самоуправления.
Наглядным примером такого противоречия является статья 35-я данного Закона «Полномочия мэра города Бишкек, города областного значения».
Так, мэр города наряду с руководством деятельности мэрии, городских отделов и служб по обеспечению жизнедеятельности города координирует деятельность территориальных подразделений государственных органов власти, дает согласие на назначение их руководителей, кроме судей, прокуроров, руководителей территориальных подразделений государственного органа национальной безопасности, органа внутренних дел, таможенных органов и органов государственной статистики Кыргызской Республики, и, в конечном итоге, отвечает за результаты этой деятельности.
Он несет непосредственную ответственность за организацию надлежащего исполнения делегированных государственных полномочий. Не реже двух раз в год отчитывается перед городским кенешем об общем состоянии дел в городе, исполнении бюджета, использовании коммунальной собственности и средств внебюджетного фонда, выполнении программ социально-экономического развития города и социальной защиты населения. И как итог — не реже одного раза в два года информирует население о результатах своей деятельности на городском курултае.
Право всякого органа власти — право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, то есть правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
В свою очередь, это возможно при наличии права контроля за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на
предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и пр.). К большому сожалению, такого реального права у органов местного самоуправления нет, так как не сформирован по настоящему действенный исполнительный орган местного самоуправления в лице мэра и мэрии, районной, городской управы, айыл окмоту.
Как реализуется одна из функций местного самоуправления — функция охраны общественного порядка, прав и свобод граждан, обеспечения режима законности на данной территории, а также какое участие может принять каждый гражданин в осуществлении данной деятельности?
Самое интересное заключается в том, что за целое комплексное и ответственное направление — охрана общественного порядка и безопасности в городе, районе, которое вменено мэру как одна из его обязанностей, он не вправе официально спросить с руководителей (перечисленных в статье 35-ой Закона), которых он естественно не назначал и которые ему не подотчетны. Это правовой нонсенс при том, что Закон обязывает не позднее трех месяцев с момента вступления в должность обеспечить разработку и представить на утверждение городскому кенешу проект программы развития города. Благо, что наши законодатели оставили мэру право вносить предложения в городской кенеш по введению местных налогов и сборов согласно действующему законодательству.
С практической точки зрения, зачастую трудно провести четкую грань между самоуправлением (вопросами местного значения) и государственным управлением (отдельными государственными полномочиями). Конституция Кыргызской Республики не дает основных критериев разделения полномочий местного самоуправления и государственной власти, поэтому данный пробел должен быть восполнен в законодательстве.
Первые шаги в этом направлении уже определены. Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 28 апреля 1997 г. «Основные направления реформы местного самоуправления на уровне городов, районов, областей Кыргызской Республики на 1997—1998гг.» в ст. 3.1 предписывается министерствам и административным ведомствам, а также органам управления областного, районного, городского уровней изучить и подготовить предложения по передаче и делегированию отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В ст. 3.2 данного Постановления указываются функции и полномочия, делегируемые органам местного самоуправления. В частности:
По линии Министерства внутренних дел:
— обеспечение соблюдения законности и общественного порядка на территории, передача отдельных участковых инспекторов милиции в подчинение сельским управам.
Очевидно, что вышеуказанный перечень не полный, да и детальная проработка механизмов передачи и механизмов контроля над переданными полномочиями работа не одного дня, и даже не одного года. Главной задачей высших органов государственной власти на современном этапе является законодательное закрепление принципов делегирования полномочий органам местного самоуправления, установление механизмов передачи, а также механизмов осуществления контроля за делегированными полномочиями.
