CC BY
705
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
А.Д. БЛАГОВ
заместитель начальника милиции общественной безопасности г. Москвы, начальник Управления вневедомственной охраны при ГУВД по г. Москве
СУЩНОСТЬ и АДМИНИСТРАТИВНО
Регулирование социальных процессов в период динамичных преобразований в социально-экономической, политической, культурной и иных сферах становится в России особенно актуальным. При этом приоритет, безусловно, сохраняется за правовым регулированием, которое, как известно, представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями1.
Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения взаимодействующих субъектов, а также объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие2. И уровень достижения стоящих перед правовым регулированием целей в значительной мере обусловливается выбором оптимальной для решения той или иной задачи системы средств, соответствующей характеру регулируемых общественных отношений. Государство, являясь непосредственным инициатором правовых установлений, в соответствии с познанными законами социального развития определяет потребность в юридической регламентации общественных отношений, их оптимальную юридическую форму. При этом модификация общественных отношений вызывает необходимость трансформации юридической формы и ее составных частей. Одним из наиболее сложных и наименее исследованных элементов такой формы является правовой режим3.
Сегодня с уверенностью можно сказать, что термин «правовой режим» занимает до-
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
статочно прочные позиции в отечественной правовой действительности. И если ранее данное понятие разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права4, то в настоящее время оно все более утверждается не только в правовой науке, но и в юридической практике. Понятие «правовой режим» позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия5.
Правовой режим — очень широкое юридическое понятие. И несмотря на то что ученые, в том числе и ученые-администра-тивисты, достаточно давно занимаются проблемами правовых режимов, единой точки зрения на сущность данного явления в административно-правовой науке и практической деятельности нет6.
Профессор С.С. Алексеев, являющийся одним из основных теоретиков правовых режимов, отмечает, что данным термином в самом общем смысле обозначается «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»7. При этом понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»8.
Правовой режим рассматривается Алексеевым как «своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария,
соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств»9. И с такой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных правовых задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим.
С.С. Алексеев обращает внимание на то, что в рамках каждого правового режима, за редким исключением, участвуют все способы правового регулирования (запреты, дозволения, позитивные обязывания), но «в каждом режиме — и это во многом определяет его специфику — один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей способ, весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, настрой в регулировании»10. Это обстоятельство лежит в основе классификации юридических режимов.
С.С. Алексеев отмечает, что фундамент соответствующих режимов составляют не просто дозволения и запреты, а общие дозволения и общие запреты, а еще точнее, базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно, самым общим образом правовые режимы наряду с выделением режимов обязывающего профиля могут быть подразделены на общедозволительные и разрешительные11.
При этом, анализируя правовые режимы со специально-юридической стороны, Алексеев приходит к выводу, что правовые режимы, выражаясь в правовом материале и «обрастая» иными правовыми средствами, в том числе ограничивающими условиями и исключениями, выходят за рамки указанных типов правового регулирования.
Среди правовых режимов Алексеев выделяет также общие и производные, вторичные режимы. Первые являются такими комплексами правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни; вторые представляют собой известные модификации общих режимов, предусматривающие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных
связываниях. К первым, «лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи», он относит режимы отраслей права12.
Правовой режим отрасли права Д.Н. Бах-рах определяет как «совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли»13. На наш взгляд, помимо отраслевых режимов необходимо также выделить и другие первичные правовые режимы, соответствующие системе права и принципам правового регулирования, а именно: частноправовые и публично-правовые, межотраслевые, режимы подотраслей, институциональные и специальные.
Как справедливо замечает Алексеев, «вопрос о правовых режимах (за исключением вопроса о режимах отраслей) возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а главным образом в отношении субъективных прав... Правда, сама характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам, но "режим объекта" — лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту»14. При этом следует иметь в виду, что каждый объект правоотношений обладает совокупностью определенных свойств. Некоторые из таких свойств обусловливают специфику правового регулирования и характер правового режима.
С.С. Алексеев в связи со сказанным определяет правовой режим как «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»15.
