CC BY
112
УДК 352:659.4:323.21
САВИНОВА Е.Н. Субъектно-объектные проявления связей с общественностью органов муниципального управления
Статья посвящена актуальной проблеме необходимости налаживания диалоговых, партнерских отношений муниципального управления и гражданского общества в рамках новой управленческой парадигмы по созданию открытой доступной власти. Выявляется специфика связей с общественностью на муниципальном уровне. Определяется современное состояние связей с общественностью на муниципальном уровне в современной России.
Ключевые слова: общественность, субъект-субъектные взаимоотношения, службы по связям с общественностью органов государственного и муниципального управления, коммуникации, информационные процессы, информационные потоки, стратегия социального управления.
В последние годы в Российской Федерации наблюдается тенденция, которая благодаря усилиям как общественности, так и представителей власти приобретает необратимый характер: тенденция построения диалоговых, субъект-субъектных взаимоотношений между институтами и представителями власти и управления и гражданским обществом. Немаловажную роль в этом процессе играют службы по связям с общественностью органов государственного и муниципального управления Российской Федерации. Процесс демократизации российского общества детерминировал возникновение при органах государственного и муниципаль-ногоуправления различныхуровней служб по связям с общественностью, их превращение в действенный инструмент диалога общества и управляющих структур. В то же время процесс становления и функционирования этих органов нельзя охарактеризовать как проходящий без осложнений и контртенденций.
Обращение к философии связей с общественностью менеджеров государственного и муниципального управления, с одной стороны, и общественности - с
другой, возможно, обусловлено следующими важными обстоятельствами.
Во-первых, осознаваемой как представителями органов социально-политического управления, так и гражданским обществом необходимостью интеграции общественных интересов и консолидации на этой основе усилий общества и представителей управляющих структур для эффективной деятельности во имя процветания нации.
Само название служб по связям с общественностью отражает их значимость в решении социально-политических задач такого масштаба. Общественность - это собирательное понятие, в котором явлена его сущность: объединение различных социальных групп и групп интересов, которые необходимо учитывать в ходе принятия управленческих решений.
Службы по связям с общественностью органов государственного и муниципального управления являются основным инструментом мониторинга социальных интересов, на основании которого принимаются взвешенные и эффективные управленческие решения и без которого немыслимы общественная интеграция и баланс интересов.
Во-вторых, многоаспектным и сложно-организованным характером деятельности служб по связям с общественностью.
Деятельность по связям с общественностью - это прежде всего управление массовыми политическими коммуникациями, информационными процессами и информационными потоками. Политика и управление немыслимы без профессионального и конструктивного информационного взаимодействия с политической аудиторией, объектом управления, а также без эффективного управления таким взаимодействием. Однако взаимодействие с населением - это не только и не столько одностороннее информирование, сколько двусторонняя связь. Она должна строиться на основе субъект-субъектных взаимоотношений и представлять собой диалоговую коммуникацию.
В-третьих, необходимостью разработки стратегии противодействия гражданского общества манипулятивному воздействию на него со стороны представителей и органов государственного и муниципального управления.
В сложных и неоднородных условиях социальных трансформаций, происходящих в нашем государстве, институты управления обществом и их представители зачастую действуют несообразно с ценностями, формирующимися и поддерживающимися на уровне гражданского общества. В таких условиях задача легитимации политической власти иногда решается не с помощью диалога с обществом, а с помощью манипуляции общественным мнением. Инструментом такого рода манипулирования подчас становятся именно службы по связям с общественностью. Эти негативные процессы делают актуальным и насущно необходимым теоретический поиск новых конструктивных методов и технологий поддержки полноценного функционирования институтов взаимодействия гражданского общества и правового государства, которыми являются службы по связям с общественностью органов государственного и муниципального управления в РФ. Важнейшей стороной реализации этой задачи является исключение манипулятивной составляющей из деятельности самих служб по
связям с общественностью. Теоретическим обоснованием этого процесса должна стать разработка реальных и действенных мер правового и иного характера, направленных на реализацию этой задачи.
