CC BY
311
Субсидирование хозяйствующих субъектов
V V ^ V х
в российской и зарубежной практике*
Н.Д. Стеба, к.э.н., Н.В. Пивоварова, соискатель,
Е.И. Комарова, к.э.н., Оренбургский ГУ
Новая политика Правительства РФ по формированию национальной инновационной системы развития отечественной экономики, ускорению темпов экономического роста требует пересмотра известных форм финансирования. Распространённой формой государственной поддержки является финансирование различных этапов деятельности хозяйствующих субъектов.
Бюджетное финансирование в форме предоставления субсидий юридическим лицам является наиболее эффективной по сравнению с другими формами, такими, как бюджетные инвестиции и выделение бюджетных ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В случае предоставления субсидий бюджетные средства выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов
в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Другие виды бюджетных ассигнований хозяйствующим субъектам осуществляются либо на возмездной основе (оплата контрактов), либо влекут возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц в случае бюджетных инвестиций.
Предоставление субсидии предполагает определённое изменение рыночного поведения получателя средств, так как в результате изменяются цены или расходы на производство товаров и услуг. Целью субсидий является мотивация или, наоборот, ограничение роста объёмов выпуска, спроса, предложения или потребления некоторых товаров, услуг, производственных факторов, т.е. субсидия, хотя и является безвозвратной, требует в ответ определённого поведения рыночного агента (получателя) (табл. 1). Это свойство отличает субсидию от прямых ассигнований произ водства общественных благ.
* Исследования проводились при финансовой поддержке Российского государственного научного фонда и правительства Оренбургской области (№ 11-12-56012а/У).
1. Функционально-экономическая характеристика предоставления субсидий
С точки зрения метода управления Субсидии Относятся к методам прямого воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов
Не имеют механизма самореализации
Имеют целевое назначение и императивный характер использования предоставленных средств, т.е. на хозяйствующий субъект возлагаются обязанности совершать или не совершать определённые действия
С точки зрения влияния на экономику При предоставлении хозяйствующим субъектам субсидий альтернативные издержки несёт общество в целом и отдельные категории получателей государственной поддержки, так как назначение субсидий одной категории лиц в условиях бюджетных ограничений приводит к сокращению ассигнований в пользу другой категории
С точки зрения влияния на бюджет Предполагается увеличение прямых расходов бюджета и смена собственника средств, поскольку субсидии предоставляются предприятиям на принципах бесплатности и безвозвратности получения бюджетных средств
Не оказывают влияния на качество государственного налогового планирования, так как сумма выделяемых средств строго определена в рамках утверждённого закона о бюджете
Субсидии являлись наиболее распространённым инструментом государственного регулирования экономики при административнокомандной системе. С их помощью осуществлялся государственный контроль за ценами. Субсидии были призваны компенсировать предприятиям убытки, возникавшие вследствие установления государством относительно низких цен на продукцию по сравнению с издержками производства. Предприятия были заинтересованы в назначении завышенных цен на выпускаемую продукцию, поскольку это позволяло выполнять планы по валовым показателям. Административный контроль за ценами препятствовал неограниченному росту цен и был особенно эффективен в сырьевых и перерабатывающих отраслях.
В результате либерализации экономики цены выросли до уровня рыночных, что привело к сокращению субсидирования. Однако в некоторых отраслях экономики в силу социальнополитических факторов долгое время сохранялись регулирование цен и, как следствие, субсидии. Так, по оценкам Всемирного банка, в 1997 г. общая государственная поддержка предприятий составляла около 30% от ВВП, причём только 15—25% этой поддержки оказывалось в виде прямых субсидий из бюджета. Второй, скрытой, формой субсидий для предприятий в то время являлись льготы по уплате налогов и сборов, применение неденежных форм расчётов и реструктуризация задолженности отдельных предприятий по налоговым платежам в бюджеты всех уровней. Скрытые субсидии составляли 16—34% от всего объёма государственной поддержки [1]. В отличие от прямых бюджетных субсидий, направляемых в ЖКХ, транспорт, АПК, скрытые бюджетные субсидии предоставлялись отраслям промышленности и строительства.
В результате децентрализации экономики принятие решений на региональном уровне
стало в достаточной степени независимым от федерального правительства. В результате степень субсидирования предприятий из территориальных бюджетов сильно различалась по регионам. Так, в 2001 г. различия между регионами по предоставлению прямых бюджетных субсидий достигали 10 раз. Косвенная форма субсидирования через налоговую задолженность варьировалась ещё больше.
