CC BY
90
ПОЛИТОЛОГИЯ
Вестн. Ом. ун-та. 2013. № 1. С. 196-199.
УДК 32.001
Ю.В. Попова, А.Ю. Казанцева
СУЩНОСТЬ
И НОРМАТИВНО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РФ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО УСЫНОВЛЕНИЯ
Рассматриваются сущность, нормативно-институциональные основы и проблемы государственной политики РФ в области международного усыновления. Анализируются статистические данные в области международного усыновления.
Ключевые слова: дети, оставшиеся без попечения родителей, международное усыновление, государственная политика РФ в области международного усыновления, субъекты, цели и задачи государственной политики РФ в области международного усыновления.
Дети, оставшиеся без попечения родителей, - наиболее уязвимая категория населения; они находятся вне семейной заботы, ласки и тепла. При общей тенденции к уменьшению количества детей-сирот сокращается и динамика устройства детей в семью. По официальным данным Министерства образования и науки РФ, в 2005 г. прибавилось 133 034 сироты, было устроено 103 265 сирот; в 2006 г. - 127 096 и устроено 108 154; в 2007 г. - 124 384 и 124 770; в 2008 г. - 115 627 и 110 494; в 2009 г. -106 716 и 90 639; в 2010 г. - 93 806 и 75 844 и в 2011 г. - 82 177 и 67 520 соответственно.
Детские учреждения, содержащие сирот, переполнены и нуждаются в финансировании. Наряду с этим растет количество иностранных агентств на территории РФ, готовых устроить наших детей в зарубежные семьи. Таким образом, усиливается и тенденция к увеличению количества иностранных усыновлений с серьезными нарушениями, которые приводят к жестокому обращению с российскими детьми за рубежом. В свою очередь, руки государства связаны отсутствием необходимых нормативноправовых документов и, соответственно, механизмов контроля над судьбой детей на территории иностранного государства.
В 2004 г. международное усыновление достигло своего пика за всю историю его существования в РФ и превысило внутригосударственное. В этом же году впервые возникла проблема, когда от рук иностранных усыновителей стали погибать российские дети. Статистика количества международного усыновления, опубликованная Минобрнауки РФ, следующая: в 2004 г. - 9419 человек, 2005 г. - 6904, 2006 г. - 6689, 2007 г. - 4536, 2008 г. - 4132, 2009 г. - 3815, 2010 г. - 3355, 2011 г. - 3400. Вместе с этим есть и отрицательные показатели: за данный период от рук иностранных усыновителей погибло 15 российских детей.
Несмотря на то что усыновление - это возможность максимально улучшить условия жизни ребенка, обеспечить его правильное воспитание и развитие, обращаются к нему в России нечасто. Российские семьи неохотно усыновляют детей в связи со сложным материальным положением, отсутствием поддержки и стимулирующих выплат со стороны государства и иными субъективными обстоятельствами.
Причины увеличения случаев жестокого обращения с российскими детьми за рубежом, невозможность российских семей усыновлять приемных детей кроются в выбранном пути, по которому строится государственная политика РФ в области иностранного усыновления. Государство занято тем, что стремится ограничить и запретить международное усыновление, а не улучшить жизненные условия российских семей и заклю-
© Ю.В. Попова, А.Ю. Казанцева, 2013
чить международные договоры, чтобы защитить усыновленных российских детей, которые уже оказались за границей.
Российским законодательством допускается усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ [1; п. 4 ст. 124]. Международное усыновление (удочерение) является частью семейной политики и, соответственно, государственной социальной политики РФ.
Субъектами формирования и реализации государственной политики РФ в области международного усыновления являются: органы государственной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления, институт Уполномоченного по правам ребенка, общественные объединения с соответствующими уставными целями, представители бизнес-структур.
Ключевыми субъектами формирования и реализации государственной политики РФ в области международного усыновления являются: Президент РФ, председатель Правительства РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство труда и социальной защиты, а также институт Уполномоченного по правам ребенка.
«Прокладывают рельсы» государственной политики в области международного усыновления Президент РФ и Федеральное собрание РФ, создающие нормативноправовую базу. Президент РФ определяет общие направления формирования государственной политики РФ в области международного усыновления, в частности приоритет внутригосударственного усыновления, расширение межгосударственного сотрудничества в области усыновления и стимулирование всех форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Председатель Правительства РФ участвует в формировании государственной политики РФ в области международного усыновления посредством расширения международного сотрудничества. Помимо этого, председателем вносятся соответствующие инициативы и стратегии.