В-четвертых, объективно существующей, сформировавшейся в ходе общественных трансформаций и ставшей исключительно актуальной в последние десятилетия необходимостью разработки и внедрения качественно новой стратегии социального управления.
В конце ХХ века не только Россия, но и все человечество вступило в качественно новый - глобализационный - этап своего развития. Современное общество стоит перед насущной необходимостью освоения новой реальности во всех ее противоречивых проявлениях. Поэтому важнейшей тенденцией XXI века, доктринальным требованием является, с одной стороны, возрастание роли политической власти в регулировании общественных дел, с другой - коренное изменение содержания этого регулирования. Решение этой задачи для власти напрямую связано с необходимостью выстраивания целевого управления, являющегося полной противоположностью административно-командному управлению. Оно должно основываться на налаживании социальных связей и взаимодействий, социальном диалоге. Поэтому во всем мире и в России важнейшим фактором преодоления кризисных явлений, связанных с выстраиванием стратегии целевого управления, стало поддержание целостности общества. Одним из инструментов поддержания этой целостности должны стать службы по связям с общественностью органов власти и управления различных уровней. В рамках политических и других общественных наук необходима разработка теоретической концепции целевого управления с учетом роли в ее реализации и практической деятельности служб по связям с общественностью.
В-пятых, существованием в современном обществе качественно нового, информационно-коммуникативного пространства взаимодействия общества и органов государственного и муниципального управления. Единое информационное пространство всего мира формировалось в
течение нескольких последних десятилетий: с каждым новым техническим изобретением скорость передачи социально значимой информации росла. Локальные социальные процессы утратили свою автономность, и находящиеся на отдаленном расстоянии люди сегодня имеют возможность быть участниками единых глобальных процессов.
Сущность связей с общественностью органов муниципальной власти отражается в следующих характеристиках.
1. РЯ-коммуникация органов муниципального управления с общественностью представляет собой субъект-субъектную деятельность, в которой органы управления, общественность, организации и граждане осуществляют сложную, многоканальную, многоуровневую коммуникацию, нацеленную на оптимизацию управленческой деятельности муниципальных органов власти и управления в интересах повышения эффективности их взаимодействия с населением.
В рамках классического подхода к коммуникации (модели коммуникации Шеннона) органы управления рассматривались бы как субъект, а социально-политическая аудитория - как объект коммуникации. Однако существует несколько аспектов, не позволяющих рассматривать деятельность служб по связям с общественностью в качестве "классической" коммуникации. Во-первых, несомненно, что деятельность по связям с общественностью не бывает однонаправленной. Она всегда двувекторна: оба ее вектора направлены на внутреннюю и внешнюю аудиторию. Вторым аспектом является то обстоятельство, что в процессе РЯ-взаимодействия субъект и объект нередко меняются местами. Можно утверждать, что процесс деятельности по связям с общественностью подчиняется закону обратной связи, когда взаимодействие с общественностью оказывает существенное влияние на предмет и цели деятельности администрации, а общественность, в свою очередь, получает возможность расширить свою информированность, изменить свое мнение, скорректировать поведение и т.д. То есть происходят процессы взаимного воздействия друг на друга органов власти и управления и общественности, их взаимные
изменения как двух субъектов, в результате чего "неравноправие" объекта и субъекта управления не играет обычной доминирующей роли. Таким образом, действие закона обратной связи не позволяет считать деятельность по связям с общественностью "классической" коммуникацией.
Третий аспект связан с тем, что управление, которое осуществляется муниципальными органами власти и управления, имеет значительную специфику. Если политическая власть и политическое управление в государственных органах "отдалены" от народа, то местное самоуправление, будучи одним из механизмов функционирования гражданского общества, "растворено" в нем, способствуя созданию механизмов и условий для свободного и эффективного развития гражданского общества. Взаимоотношения с общественностью органов муниципальной власти и управления строятся на принципе соучастия, для эффективной реализации которого необходимо осуществление развитых и разнообразных связей, организованных в двух направлениях: от органов управления к гражданам (управляемым) -прямая связь, от населения к органам власти - обратная связь.
