CC BY
37
ев и Южно-Уральский край: Материалы науч. конф. Челябинск, 1993. С. 25—27; Шкерт В.А. Машиностроение на Урале в первой половине XIX в.: Иностранное влияние и русские достижения // Сохранение индустриального наследия: Мировой опыт и российские проблемы. Материалы междунар. науч. конф. Екатеринбург, 1994. С. 182.
12См.: Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960. С. 181,209; Козлов А.Г. Казенная ... С. 74; Адамов В В. Указ. соч. С. 40.
13 ЛСЗ-1. СПб., 1830. Т.27, № 20112. С. 10—18; №20160. С. 55—59.
14 РГИА, ф. 37, оп. 1, № 2, л. 1—1 об.
15 Там же, л. 28.
16 См.: Козлов А.Г. Казенная ... С. 69—70.
"См.: Нисселович JI.H. Указ. соч. Ч. 2. С. 5.
18ПСЗ-1. Т. 29, № 22208. С. 437—438.
19 См.: Белов В.Д. Исторический очерк... С. 51.
20ПСЗ-1. Т. 28. С. 21460.
21 Там же. Т. 29, № 22208. С. 484—630.
22 Там же. С. 441—442.
В.Е. Зубов
СТРУКТУРА И ЧИСЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА ЗАПАДНОЙ СИБИРИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX ВЕКА
Система управления Российской империи в последнее время привлекает внимание исследователей с различных сторон: формально-юридической, исторической, социологической, культурологической.
Тем не менее многие звенья этой системы изучены недостаточно. К ним относится, в частности, местное звено управления, игравшее важную роль в системе связей имперского государства.
Недостаточно проработанным остается вопрос о социальной природе российской бюрократии вообще и местного уровня ее в частности. Слабо изучена специфика местного аппарата управления, соотношение в нем общих и особенных черт. Прежде всего это касается окраин империи, ее внутренних колоний, в качестве которой выступала и Западная Сибирь.
Анализ чиновничества предполагает, помимо всего прочего, определение его численности, динамику и характер ее изменения.
Эта проблема не решена окончательно. Приводимые в литературе различные цифры не всегда сопоставимы друг с другом. Особенно это касается учреждений местного уровня. Установление численности сибирского чиновничества осложнено тем, что за рассматриваемый период произошло несколько реформ системы управления, в ходе которых существенно менялись административные границы, структура и функции государственных учреждений, а также сложностью состава и социальной неоднородностью аппарата управления.
Зубов Владимир Евгеньевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры общественных наук Новосибирского института водного транспорта^
52
Рассмотрение этого вопроса требует уточнения понятий "чиновник", "государственный аппарат" и "государственная служба". Для указанного периода они достаточно многогранны и включают в себя военных, гражданских, а также придворных чиновников (каждое из этих подразделений государственной службы имеет и внутреннее членение).
Объектом рассмотрения в данной работе является кадровый состав гражданских учреждений Западной Сибири общего губернского ведомства. Другие ведомства гражданской службы (консисториальное, народного образования и др.), а также военной , придворной и службы по выборам нами не изучаются, поскольку имеют специфику, делающую их объектом самостоятельного рассмотрения.
Вместе с тем кадровый состав общего губернского ведомства составлял наиболее многочисленную группу служащих гражданского ведомства. Она была наделена широкими полномочиями, охватывавшими все сферы жизни сибирского общества.
По роду выполняемых обязанностей служащие государственных учреждений подразделялись первоначально на две группы: чиновников — членов присутствий и канцелярских чиновников. В первую группу должны были входить только служащие, имеющие те шш иные классы "Табели о рангах". В условиях Сибири, где процент внетабельного чиновничества был довольно высок, мы будем использовать термин "чиновник" для обозначения любого работника государственного аппарата, выполняющего обязанности члена присутствия или канцелярского чиновника.
Канцелярские чиновники, в свою очередь, подразделялись на канцелярских чиновников с чином (собственно канцелярских чиновников) и канцелярских чиновников без классных чинов (канцелярские служители), которые должны были выполнять технические функции в аппарате управления — снятие копий, обработка документов, их регистрация и др.
В XIX в., в связи с усложнением внутренней структуры государственных учреждений, в составе чиновничества выделяется группа низших служителей. Возможно, она существовала и ранее, но не получила отражения в документах местных учреждений. Отсутствие четкой регламенгации обязанностей различных категорий чиновничества не позволяет определить признаки принадлежности к этой группе служащих. С некоторой долей условности можно считать, что в группу канцелярских чиновников входили секретари, столоначальники и другие высшие работники канцелярии, а в группу низших служителей — копиисты, регистраторы, канцеляристы и пр., хотя в некоторых случаях в эту же группу включаются и сторожа, курьеры и др. работники, чьи обязанности не имели прямого отношения к деятельности учреждения. К сожалению, принципы составления документации не всегда позволяют провести различия между отдельными категориями канцелярских чиновников, поэтому мы будем использовать термины канцелярское чиновники, канцелярские служители и низшие служители как синонимы, делая оговорки в необходимых случаях.
Уточнения требует и понятие "кадровый чиновник". Под шш мы понимаем служащих, включенных в штатный состав гражданских учреждений (не всегда совпадающий со штатным расписанием), имеющих тот или иной чин или звание
53
(для канцелярских служителей), и для которых служба в государственном учреждении была главным или единственным источником дохода.
