CC BY
266
УДК 349.412.4
В.Н. Харьков, канд. юрид. наук, (Россия, Тула, ТулГУ)
СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАК УЧАСТНИК ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
На основе анализа конституционных, гражданских и земельно-правовых норм федерального законодательства рассмотрены основные характеристики статуса публично-правового образования — субъекта Российской Федерации в сфере земельных правоотношений
Ключевые слова: субъекты земельных правоотношений; публично-
правовые образования; субъект Российской Федерации
Теоретические вопросы определения статуса публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) в сфере различных правоотношений, в том числе в сфере отношений природопользования и охраны окружающей среды, являются актуальными и широко обсуждаемыми в научной литературе.
Основные характеристики публично-правовых образований как участников правоотношений определены Конституцией РФ. Кроме того, Конституция России определяет основные цели и задачи деятельности органов власти, принципы организации и правовые формы их деятельности. В частности, ст. 1 Конституции закрепляет, что Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Статья 2 Конституции РФ определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
Статья 5 Конституции установила, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые являются равноправными субъектами Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Статья 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. По нашему мнению, данная конституционно-правовая обязанность по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие каждого гражданина России, в равной мере лежит как на Российской Федерации, так и субъектах Федерации, совместная и согласованная деятельность которых под эгидой единой федеральной политики призвана обеспечить достижение указанных конституционных стандартов жизни.
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).
Приведенные выше общие положения, характеризующие статус и целевое назначение функционирования публично-правовых образований и соответствующих органов власти, находят свое развитие и детализацию в отраслевом законодательстве. При этом, анализируя статус соответствующего субъекта, обладающего властными полномочиями, следует разделять сферу управления (публичного регулирования), где публично-правовые образования посредством деятельности органов власти выступают как субъекты отношений власти-подчинения, и частные (имущественные и др.) отношения, в которых публично-правовые образования (соответствующие органы власти) участвуют как равноправные субъекты наряду с иными контрагентами.
Право публично-правовых образований участвовать в гражданских отношениях предусмотрено п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Статья 124 ГК РФ закрепила, что Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К названным публично-правовым образованиям — субъектам гражданского права — применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Статья 125 ГК РФ определяет порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и устанавливает, что от имени Российской Федерации и субъектов Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные
неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Таким образом, публично-правовые образования обладают всеми необходимыми признаками субъектов гражданских правоотношений и выступают на равных началах с иными субъектами гражданско-правовых отношений, основанных на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Гражданское законодательство, основанное на базовых принципах, закрепленных в ст. 1 и 2 ГК РФ, тем не менее допускает отступление от названных принципов в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. При этом следует отличать собственно ограничения гражданских прав в защиту указанных интересов и имущественные отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (налоговые, финансовые, административные отношения), к которым гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
К числу ограничений прав, установленных гражданским законодательством, относятся ограничения правомочий по распоряжению отдельными объектами гражданских прав. В частности, п. 3 ст. 209 ГК РФ установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
В качестве закона, содержащего ограничения распоряжения землей и иными природными ресурсами в ст. 209 ГК РФ, указана ст. 129 ГК РФ, которая устанавливает оборотоспособность объектов гражданских прав: земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Тем самым гражданское законодательство в соответствии с положениями п. 3 ст. 2 ГК РФ предусматривает помимо общего специальный порядок правового регулирования оборота природных ресурсов, составляющий предмет правового регулирования иного законодательства, т. е. земельного и иного природоресурсного законодательства — отраслей права, для которых
характерны публично-правовые начала (императивный метод)
регулирования общественных отношений.
Соответственно общие положения гражданского законодательства, определяющие статус публично-правовых образований как субъектов правоотношений, находят дальнейшее развитие и детализацию применительно к особой сфере правового регулирования — охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. В данной сфере правовых отношений публично-правовые образования выступают и как равноправные участники соответствующих отношений, и как субъекты управления, обеспечивающие решение публичных задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
Конституционная характеристика земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано как государству, так и иным публично-правовым образованиям (соответствующим органам власти), гражданам и является базовым для законодательного регулирования в сфере природопользования, что обусловливает право законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей и иными природными ресурсами.