Благодаря деятельности служб по связям с общественностью органы муниципальной власти и управления становятся и механизмом формирования гражданского общества (общества инициативных, законопослушных граждан, знающих свои права и умеющих их отстаивать), и неотъемлемой его частью. Эта позиция основывается на том, что посредством служб по связям с общественностью осуществляется диалог представителей органов управления и народа. Этот диалог нацелен не только на обмен информацией - в ходе его осуществляется обсуждение и выбор оптимальной с точки зрения всех участников диалога стратегии социального развития, которая должна реализовываться в конкретной тактике управления местной администрации. Поэтому посредством РЯ-коммуникации органов муниципальной власти и управления и общественности происходит осуществление гражданами конституционных прав по принятию общественно значимых решений,
что позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием.
Особое значение служб по связям с общественностью в реализации социальной роли муниципального управления связано и с коммуникативным аспектом функционирования муниципальных органов власти и управления, которые представляют собой целостную коммуникационную систему. Функциональные отношения внутри этой системы с другими органами муниципальной и государственной власти и управления, общественными организациями и гражданами осуществляются через коммуникативное взаимодействие и выражаются в структуре администрации. "Промежуточное" положение, которое занимают органы муниципальной власти и управления, служит "приводным ремнем" между органами государственной власти и общественностью, делает их инструментом коммуникации государства и народа. Решение тех социально-политических задач, которые стоят перед органами муниципального управления в России, сегодня во многом строится на понимании необходимости построения продуктивной коммуникации на всех этих уровнях.
2. Социально-политическое содержание основных функций служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления.
Системообразующей функцией служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления является функция управления, через осуществление которой реализуется и главная цель их деятельности - обусловленное задачами местного самоуправления воздействие на общественные отношения. Управленческая цель муниципальных органов - достижение такого "идеала" общественного бытия, который обозначается предельно конкретными категориями и соотносится с реальными представлениями реальных людей об идеальном устройстве жизни местного гражданского сообщества. Если государственный идеал - правовое государство, либеральная экономика, конституционные права и т.д., то муниципальный идеал - высокооплачиваемые рабочие места, расположенные недалеко от места жительства, доступные жилье и муници-
пальный транспорт, дешевые дошкольные учреждения и т.п. При такой "иерархии" разные уровни этих целей и идеалов являются не только взаимозависимыми, но и взаимообеспечивающими: реализация одних невозможна при необеспеченности других. Достижение этих целей и идеалов составляет основное содержание управленческой функции в деятельности служб по связям с общественностью.
Коммуникативная функция служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления более значима и существенна, нежели та же функция соответствующих служб государственных органов управления, поскольку существует отличие в характере взаимоотношений между субъектами и объектами управления в парадигме государственного и муниципального управления. Содержание коммуникативной функции предполагает решение следующих задач:
- установление, поддержание и расширение многообразных коммуникативных связей внутри муниципального образования, производство и распространение информации по различным каналам для различных целевых аудиторий;
- информирование населения муниципального образования о характере принимаемых общественно значимых решений и разъяснение необходимости и мотивов их принятия в интересах всего населения;
- прогнозирование возможных последствий принимаемых решений, определение основных задач, методов и способов направленной коммуникации;
- систематическое изучение и интерпретация данных исследований общественного мнения (социально-политический и социально-экономический мониторинг);
- позитивное воздействие на процесс политической социализации обеспечения активного участия граждан в мероприятиях, организуемых муниципальными органами власти и управления.
Коммуникативная функция органично и непосредственно связана с функцией информативной, но не тождественна ей. Информационная функция реализуется в деятельности, имеющей три основных направления. В рамках первого направ-
ления служба РЯ является субъектом общественных отношений, продуцирующим, перерабатывающим и распространяющим информацию - те знания, нормы, ценности, которые необходимы и достаточны для достижения целей управления. Всеобщий доступ к информации обеспечивает прозрачность органов муниципальной власти и управления, демократичность принятия решений и доминирование гуманистических принципов. Вторым направлением информационных усилий РЯ-структуры является обеспечение обратной связи (информационных сигналов из внешней среды - писем и обращений граждан, публикаций в СМИ и т.д.) для достижения целей управленческой деятельности. Именно "обратная связь" является инструментом, посредством которого общественность становится субъектом взаимодействия, ставя перед властью задачи корректировки ее управленческих решений и действий. Третьим направлением является обмен информацией с другими службами и всеми субъектами управленческой деятельности, а также с другими органами управления, в том числе с органами государственного управления.