Следует обратить внимание на то, что, по сути, в данном определении речь идет о трех основных составляющих правового регулирования: о средствах (юридических
нормах, правоотношении, актах реализации прав и обязанностей и актах применения права), о способах (приемах) их применения (в том числе и об их совокупности) и о принципах (в том числе и об образующих тип правового регулирования).
Н.И. Матузов и A.B. Малько, исследуя сущность правового режима, делают, на наш взгляд, важное уточнение, которое заключается в том, что правовой режим призван обеспечить в первую очередь «наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как выражает собой прежде всего путь к подобному результату». Правовой режим, по их мнению, — это «функциональная характеристика права»16. A.B. Малько и О.С. Родионов дополняют: «Правовой режим — одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями»17. B этой связи необходимо отметить несколько моментов.
Во-первых, понятие «правовой режим» объединяет в себе в качестве целостной системы элементы правового регулирования — принципы, инструментарий и способы его использования применительно к определенной сфере общественных отношений.
Во-вторых, термин «правовой режим» может иметь касательство не только к какому-либо кругу общественных отношений, но и к определенным типам социальной деятельности, содержанию определенных действий, а также к определенным субъектам и объектам. Вместе с тем следует учитывать, что это лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования соответствующей сферы общественных отношений, выделенных по указанным признакам.
В-третьих, специфика общественных отношений (видов деятельности) определяет особенности их правового регулирования и, в свою очередь, характер правового режима.
В-четвертых, основу правового режима составляют юридические нормы, выделенные по совокупности указанных признаков и в связи с этим обладающие особой целостностью. Причем в большинстве случаев эта совокупность норм относится не к какой-либо одной отрасли права, а к различным его отраслям.
В-пятых, правовой режим имеет ярко выраженную целевую направленность.
Данный набор признаков позволяет индивидуализировать правовое регулирование любого вида общественных отношений. Именно в этом и состоит ценность понятия «правовой режим».
Рассмотренные теоретические положения, характеризующие сущность правовых режимов, могут и должны быть положены в основу исследования природы административно-правового режима.
Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера18. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян, с которым мы согласны в том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно19. Основанием для этого являются существующая практика и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.
Ю.А. Тихомиров, подчеркивая, что административно-правовые режимы не имеют исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, в то же время пишет, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку, по его мнению, «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния»20.
По данному вопросу мы в большей степени разделяем точку зрения Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько, считающих, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования — юридическая категория,
показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим — в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей21. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют22.
Для административного права, как и для любой другой отрасли права, характерны специфические режимы регулирования, которые во многом определяются особенностями данной отрасли права, ее ролью, функциями, задачами. Так, Д.Н. Бахрах под административно-правовым режимом понимает «сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции»23, т.е. он выделяет прежде всего средства регулирования, основанные на специфическом для административного права методе. Но, как справедливо отмечает И.С. Розанов, «вопрос о понятии правового режима должен решаться в связи с характеристикой предмета и метода (выделено мною. — А.6.) правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права»24.
Как известно, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в связи с реализацией властных полномочий органами исполнительной власти государства и органами местного самоуправления, а также внутриорганизаци-онные отношения, возникающие в процессе деятельности всех ветвей государственной власти. По мнению Ю.М. Козлова, «административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности прежде всего (выделено мною. — А.6.) субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых
управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права...»25.
В.В. Ласточкин и И.С. Розанов в своих определениях административно-правового режима признают приоритет регламентации прав, обязанностей граждан и юридических лиц26. Его цель, по их мнению, состоит в обеспечении безопасности и охраны общественного порядка, обеспечении и поддержании суверенитета и обороны государства.
На наш взгляд, в зависимости от специфики регулируемых отношений административно-правовой режим в равной степени может устанавливаться применительно как к деятельности органов государственного управления, так и к правам и обязанностям невластных субъектов административного права и регламентировать взаимоотношения первых и вторых между собой. И поскольку предмет административного права не ограничивается сферами обеспечения безопасности и охраны общественного порядка, обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, указанными рамками нельзя ограничивать и административно-правовые режимы.