В связи с этим представляется верным рассматривать публичноправовые образования в качестве субъектов, обязанных в силу положений ст. 9 и 42 Конституции РФ гарантировать реализацию принадлежащего каждому права на благоприятную окружающую среду, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также обязанных обеспечить реализацию прав граждан России в сфере землепользования.
Земельное законодательство прямо закрепляет состав участников земельных отношений. В частности, ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) предусмотрено, что участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Особенности правового положения публично-правовых образований как участников земельных отношений раскрываются через их полномочия. В частности, ст. 10 ЗК РФ определяет полномочия субъектов Федерации и относит к ним: резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработку и реализацию
региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или полномочиям органов местного самоуправления; субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.
Приведенные положения ЗК РФ, безусловно, не исчерпывают правового регулирования статуса публично-правового образования субъекта Российской Федерации в качестве участника земельных правоотношений. Применительно к субъектам Федерации можно выделить три основных классифицированных по отраслям права группы источников, определяющих их сущностные характеристики как субъектов земельных правоотношений.
Во-первых, нормы конституционного и административного права, закрепляющие их статус как публично-правовых образований, наделенных государственно-властными полномочиями, а также ресурсной базой (собственностью на земельные и иные природные ресурсы) для осуществления возложенных на них властных полномочий, в том числе по управлению земельными ресурсами в интересах населения, проживающего на соответствующих территориях и всего многонационального народа Российской Федерации.
Во-вторых, нормы гражданского законодательства,
устанавливающие их правосубъектность в сфере отношений, основанных на принципе равенства всех участников гражданских правоотношений. Участие субъектов Федерации в частно-правовых отношениях не изменяет публичный характер деятельности региональных органов государственной власти и не меняет целевое назначение их функционирования, а лишь расширяет инструментарий реализации властных функций, дополняя его гражданско-правовыми по содержанию методами обеспечения публичных интересов, направленных на стимулирование экономического и социального развития посредством «вмешательства» в сферу экономических (равноправных) отношений однородными с ними гражданско-правовыми способами.
В-третьих, нормы природоохранного, земельного и иного природоресурсного законодательства, которые определяют конкретные цели и направления деятельности органов государственной власти регионального уровня в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также определяют правовые формы участия публично-правового образования (региональных государственных органов) в экологических и природоресурсных правоотношениях.
Применительно к земельным правоотношениям содержание обязанностей региональных органов государственной власти может быть классифицировано на общие и специальные. К общим обязанностям,
которые несут органы государственной власти субъектов Федерации, следует отнести вытекающие из конституционной характеристики земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, требование обеспечения рационального и эффективного использования земель, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; обязанность по организации реализации принадлежащего каждому права на благоприятную окружающую среду.
К специальным обязанностям региональных органов государственной власти следует отнести обязанности по обеспечению доступа к земельным ресурсам граждан России, а также иные обязанности, закрепленные земельным и иным законодательством, исполняемые региональными органами власти в форме реализации полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.
Таким образом, сущностная квалификация субъекта Российской Федерации как участника земельных правоотношений состоит в определении его как субъекта, несущего обязанности в целях защиты публичных интересов в сфере охраны окружающей среды и организации рационального землепользования. Иными словами, публично-правовое образование (соответствующий орган государственной власти) всегда исполняет указанные обязанности в силу своего статуса, в том числе и посредством использования права (правомочия), пользование которым также должно являться средством защиты (обеспечения, реализации) публичных интересов.
Соответственно, вышеназванные обязанности региональные органы власти исполняют во всех сферах своей деятельности, включая нормотворческую, исполнительную сферы деятельности, что в широком смысле можно назвать государственным управлением в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
V. Kharkov
Subject of the Russian Federation as a privy in land relations
The principal characteristics of the status of public formation — subject of Russian Federation in land relations — are examined in the article on basis of analysis of constitutional, civil and landfederal laws.
Keywords: privies in land relations; public formations; subject of The Russian Federation.