Крайне важной в деятельности РЯ-структур муниципальных органов управления является реализация аналитико-про-гностической функции. Прогностическое видение социально-политической ситуации входит в перечень необходимых условий эффективности связей с общественностью. Без получения объективной и системной информации по всему кругу вопросов, включенных в сферу интересов управляющих и управляемых в системе местного самоуправления, без выработки информационной стратегии и тактики поведения их эффективная управленческая и коммуникативная деятельность невозможна.
Организационно-координирующая функция органов по связям с общественностью во многом соотносится с коммуникативной функцией и отчасти с ней совпадает. В то же время эта функция чрезвычайно важна: она обогащает средства административного воздействия внеадминистратив-ным влиянием, поскольку включает в себя поддержание контактов со СМИ, развитие
корпоративных связей, взаимодействие с госструктурами, кризис-менеджмент и т.д.
Публичная (гражданская) функция РЯ-служб проявляется в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод человека. Поскольку муниципальная власть является институтом гражданского общества, то одной из ее задач в рамках реализации публичной функции является осуществление контроля гражданского общества за деятельностью "силовых" структур, надзор за соблюдением органами принуждения прав и свобод граждан. Осуществление такого рода контроля ложится, в частности, на службы РЯ.
Функция деполитизации социальных отношений играет особую роль в деятельности служб по связям с общественностью на уровне местного самоуправления. В этом они в корне отличаются от органов по связям с общественностью государственных структур, для которых идеологическая функция является одной из системообразующих. В идеале гражданское общество и, соответственно, местное самоуправление как его институт не должны быть политизированы. Присущая сегодня ряду гражданских институтов излишняя политизированность свидетельствует о переходном и недостаточно зрелом состоянии гражданского общества в России.
3. Соотносимость принципов функционирования служб по связям с общественностью органов муниципальной власти и управления с принципами функционирования гражданского общества.
Принцип демократии, являясь основополагающим принципом функционирования структур по связям с общественностью органов муниципальной власти и управления, означает не просто терпимость к позициям и устремлениям людей, доверие к гражданам, но и необходимость "прислушиваться" к их позиции, выраженной в общественном мнении. В "поле" общественного мнения граждане имеют легитимную возможность выразить свое отношение к социальной реальности, реализуется автономия народа, с одной стороны, по отношению к власти, с другой стороны - разных граждан по отношению друг к другу.
С демократичностью непосредственно связан принцип альтернативности. Если
социальная жизнь многосубъектна и разнонаправленна, а общественные отношения строятся на альтернативности, то управление также является вариативным и порождает неисчерпаемость управленческих альтернатив: в постановке целей, выборе партнеров по совместной деятельности, в применении технологий управления и т.д. Напротив, при существовании жесткой регламентации общественных отношений отсутствует необходимость построения диалога общества и органов управления для выбора стратегии социального развития: эта стратегия монопольно выбирается властными структурами и подстраивается под узкокорпоративный или клановый интерес. В рамках такого регламентированного построения социальных взаимоотношений необходимость в службах по связям с общественностью просто не возникает.
Важнейшим принципом функционирования служб по связям с общественностью органов местного самоуправления является также принцип бесконфликтности, связанный с ненасильственным характером социальных взаимоотношений. Особую роль в реализации принципа ненасилия играет РЯ-коммуникация. Органы муниципальной власти и управления, нацеленные на реализацию интересов граждан, могут с помощью обмена информацией с общественностью корректировать тактику деятельности в социально-политической сфере, направляя ее на избежание конфликтов и потрясений. В то же время, чтобы общество не оказалось за гранью анархии, не пошло "вразнос", ему необходимы особые рамки диалога и права.
