CC BY
463
Бизнес в законе
1 ’2014
4.4. СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РФ
Вербицкая Татьяна Владимировна, аспирант кафедры конституционного права
Место учебы: Уральская государственная юридическая академия
A quitania-17@ya. ru
Аннотация: В настоящее время в связи с глобализацией назрела необходимость реформирования института национальной безопасности, и прежде всего, приведение в соответствие полномочий властных субъектов в данной сфере посредством взаимодействия как властных, так и невластных субъектов для достижения жизненно необходимого для надлежащего функционирования данного феномена консенсуса
Ключевые слова: властные субъекты; единая
национальная безопасность
THE STATE LAW-ORGANIZING MECHANISM OF PROVING UNIQUE NATIONAL SECURITY
Verbitskaya Tatiana Vladimirovna, post graduate of chair of constitutional law
Study place: Ural state law academy
A quitania-17@ya. ru
Annotation: Because of nowadays’ globalization it’s high time for reforming institute of national security and, first of all, it’s subjects by interconnecting as authoritative, as non- authoritative subjects by achieving vitally necessary for appropriate functioning of this phenomena consensus
Keywords: authoritative subjects, unique national security
Представляется, что национальная безопасность является специальным институтом конституционного права. Данный институт носит комплексный характер. Соответственно, для формирования данного института важно, чтобы органы по обеспечению безопасности взаимодействовали между собой на основе четкого разграничения компетенции.
В рамках Российской Федерации для совершенствования подобного института необходимо, прежде всего, приведение в соответствие полномочий властной составляющей субъектов обеспечения безопасности указанным целям. При этом к властным субъектам можно отнести государство, органы государственной власти и их должностные лица. Невластные субъекты (индивиды, гражданское общество, средства массовой информации) содействуют обеспечению национальной безопасности посредством взаимодействия с властными субъектами.
На основании Конституции РФ субъектом, в обязанности которого в первую очередь входит обеспечение государственной безопасности является Правительство РФ (п. д) ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), однако на практике ситуация представляется иной.
Изначально первенствующая роль в исполнении обязанности обеспечения национальной безопасности была возложена Конституционным Судом РФ на Президента РФ1. Несмотря на то, что данное
1 Исходя из мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 N 9-П "По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23
Постановление было принято до вступления в силу Конституции РФ, оно не утратило своего значения -Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»2 определяет статус Президента РФ в данной сфере аналогичным образом. Соответственно, de facto полномочия Правительства в данной сфере являются комплементарным. С одной стороны, они носят общий характер, и, следовательно, дополняют полномочия Президента Российской Федерации в данной сфере. С другой - они ограничены специальной компетенцией Федеральной службы безопасности в данной области правового регулирования. Кроме того, само содержание полномочий Правительства Российской Федерации в рамках обеспечения функционирования данного института не может не вызывать вопросов:
- В статье 10 указанного Федерального закона «О безопасности» говорится об участии Правительства РФ в определении направлений политики в сфере национальной безопасности. Между тем, в акт, который играет ключевую роль при формировании политического курса в данной сфере (Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 года3), изменения вносятся при координирующей роли Федеральной службы безопасности на основе мониторинга (пункт 99 данного документа);
- Аналогичным образом возникает вопрос и о содержании федеральных целевых программ, которые может принимать Правительство РФ. Регулирование вопросов безопасности, как в целом, так и отдельных аспектов данного института, осуществляется на уровне федеральных законов, оставшиеся аспекты отражены в вышеуказанной Стратегии;
- В отношении полномочия Правительства по установлению компетенции подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти, необходимо отметить, что органы, которые играют ключевую роль в обеспечении национальной безопасности, непосредственно подчиняются Президенту Российской Федерации (в том числе Федеральная служба безопасности, Федеральная служба внешней разведки, Федеральная служба охраны). Обеспечение ресурсами и средствами указанных органов осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.
Данную ситуацию не меняет также и указание в статье 20 ФЗ «О безопасности» на открытый характер перечня полномочий Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О безопасности», перечень полномочий Президента также не закрытый. Понятно, что указанными полномочиями Правительство РФ было наделено в силу соответствующей нормы статьи 114 Конституции РФ. Тем не менее, подобная разница между формальным и фактическим положением ведет к отсутствию возможности надлежащего обеспечения
августа 1991 г. N 79 "О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 г. N 90 "Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР"//"Собрание законодательства Рф", 18.03.1993, N 11, ст. 400
2 Исходя из анализа главы II Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"// "Российская газета", N 295, 29.12.2010
3 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537//"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20, ст. 2444
92
Вербицкая Т. В.
СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РФ
функционирования института национальной
безопасности, не говоря уже о его реформировании в соответствии с современными международными тенденциями в области права. Также в соответствии с пунктом 110 вышеприведенной Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года необходимо взаимодействие органов государственной власти при координирующей роли Правительства Российской Федерации, однако при этом также координирующая роль органов исполнительной власти возложена и на Совет безопасности - пункт 5) части 1 статьи 14 Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности». Следовательно, прежде всего, необходимо устранение данных коллизий правовых норм4. В противном случае, получается, что реально Правительство Российской Федерации в данной сфере полномочиями не обладает.
Следующим шагом является пересмотр полномочий палат Федерального Собрания РФ в сфере обеспечения национальной безопасности.
Усиление степени участия Государственной Думы Федерального Собрания РФ в области обеспечения национальной безопасности может осуществляться на основе ее наделения рекомендательными полномочиями в данной сфере, реализуемыми на основании регулярного информирования со стороны Председателя Правительства РФ о проводимой внутренней и внешней политике в рамках обеспечения функционирования данного института. Если Государственная Дума РФ сочтет оправданным, возможно принятие постановления об оценке ситуации и эффективности принимаемых мер в данной сфере:
- создание совместных консультационных групп для выработки решения по основным аспектам и основным вариантам проведения политики в области национальной безопасности;
- усиление степени парламентского контроля в данной сфере, путем проведения, например, брифинга;
- проведение круглых столов на регулярной основе для дискуссии об уровне прогресса, достигнутого в осуществлении внешней и внутренней составляющей политики национальной безопасности. Для этого необходимо внести изменения в статью 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»5.
Роль «негативного законодателя» должны исполнить, прежде всего, Конституционный Суд России, который играет важную роль в устранении пробелов в действующем законодательстве за счет выполнения
4 Взаимодействие органов государственной власти при осуществлении возложенных на них полномочий приобретает особенное значение в данной сфере и по другой причине - как отметила С.Э. Несмеянова в статье «Понятие и структура конституционно-правового статуса органа государственной власти (на примере Конституционного Суда РФ)»//Конституционное и муниципальное право, 2010, N 7, С. 5-9, «Система государственных органов характеризуется тем, что все органы действуют совместно, они в конечном счете проводят общую политическую линию, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Органы государства объединены организационно-правовыми связями.
В пределах принципа "сдержек и противовесов" органы конституционного судебного контроля наделены юридической возможностью активно влиять на решения и действия законодательной и исполнительной властей. Названные органы влияют на направление законодательной деятельности, исправляют ошибки органов исполнительной власти; более того, своим толкованием права в процессе его применения они выявляют подлинное содержание правовых норм»
5 Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле"// "Собрание законодательства РФ", 13.05.2013, N 19, ст. 2304
функций по толкованию. Следовательно, в силу того, что оптимальное определение национальной безопасности не было найдено на уровне федерального законодательства, также, как и составные элементы, сферы данного института, оптимальный баланс ограничений в интересах обеспечения режима защиты жизненно важных интересов нации и прав человека с помощью применения соответствующих принципов, решение данных задач находится в ведении Конституционного Суда России6.
Как было сказано ранее, координирующую, консультативную роль при осуществлении органами всех ветвей власти призван играть Совет безопасности, учрежденный при Президенте РФ. Функции данного органа могут быть классифицированы по содержанию:
- информационные (оценка эффективности деятельности органов государственной власти в данной сфере, анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности);
- организационные (создание условий для выполнения Президентом России полномочий в данной сфере, организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности, организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности);
- нормативно-правовые (формирование государственной политики в данной сфере и контроль за ее реализацией, подготовка предложений Президенту России по применению тех или иных мер обеспечения безопасности, рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности, подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности).
По временному критерию функции данного органа могут быть подразделены на:
- оперативные (рассмотрение вопросов обеспечения безопасности и направление Президенту России предложений по принятию тех или иных мер в данной сфере, координация работы органов исполнительной власти в данной сфере), тактические (рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности, подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности);
- стратегические (разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности);
- последующие (осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности)7.
Иные органы власти, в том числе органы
государственной власти субъектов, обладают лишь
6 Также необходимо отметить, что наиболее последовательно комплексный характер института национальной безопасности отражен в статусе Федеральной службы безопасности, функции которой могут быть подразделены по направлениям на внешние (борьба с терроризмом, контрразведывательная, разведывательная деятельность), внутренние (борьба с преступностью), функции смешанного характера (обеспечение информационной безопасности, пограничная деятельность) - статья 8 Федерального закона от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности"6. Исключительно внешние функции в данной сфере выполняет Федеральная служба внешней разведки - (согласно статье 6 Федерального закона «О внешней разведке»).