В настоящее время доля средств в виде субсидий в общих расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет 20—25%. На субсидирование субъектов предпринимательской деятельности направляется до 5—10% расходов консолидированных бюджетов [2]. Эти средства могут предоставляться предприятиям как в рамках целевых программ, так и в составе непрограммной части расходов бюджетов. Целью государственной поддержки в виде применения различных методов субсидирования хозяйствующих субъектов является стимулирование развития отдельных предприятий, приоритетных отраслей и расширение налогооблагаемой базы. При этом предоставление субсидий хозяйствующим субъектам в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации должно основываться на нормативно-правовых актах, определяющих:
— категории и критерии отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
— цели, условия и порядок предоставления субсидий;
— порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Международная практика признаёт важную роль субсидирования и не исключает возможности поддержки со стороны государства отдельных секторов экономики. В соответствии со ст. 1
Соглашения ВТО по субсидиям и компенсационным мерам (далее — Соглашение ВТО) к субсидиям относятся применяемые правительством и предоставляющие выгоду её получателям такие инструменты государственной поддержки, как прямой перевод денежных средств, гарантии по займам, налоговые льготы, закупка товаров, любые формы поддержки доходов и цен и другие [3]. Формы государственной поддержки, получившие наибольшее распространение в зарубежных странах, представлены в таблице 2.
Вместе с тем правилами международной торговли накладываются определённые ограничения на оказание государственной помощи предпринимательству, целью которых является обеспечение свободной международной торговли на равных условиях для всех участников. Соглашением ВТО по субсидиям и компенсационным мерам закреплены такие понятия, как «запрещённые субсидии» и «специфические субсидии».
В соответствии со ст. 3 Соглашения ВТО к запрещённым субсидиям относятся субсидии, направленные на импортозамещение. Страны, придерживающиеся правил международной торговли, подобных субсидий не предоставляют. В случае оказания запрещённых субсидий одной из сторон вторая сторона (импортёр) получает основания для применения соответствующих ответных мер, препятствующих экспортным поставкам товаров на её рынок (ст. 4 Соглашения ВТО).
Все остальные субсидии являются разрешёнными, но предполагают наличие некоторых ограничений. В соответствии со ст. 2 Соглашения ВТО субсидия является специфической, если она предоставляется ограниченному числу предприятий, либо отдельной отрасли, либо предприятиям, находящимся в определённом регионе. Предоставление специфических субсидий допускается международными нормами, однако это влечёт наделение торгово-экономического
партнёра правом на принятие компенсационных мер (ст. 19 Соглашения ВТО).
В настоящее время значительная часть федерального и региональных бюджетов РФ направлена на финансовую поддержку предприятий как частного, так и государственного сектора экономики. За последние годы получили распространение целевые бюджетные субсидии в целях поддержки хозяйствующих субъектов, реализующих инвестиционные, инновационные проекты. Как показали исследования Института региональной экономики, в 2007 г. в целях стимулирования инновационно-инвестиционной деятельности 73 субъекта РФ применяли налоговые льготы, 61 — гарантии по займам, 60 — со-инвестирование проектов, 43 — субсидирование процентных ставок.
Анализ расходной части бюджета Оренбургской области выявил основных получателей субсидий, среди которых сельхозтоваропроизводители, предприятия дорожного хозяйства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно проведённому анализу закона об исполнении бюджета Оренбургской области в 2008—2009 гг. общий объём субсидий юридическим лицам составил более 3,5 и 3,9 млрд руб. соответственно (7% расходов бюджета), в том числе: в рамках федеральных целевых программ — более 130 млн руб., в рамках региональных целевых программ — более 170 млн руб. Субсидирование процентных ставок в 2008 г. обошлось бюджету в 696,5 млн руб, что составило около 20% общего объёма субсидий. Из них 690 млн руб. — это субсидии в рамках государственной поддержки сельского хозяйства, 6,5 млн руб. — субсидии предприятиям машиностроительного комплекса на возмещение части затрат по кредитам на реализацию инвестиционных проектов по техническому перевооружению (модернизации) производства (табл. 3).