Связь РЯ и приоритета права как детерминирующего принципа осуществления муниципальной власти и управления является многосторонней. С одной стороны, само признание связей с общественностью как социального института является одной из институционных мер (наряду с повышением роли представительных органов, престижа суда, установлением конституционного надзора - существенных звеньев в механизме преодоления недооценки неотчуждаемости прав человека), направленных в обществе на утверждение идеи правового государства. С другой сто-
роны, в демократическом обществе право является главной регулирующей нормой политического общения и социального диалога. Общение органов власти и управления с обществом и общества с органами власти и управления посредством РЯ - самый "безобидный" в правовом отношении способ осуществления диалога общества и представителей органов управления.
4.Факторы, составляющие "социальное проблемное поле" формирования и функционирования служб по связям с общественностью органов муниципальной власти и управления.
Любой социально-политический институт "вписан" в социально-политическое пространство в синхронном и диахронном аспектах. Соответственно, его проблемы необходимо рассматривать через факторы, составляющие "внешнюю среду" его функционирования. К таковым для РЯ-служб относятся:
1) последствия системного социально-экономического кризиса, разразившегося в России в период становления государственного суверенитета: демократизации общественной жизни, либерализации экономики, перестроения социально-экономических отношений, явившиеся причиной атомизации общества, его расслоения и усложнившие и затруднившие возможность формулирования, отражения и реализации в РЯ-деятельности целей муниципальных органов власти и управления;
2) формирование в массовом сознании специфических, характерных для переходного периода стереотипов, качеств и свойств: упрощенность внутреннего духовного мира, аморфность личных интересов, ограниченность духовного уровня, патернализм в отношении политической власти, взаимная нетерпимость и недоброжелательность, ориентир на диктуемые властью идеологические установки и др. В процессе социальных трансформаций к ним добавились социальная апатия, социальное неверие и пессимизм, ценностный нигилизм. Эти особенности массового сознания искажают содержание коммуникации, затрудняют коммуникативное взаимодействие органов власти, управления и общественности;
3) социальная напряженность как следствие бурных процессов глобализации. Динамика сопряженных с этими процессами изменений настолько велика, что люди часто не в состоянии одномоментно и адекватно оценить и сформировать свое взвешенное отношение к происходящим процессам трансформаций. В связи с этим не сформированным, шатким, зыбким оказывается и отношение индивидов к себе, к другим людям, жизненным принципам и идеалам, к социальной реальности вообще. Такая ситуация затрудняет коммуникации любого рода: между разными поколениями, различными социальными слоями в обществе, субкультурными и субэтническими группами. В условиях ускорения исторического времени значительно осложняется коммуникативная деятельность РЯ-служб органов муниципальной власти и управления, одной из функций которой является интеграция общества;
4) информатизация общества, усложняющая деятельность служб по связям с общественностью по нескольким направлениям:
- формирование единых информационных пространств подменило систему обмена идей хаотичностью информационных потоков, преимущественно не рассчитанных на обратную связь, усложнило диалог РЯ-служб;
- развитие новых информационных технологий расширило возможности использования инструментальных знаний для манипулятивного влияния на людей;
- неравный доступ к коммуникационным каналам способствовал интеллектуальному разрыву различных слоев населения и усугубил разрыв социальный.
5. Основные проблемы становления и функционирования служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления в современной России:
а) проблема целеполагания, заключающаяся в том, что отсутствие стратегии РЯ не позволяет службам по связям с общественностью в полной мере реализовать свои социальные функции;
б) проблема необходимости построения принципиально новой, субъект-субъектной модели РЯ-коммуникации ор-
ганов муниципального управления и общественности, состоящая в том, что эта модель довольно идеалистична и функциональна скорее в зрелом гражданском обществе, чем в условиях, в которых находится все российское общество;
в) проблема институционализации деятельности по связям с общественностью, выражающаяся в том, что институционали-зация деятельности по связям с общественностью на местном уровне находится пока только на начальном этапе. Службы по связям с общественностью существуют в муниципальных органах власти и управления под разными названиями, в них входит разное количество специалистов. Сами службы еще не осмыслены субъектами муниципальной власти и управления как непременный атрибут управления, соответственно деятельность специалистов не имеет четко поставленных целей и не может считаться эффективной с точки зрения реализации выделенных функций РЯ-служб;
г) многосторонняя проблема явно недостаточного профессионализма специалистов муниципальных служб по связям с общественностью, важным аспектом решения которой является необходимость формирования профессиональных качеств и свойств, которые позволят специалисту по связям с общественностью стать субъектом реализации социальных функций служб по связям с общественностью;
д) проблема правового обеспечения деятельности служб по связям с общественностью, которая может и должна рассматриваться не только в аспекте права, но и в политико-правовом и этико-культурном аспектах. Инструментами регулирования в силу специфики деятельности муниципальных образований как органов местного самоуправления сейчас являются не столько нормативные акты, сколько нормы неправового характера: Кодексы чести, Хартии и т.п.