7 В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"//"Российская газета", N 295, 29.12.2010, разделом V Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537//"Собрание законодательства рФ", 18.05.2009, N 20, ст. 2444
93
Бизнес в законе
1 ’2014
отдельными, усеченными полномочиями по обеспечению национальной безопасности (в соответствии с вышеприведенным пунктом статьи 72 Конституции Российской Федерации). Сфера ведения субъектов РФ ограничивается исключительно экологической и общественной безопасностью. Соответственно, субъекты России в обеспечении единой, «интегрированной» национальной безопасности России не участвуют. Аналогичная ситуация наблюдается и в рамках анализа компетенции органов местного самоуправления в данной сфере. Причина в том, что в статье 12 Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» говорится лишь о полномочиях указанных органов по исполнению законодательства в данной сфере. Однако в силу того, что данный вопрос находится в рамках совместного ведения России и субъектов России, на федеральном уровне должны быть созданы общие основы исполнения иными органами положений законодательства в данной сфере. Следовательно, также необходимо распределение полномочий, что в действующем правовом регулировании данного института отражено не было.
Соответственно, для полноценного воплощения данного института конституционного права в том виде, в котором он был отражен в рамках конституционализма европейских стран, необходимо устранить указанные коллизии правовых норм на основе четкого делегирования полномочий органов государственной власти. Таким образом, произойдет формирование субъектного состава данного института конституционного права на основе системы «сдержек и противовесов». Иными словами, будет обеспечено соответствие концепции единой, «интегрированной» национальной безопасности. Активное участие в процессе реализации национальной безопасности, особенно ее внешней составляющей, будет осуществляться органами всех ветвей власти на основе тесного взаимодействия. При этом важные роли в данном вопросе играют органы всех ветвей власти. Законодательный орган, кроме основных полномочий по осуществлению нормотворчества, также должен быть наделен дополняющими консультативными полномочиями при взаимодействии с исполнительной властью. Также необходимо широкое вовлечение невластных субъектов для достижения консенсуса. Наличие общественной поддержки является жизненно необходимым для успешности сотрудничества по вопросам безопасности в качестве воплощения внешней составляющей единой национальной безопасности.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле"// "Собрание законодательства РФ", 13.05.2013, N 19, ст. 2304
2. Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"// "Российская газета", N 295, 29.12.2010
3. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537//"Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20, ст. 2444
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 N 9-П "По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. N 79 "О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 г. N 90 "Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП
РСФСР"//"Собрание законодательства РФ", 18.03.1993, N 11, ст. 400
5. С.Э. Несмеянова, «Понятие и структура конституционноправового статуса органа государственной власти (на примере Конституционного Суда РФ)»//Конституционное и муниципальное право, 2010, N 7
Reference list:
1. Federal Law of 07.05.2013 N 77 -FZ "On the parliamentary control"//"Collection of Laws of the Russian Federation", 13.05.2013, N 19, art . 2304
2. Federal Law of 28.12.2010 N 390 -FZ "On Security»//"Rossiyskaya Gazeta", N 295, 29.12.2010
3. National Security Strategy of the Russian Federation until 2020, approved by Presidential Decree of 12.05.2009 N 537//«Collection of Laws of the Russian Federation ", 18.05.2009, N 20, art. 2444
4. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from 30.11.1992 N 9-P "On the Constitutionality of Presidential Decree of August 23, 1991 N 79"On suspension of activity of the Communist Party of the Russian Federation", dated August 25, 1991 N 90 "On property Communist Party and the Communist Party of the Russian Federation " and on November 6, 1991 N 169 " on the activity of the CPSU and the RSFSR " , as well as to examine the constitutionality of the CPSU and the RSFSR" // "Collection of Laws of the Russian Federation ", 18.03.1993, N 11 , Art . 400
5. S.E. Nesmeyanova, "The concept and structure of the constitutional and legal status of public authority (according the example of the Constitutional Court of the Russian Federation)"//Constitutional and Municipal Law, 2010, N 7
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Вербицкой Татьяны Владимировны «Субъекты обеспечения единой национальной безопасности» Данная статья посвящена анализу компетенции властных органов обеспечения национальной безопасности как института конституционного права, с точки зрения создания необходимых условий для целей воплощения единой, «интегрированной» национальной безопасности, для которой необходимо понимания народа в качестве совокупности индивидов в качестве субъекта, источника не только суверенитета, но также и обеспечения национальной безопасности, и, соответственно, единство властных и невластных субъектов в сфере надлежащего функционирования данного института.
Работу отличают четкая структура, завершенность, логичность изложения, в том числе четко прослеживается соблюдение причинно-следственных связей, в полной мере использованы системный, логический, исторический, телеологический, сравнительно-правовой методы правового исследования данной проблематики. Рекомендую статью к опубликованию в журнале.
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии
С. Э. Несмеянова
94