Опираясь на общетеоретические положения, раскрывающие сущность правовых режимов, можно сказать, что административно-правовой режим является средством обеспечения публичных интересов в рамках предмета административного права на тех участках социальной деятельности, где необходима целостная система регулятивного воздействия. При этом при определении понятия «публичный интерес» мы разделяем позицию Ю.А. Тихомирова, который считает, что такой интерес представляет собой «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»27.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие группы публичных интересов, обеспечиваемых административным правом:
- интересы государства;
- интересы органов исполнительной власти РФ и ее субъектов;
- охрана прав и законных интересов граждан;
- охрана общественного порядка;
- защита порядка управления;
- реализация публичных интересов в различных сферах экономической, социальной, экологической и иной деятельности;
- охрана государственных границ;
- соблюдение таможенного режима;
- интересы государственной безопасности.
На этих направлениях на основе реализации отраслевого административно-правового режима создаются режимы вторичного уровня — режимы социальных процессов, видов деятельности, специальных объектов.
Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует специфические методы, базирующиеся на властно-императивных началах, лежащие и в основе административно-правовых режимов. Однако, как верно замечает Ю.А. Тихомиров, «метод повеления нельзя понимать упрощенно, как единственно применяемый метод административно-правового регулирования. В нем — своего рода укрупненном методе — проявляются различные способы правового воздействия и административно-правовые нормы»28. Поэтому к числу особенностей административно-правового режима можно отнести преобладание таких способов регулирования, как запрет, предписание, обязывание, но в то же время не исключается и использование таких правовых средств, как предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению29.
Говоря о юридических средствах, следует отметить, что еще одной особенностью административно-правовых режимов является то, что они, в отличие от частноправовых режимов, функционирующих относительно самостоятельно по отношению к государству (государство лишь формирует их нормативную основу и, при необходимости, гарантирует их реализацию), действуют при непосредственном участии государства в лице органов государственного управления. Обусловлено это тем, что большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, могут быть реализованы только через правоприменение, правоприменительную деятельность субъектов управления. В административно-
правовых режимах государственная власть прямо включается в правовую сферу путем издания правоприменительных актов — решений по конкретным вопросам, обращенным к определенным лицам30. Тем самым правовое регулирование дополняется индивидуальным.
Кроме этого следует отметить, что реализация административно-правовых режимов обеспечивается системой контроля и надзора за выполнением режимных требований и, при необходимости, системой мер административно-правового принуждения, являющегося одним из видов правоприменения и дополнительным способом регули-рования31. Особенность его заключается в превентивности, т.е. в возможности (а не в обязательности) применения мер принуждения. Угроза их применения является средством, которое способствует надлежащему исполнению возложенных обязанностей и соблюдение установленных запретов.
Рассматривая вопрос о соотношении административно-правового режима и индивидуального регулирования, нельзя обойти проблему дискреции. В юридической литературе под дискрецией (фр. discrétionnaire — зависящий от личного усмотрения) и дискреционной властью понимается решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению32.
Как известно, правовая система любой страны предоставляет органам исполнительной власти некоторую свободу действий при принятии решений. Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнеде-ятельности33. Вместе с тем в юридической действительности встречаются случаи, когда в отсутствие норм закона и подзаконных актов, регулирующих определенную сферу деятельности, органы исполнительной власти в процессе осуществления практической деятельности пытаются восполнить правовые пробелы индивидуальным регулированием.
Возникает вопрос: является ли устанавливаемый подобным образом порядок регулирования частью административно-
правового режима? На наш взгляд, нет. Мы солидарны с Н.И. Матузовым и A.B. Маль-ко, считающими, что главная особенность правового режима «состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом, основан на праве. Вне правовой сферы он немыслим...»34. Поэтому такой режим деятельности органов государственного управления можно именовать фактическим, административным, но правовым он не является.
Как правильно было отмечено учеными-юристами, общедозволительный порядок не подходит для регулирования деятельности органов исполнительной власти в сфере управления, здесь должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей: «можно только то, что прямо разрешено законом» — вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения35.