Важнейшими субъектами являются федеральные министерства. К их ведению относятся издание постановлений, распоряжений, а также заключение международноправовых договоров, создающих основной механизм контроля над судьбой российских детей, усыновленных иностранными гражданами.
Осуществляют «передвижение по рельсам», обозначенным нормативно-правовой базой, всё те же министерства, а также межведомственная комиссия, Координационный Совет по реализации нормативноправовых актов, консульские учреждения, институт Уполномоченного по правам ребенка и органы опеки и попечительства.
Основными документами, регламентирующими и формирующими государственную политику РФ в области международного усыновления, являются:
- международные конвенции (Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г.; Минская конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.) и двусторонние договора с иностранными государствами, граждане которых усыновляют российских детей;
- Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ;
- Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики» (в ред. Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. № 1129);
- Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг.»;
- Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства»;
- Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»;
- Приказ Министерства образования и науки РФ от 30 августа 2012 г. № 676 «Об утверждении административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью представительств иностранных государственных органов и организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и деятельностью по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций»;
- Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р);
- Национальные проекты и программы развития органов государственной власти, субъектов органов государственной власти.
Одним из ключевых документов, регламентирующим международное усыновление, может стать «Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017
198
Ю.В. Попова, А.Ю. Казанцева
годы», принятая 1 июня 2012 г. Главная цель стратегии - определить основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации, базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного права [2, с. 1].
За соблюдением и реализацией стратегии, а также иных документов в области защиты детей, будет следить созданный 17 сентября 2012 г. при Президенте РФ Координационный Совет при поддержке межведомственной комиссии и института Уполномоченного по правам ребенка.
Межведомственная комиссия зарегистрирована в Минюсте РФ 23 марта 2006 г. Она формируется из представителей МВД России, МИДа России, Минюста России, Минздравсоцразвития России и Росздрав-надзора [4; ст. 6].
Основными задачами комиссии являются [4, ст. 3]:
- разработка общих принципов государственной политики в области усыновления и иных форм устройства детей на воспитание в семьи;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанной с передачей детей на усыновление иностранным гражданам.
В свою очередь, комиссия имеет право запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ информацию по вопросам, относящимся к ее компетенции, создавать рабочие группы для разработки и подготовки материалов к заседаниям [4, ст. 5].
За шестилетний период работы комиссии значительных сдвигов государственной политики РФ в области международного усыновления так и не произошло. Заявленные задачи, такие как ратифицирование Гаагской конвенции, создание системы международных договоров, разработка эффективного механизма контроля над условиями жизни и воспитания детей, не реализовались. Работа комиссии в результате существует исключительно де-юре.
В состав Координационного совета (далее - Совет) вошли высокопоставленные чиновники, эксперты по вопросам детства и правозащитники из НКО. Возглавила его председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, ее заместителем стала вицепремьер России Ольга Голодец [5, с. 1].
Совет нацелен на сотрудничество с институтом Уполномоченного по правам ребенка, возглавляемым Павлом Астаховым. В свою очередь, институт Уполномоченного по правам ребенка динамически развивается и создан уже в 70 субъектах РФ. Кроме того, он активно защищает интересы российских детей, иностранные усыновители которых отменили усыновление или жестоко с ними обращались.
Совет является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией Национальной стратегии [3, ст. 1].
Совет для решения возложенных на него задач имеет право [3, ст. 5]:
а) запрашивать и получать необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, должностных лиц, а также приглашать их на свои заседания;
в) направлять своих представителей для участия в проводимых мероприятиях, на которых обсуждаются вопросы, касающиеся реализации Национальной стратегии;
г) привлекать в установленном порядке к работе Совета специалистов, в том числе на договорной основе;
д) пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
е) использовать государственные системы связи и коммуникации.
Работа Совета только началась, но уже возникли первые затруднения, так как стратегия предполагает разработку конкретных мероприятий профильными ведомствами, которые не идут на контакт. Такая безынициативность министерств может быть продиктована отсутствием возможностей, ведь федеральный центр дальновидно возложил практически все финансовые издержки на бюджеты регионов.
Исходя из основных нормативно-правовых и программных документов цель государственной политики РФ в области международного усыновления можно определить как обеспечение защиты прав и интересов российских детей, усыновленных иностранными гражданами.