2. Меры государственной поддержки в зарубежных странах
Меры прямого государственного субсидирования Меры косвенного государственного субсидирования
Поддержка доходов производителей Ценовое вмешательство на рынке Разработка и осуществление рыночных программ Компенсация издержек сельхозтоваропроизводителей Содействие развитию производственной инфраструктуры
Компенсационные платежи Поддержка цен на сельскохозяйственную продукцию Субсидии на хранение продукции Субсидии на приобретение удобрений, кормов Субсидии на строительство
Платежи при ущербе от стихийных бедствий Установление квот и тарифов Субсидии на транспортировку продукции Субсидии на выплату процентов по страхованию имущества Субсидии на выплату процентов по полученным кредитам
Платежи за ущерб, связанные с реорганизацией производства Установление налогов на экспорт и импорт товаров Содействие развитию рынка
3. Отдельные показатели субсидирования хозяйствующих субъектов на территории Оренбургской области
2008 г. 2009 г.
Показатель сумма, тыс. руб удельный вес, % к итогу сумма, тыс. руб. удельный вес, %
Субсидии сельхозтоваропроизводителям, в том числе: 2397655,3 65 2407325,3 60,3
субсидии на возмещение части затрат 696558,1 19 680849,2 17
на уплату процентов по кредитам Субсидии на государственную поддержку 139105,3 3,7 202723,4 5
малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства Областная целевая программа 8966,7 0,24 7828,1 0,20
«Развитие лёгкой промышленности Оренбургской области на 2006-2009 годы» Областная целевая программа 6621,6 0,18 9733,8 0,24
«Развитие машиностроительного комплекса Оренбургской области на 2008-2010 годы» Областная целевая программа «О развитии 65687,4 1,6
малого и среднего предпринимательства в Оренбургской области на 2009-2011 годы» Закупка автотранспортных средств 152306,0 3,8
и коммунальной техники (Фонд софинансирования) Областная целевая программа - - 3500,0 0,08
«О развитии малого и среднего предпринимательства в Оренбургской области на 2009-2011 годы» (Фонд софинансирования) Прочие субсидии Х 11,8 Х 12,02
Итого 3680808,7 100 3988174,5 100
Оценка практики субсидирования хозяйствующих субъектов выявила ряд недостатков, среди которых следует выделить отсутствие в некоторых случаях оснований предоставления субсидий, контроля за их использованием, низкую долю «инновационных и инвестиционных» субсидий.
В целях развития системы субсидирования деятельности хозяйствующих субъектов необходимо:
— совершенствование нормативно-правовой базы порядка предоставления субсидий юридическим лицам в части определения оснований и целей выделения субсидий;
— чёткость критериев и процедур предоставления субсидий;
— соответствие критериев субсидирования хозяйствующих субъектов стратегическим направлениям развития экономики региона либо направлениям промышленной политики той или иной отрасли;
— внедрение конкурсных процедур при распределении бюджетных средств в виде субсидий;
— обеспечение принципа «прозрачности» как при вынесении решений о предоставлении субсидий, так и при контроле за их использованием;
— разграничение, с одной стороны, полномочий, с другой — ответственности между органами власти различных уровней в области субсидирования хозяйствующих субъектов;
— согласование расходов на финансирование с федеральным бюджетом в случае недостаточности региональных бюджетных средств;
— проведение оценки действующих программ государственной поддержки и государственной помощи хозяйствующим субъектам;
— стимулирование развития других источников финансирования региональных инновационных проектов: кредитов коммерческих банков, инвестиций, частных капиталовложений.
Реализация названных мер будет способствовать общему укреплению финансово-экономической дисциплины, сокращению неэффективного и неконтролируемого использования бюджетных средств; повышению экономической и правовой культуры, сокращению коррупции и лоббизма как на региональном, так и на федеральном уровнях; усилению эффективной рыночной конкуренции, основанной на равных условиях входа на рынок, и повышению эффективности производства; более чёткой формулировке и реализации принципов и приоритетов государственной промышленной и социальной политики.
Литература
1. Разрушение системы неплатежей в России: создание условий для устойчивого экономического роста (доклад Всемирного банка) // Вопросы экономики. 2000. № 3. С. 4—45.
2. Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов: учебное пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. 440 с.
3. Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам // Россия и Всемирная торговая организация [Электронный ресурс]: URL: www.wto.ru/ru/content/documents/docs/ subskomp