6. Основные направления разрешения проблем становления и функционирования служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления:
- определение целей и стратегии деятельности РЯ-служб органов муниципальной власти и управления;
- ориентация на построение субъект-субъектной парадигмы взаимодействия с общественностью;
- институциональное оформление и повышение профессиональной квалификации сотрудников РЯ-служб;
- разделение между государством и местными сообществами полномочий по политико-правовой и этико-правовой регламентации деятельности, регулированию и правовой защите деятельности служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления в России.
Относительно проблемы целеполагания необходимо отметить, что цели РЯ-служб местного самоуправления не могут быть сформулированы на государственном уровне. Стратегия деятельности служб по связям с общественностью должна являться продуктом стратегической разработки тех субъектов деятельности, которые осуществляют властные полномочия в конкретном муниципальном образовании. За последние годы в России сформировалась целая система региональных, межрегиональных и всероссийских союзов и ассоциаций, нацеленных на решение тех или иных проблем муниципального управления. С точки зрения автора, руководители и сотрудники органов муниципальной власти и управления должны на таком кооперативном уровне приложить усилия к разработке негосударственной целевой концепции развития органов муниципального управления, часть которой должна быть посвящена концептуализации деятельности служб по связям с общественностью.
Важно отметить, что на том же кооперативном уровне решается и проблема инсти-туционализации, поскольку она напрямую связана, с одной стороны, с осознанием субъектами управления концептуальной значимости деятельности по связям с общественностью, с другой стороны, с конкретными целями управления, актуальными для региона или муниципального образования. Соответственно кооперативная концепция необходимо должна включать раздел, в котором должна быть прописана институциональная структура служб по связям с общественностью муниципального образования. На местном уровне ориента-
ция на эту концепцию не должна препятствовать созданию такой службы, структура которой должна максимально соответствовать специфике управления в данном муниципальном образовании.
Проблема профессионализма сотрудников служб по связям с общественностью носит системный характер, и ее решение лежит прежде всего в поле функционирования российской системы образования, которая, являясь важным инструментом социализации личности, формирует мировоззренческие установки людей. Необходима ориентация в образовательном процессе на государственную концепцию воспитания человека и гражданина, мировоззрение которого включает культурные и политические ориентиры. Сегодня создание такого рода концепции является не просто фактором решения ряда проблем образования и рынка труда, но и условием самосохранения и возрождения нации великой страны.
Что касается решения проблемы правового обеспечения деятельности служб по связям с общественностью муниципальных органов власти и управления, целесообразным представляется разделение правового поля на политико-правовое и эти-ко-правовое. Часть полномочий (касающихся политико-правовых аспектов) в сфере обеспечения прав граждан на самоуправление должно возложить на себя государство, а та часть, которая касается конкретных аспектов реализации социальных функций служб по связям с общественностью, должна являться сферой регулирования местного сообщества.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод: при реализации любой концепции развития местного самоуправления деятельность местной власти будет только тогда эффективна, когда главным принципом ее повседневного взаимодействия с общественностью станет действенное соучастие как надежный фундамент открытости и гласности в деятельности органов местного самоуправления для всего муниципального сообщества. Без этого работать органам местного самоуправления в условиях перманентного экономического кризиса и интенсивной политизации общества практически невозможно.