Формирование правового государства предполагает, что регулирование общественных отношений должно базироваться не на произвольно издаваемых органами власти индивидуальных актах, адресованных конкретным субъектам отношений, а на общих правилах поведения, закрепленных в нормах права. A для этого, как верно отмечает Л.А. Окуньков, нужны стабильные законы и государство должно обеспечить их соблюдение36.
Таким образом, дискреция должна иметь свои границы, переходить которые субъект управления не вправе. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности. И нельзя не согласиться с B.B. Лазаревым, который подчеркивает, что необходимо «раз и навсегда отказаться от тезиса о том, что пробелы в законе восполняются в процессе применения права. Устранить пробел в законе можно лишь путем дополнительного законотворчества»37.
Следовательно, издаваемые органами исполнительной власти, должностными лицами индивидуальные акты могут быть отнесены к средствам административно-правового режима только в том случае, если они отвечают указанным требованиям.
Ю.А. Тихомиров в систему средств административно-правовых режимов включает также организационные, технические, материальные и финансовые средства, что, на наш взгляд, не совсем правильно, поскольку эти средства по своей природе не являются правовыми, а следовательно, как уже было сказано ранее, не могут быть элементами правового режима. И здесь мы согласны с Д.Н. Бахрахом, что организационная и материально-техническая подсистемы лишь обслуживают правоприменительную деятельность органов исполнительной власти38.
Итак, признаки административно-правовых режимов заключаются в следующем:
1. Они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей по обеспечению безопасности, охраны, защиты.
2. Предписания, образующие режимные правила, обычно состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц.
3. Для таких режимов характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия, граждан обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие.
4. Обязательными субъектами правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти.
5. Большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, могут быть реализованы только через правоприменение, путем издания индивидуальных правоприменительных актов.
6. При регулировании правоотношений, возникающих между невластными субъектами и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяются административно-правовые методы воздействия.
7. Нарушение правил правового режима влечет за собой применение мер административного принуждения39.
Примечания
1 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 209.
2 Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 136.
3 Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16-29.
4 Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. для вузов. М., 1996. С. 201.
5 Бахрах Д.Н. Административное право: Часть общая: учеб. М., 1993. С. 279.
6 См., напр.: Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 12-13; Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2002. С. 8-9.
7 Алексеев С.С. Теория права. С. 243.
8 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
9 Алексеев С.С. Теория права. С. 243.
10 Там же.
11 Там же. С. 243-244.
12 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 162-163.
13 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 279.
14 Алексеев С.С. Теория права. С. 243.
15 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 245.
16 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч.
17 Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
18 См., напр.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана государственной границы. М., 1999. С. 55-56; Петров С.М. Административно-правовые режимы // Административное право. М., 1999; Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. № 9; Рушайло В.Б. Указ. соч.
19 Маилян С.С. Указ. соч. С. 12-13.
20 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 400-401.
21 В связи с этим отметим, что, на наш взгляд, не совсем правильно употребление термина «правовое регулирование административно-правовых режимов» (Маилян С.С. Указ. соч. С. 59), поскольку правовой режим является не предметом, а средством правового регулирования.
22 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч.
23 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 202.
24 Розанов И.С. Указ. соч. С. 87.
25 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М., 1995. Ч. 1. С. 18-25.
26 Ласточкин В.В. Указ. соч. С. 55-56; Розанов И.С. Указ. соч. С. 85.
27 Сходная позиция была обоснована и председателем Высшего арбитражного суда РФ В.Ф. Яковлевым в его докладе на Всероссийском совещании по вопросам юридической науки 2 февраля 2000 г. См. об этом: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70-79.
28 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 85.
29 О методах административного права см. подробнее: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 29.
30 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 143.
31 Алексеев С.С. Теория права. С. 255.
32 См. об этом: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право. С. 70-79.
33 Административное право России: учеб. / под ред. А.П. Коренева. М., 2002. Ч. 1. С. 245.
34 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч.
35 Алексеев С.С. Право и перестройка: Вопросы, раздумья, прогнозы. М., 1987. С. 66-77; Матузов Н.И. Еще раз о принципе «не запрещенное законом дозволено» // Правоведение. 1999. № 3.
36 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.
37 Общая теория права и государства. С. 254.
38 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 281.
39 Там же. С. 280.