Основные задачи государственной политики Российской Федерации в области международного усыновления можно сформулировать следующим образом:
- повышение престижа внутригосударственного усыновления путем создания системных мер материального и психологического сопровождения усыновителей на всех стадиях усыновления;
- объявление приоритета внутригосударственного усыновления, иностранное усыновление - крайняя мера;
- усиление контроля за иностранными организациями по усыновлению, дейст-
вующими на территории Российской Федерации;
- развитие международного сотрудничества путем заключения двусторонних договоров в области усыновления (удочерения);
- развитие социального партнерства как одного из ключевых механизмов международного усыновления;
- создание механизма контроля над судьбой российских детей, усыновленных иностранными гражданами;
- переход к системе открытого усыновления с отказом от тайны усыновления;
- создание дружественного правосудия, основанного на особом отношении к детям, выражающегося в более детальном и усиленном режиме рассмотрения дел, касающихся прав и свобод ребенка, подключение к данным процессам специальных вспомогательных служб.
Очевидно, что для приближения к данной цели государству еще многое необходимо сделать. Пока государство соблюдает только свои интересы, не ратифицируя основной документ в области международного усыновления - Гаагскую конвенцию (хотя о ее скорейшей ратификации было объявлено еще в 2005 г.), которая легализовала бы иностранное усыновление, так ненавистное нашему государству, и согласно которой производился бы тотальный контроль со стороны международного сообщества на всех стадиях иностранного усыновления. Регулярно В. Путин и П. Астахов заявляют, что являются противниками иностранного усыновления. Результатом этих заявлений стали конкретные действия, вылившиеся в «чистку» иностранных агентств на территории РФ и ужесточение порядка международного усыновления. Предпринятые меры оказали лишь частичный эффект вследствие их бессистемности и ограниченности.
Регулирование международного усыновления в РФ остается на уровне заключения двусторонних договоров, которых до июня 2012 г. не существовало. Консульствам делегируются значительные полномочия, которые применить невозможно в силу отсутствия механизмов воздействия на организации иностранного государства. Двусторонние договора о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) делают возможным применение соответствующих полномочий консульств, но в настоящее время они заключены только с Италией, Францией и США.
Образовавшийся в начале 2000-х гг. международный рынок усыновления, несомненно, выгоден определенным кругам. Детские дома способны функционировать благодаря вознаграждениям от иностранных усыновителей. Иностранных усыновителей, готовых взять на воспитание детей-инвалидов, втрое, а то и вчетверо раз больше, чем российских. Конечно, содержать
детей-инвалидов в мало финансируемых или вовсе не финансируемых детских домах сложно, поэтому последние готовы без лишней бумажной волокиты отправить ребенка в иностранные семьи. Некоторые детские дома, без сомнений, хотят только улучшить жизненные условия ребенка, а часть из них делает на этом бизнес. В то же время органы опеки и попечительства за успешное устройство ребенка за рубежом «зарабатывают» положительную статистику.
Международное усыновление, являясь способом улучшения жизненных условий ребенка, оставшегося без попечения, зачастую приобретает противоположный, деструктивный характер. Это связано прежде всего с кризисными явлениями семейной политики внутри государства. Стремление властей ограничить, а затем и исключить один из способов на счастливое существование ребенка
- международное усыновление - не искоренит проблему. И без этого полные детские учреждения не смогут содержать сирот и тем более устроить всех в семьи. В результате участятся побеги из детских домов, увеличится детская преступность, обострятся международные отношения, получат развитие нелегальные каналы международного усыновления, которые превратятся в обыкновенную торговлю детьми.
Таким образом, государство выбрало легкий путь постепенного отказа от иностранного усыновления, а не путь реформирования социальной сферы, совершенствования международного сотрудничества и нормативно-правового регулирования в области международного усыновления, являющийся ресурснозатратным и требующий длительного времени. Выбранное направление государственной политики способно только усугубить и так сложную ситуацию.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
[2] Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы». Ш1_: 1"|Нр://большоеправительство.рф/с1еЬа1е/2245/ (дата обращения: 25.11.2012).
[3] Указ «О Координационном совете при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 38. Ст. 5067.
[4] Приказ Министерства образования и науки РФ от 08.12.2005 № 303 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) и иных форм устройства детей на воспитание в семьи» // Российская газета. 2006. 5 апр.
[5] Петренко В. Новые технологии в области детства. Ш1_: http://www.gazeta.ru/social/2012/09/ 11/4765093.бМ|Т|| (дата обращения: 25.11.2012).