Такая сложная система критериев связана с тем, что ряд должностей требовалось занимать представителями от сословий, причем последние не меняли при этом своего социального статуса. Лица, занимающие такие должности, не включались в состав чиновничества, на них не составлялись формулярные списки, они не учитывались в адрес-календарях и других сводных документах. Эту группу служащих мы не рассматривали.
В первой половине XIX в. в Западной Сибири произошло несколько реформ системы управления, первая из которых была связана с введением министерств (1804) и восстановлением в Сибири института генерал-губернатора, введением института комиссарств, выделением как самостоятельной административной единицы Томской губернии. Наиболее крупные мероприятия были осуществлены в ходе реформы Сперанского (1822 ). В это время произошло административное разграничение Западной (в составе Тобольской, Томской губерний и Омской области) и Восточной Сибири, была предпринята попытка сочетать единоначалие и коллегиальность в управлении, для чего в рамках Главного управления, при генерал-губернаторе создавался совет, губернское звено управления разделялось на общее и частное управления.
Значительной реорганизации подверглось уездное звено управления. Уезды разделялись на три группы в зависимости от численности населения — малолюдные, средние и многолюдные. Система управления ими имела определенные различия.
В дальнейшем происходят некоторое изменения в связи с новым административным делением, появлением новых звеньев управления. В 1831 г. выделяется как самостоятельное звено управление "государственных имуществ", что вызвало изменение структуры казенной палаты и др. В 183 8 г. упраздняется Омская область и г. Омск становится центром Западной Сибири.
Помимо организационных, в рассматриваемый период происходили и фуч" кциональные изменения системы управления Западной Сибири, направленные на усиление административно-полицейских функций государственного аппарата.
Если в конце XVIII в. в этой сфере было занято 40,4% всех чиновников, предусмотренных штатным расписанием, в число которых входили генерал-губернаторы, городничие, служащие губернского правления, приказа общественного призрения, нижних земских судов, уездные землемеры и т.д., то в 1856 Г. уже 58,1%, то есть более половины всех чиновников в Тобольской и Томской губернии (без Области сибирских киргизов и Семипалатинской области).
С реализацией этой функции полностью была связана деятельность Главного управления Западной Сибири, тогда как судебная и хозяйственно-финансовая функции реализовывались на губернском уровне управления.
При этом происходило расширение компетенции высших чиновников, рост численности канцелярий и сокращение реальных возможностей центра влиять на положение дел в регионе через закон. Основным методом обеспечения связи центра и региона продолжают оставаться неформальные отношения, сохранявшиеся благодаря отсутствию четкой регламентации функций высших звеньев управления края.
54
Кроме административно-полицейской, значительно усилилась и хозяйственно-финансовая деятельность государственного аппарата. Если в 1722 г. деятельностью, относящейся к этой сфере, занималось 14,9% чиновников (служащие ведомства казенной и уездных казначейств), то в 1856 — 26,48%; судебная же функция государственного аппарата, наоборот, ослабела. К 1856 г. с нею было связано 15,39% чиновников губернского ведомства против 44,65% в 1782 г.
Все указанные изменения происходили параллельно с изменениями в составе и численности аппарата управления.
Чаще всего для отслеживания этих изменений используют данные штатных расписаний, что не всегда дает точный результат, поскольку в них зафиксирована предполагаемая численность аппарата управления, которая может расходиться (и расходится) с реальной картиной, прослеживаемой по архивным источникам. В частности, данные местных архивов1 показывают, что в первой половине XIX в. существует значительный разрыв между реальной и штатной численностью государственного аппарата. Это было следствием того, что ряд учреждений, предусмотренных штатами, в Сибири не создавался, а ряд должностей, предусмотренных штатами, либо отсутствовал, либо лица, их исполняющие, не входили в состав чиновничества. С другой стороны, должности ряда служащих, проходящих по документам как чиновники, отсутствуют в штатных расписаниях. Так, должность заседателей Томского гражданского и уголовного суда включена в штатное расписание, но не включается в список служащих чиновников по городу Томску. В штат Казенной палаты должно было входить 4 присяжных от купечества, в Совестном суде—2 заседателя от поселян, в городах штатами предусматривались городовые магистраты и ратуши, которые не создавались как государственные учреждения. Аналогичная ситуация существовала в уездах: в нижних земских судах фигурируют заседатели от поселян, которые не могут быть включены в состав кадрового чиновничества. Но в списки чиновничества включались служащие при водворении поселенцев (всего 7 чел.), служащие по соляной части (6 чел.), приставы при винокуренных заводах (6 чел.). Все эти должности отсутствуют в штатном расписании.
В результате, в 1820 г. реальная численность классного чиновничества Томской губернии составляла около 50% штатной (56,07% с учетом должностей, отсутствующих в штатном расписании и 49,2% с учетом только штатных должностей)2. Согласно штатам, в учреждениях губернского ведомства должно было находиться 280 чиновников3, реально же находилось 157.
После реформы 1822 г. картина постепенно меняется. Так, в 1828 г. в Томской губернии насчитывалось 158 чиновников, занимающих классные места в присутствиях4. В Омской области в этом же году находилось 90 чиновников — членов присутствий при 187 положенных по штату. В дальнейшем происходит значительный рост аппарата управления. В штатных расписаниях стали предусматриваться должности писцов и некоторых других канцелярских служителей — протоколистов, регистраторов, столоначальников, их помощников, ранее не включавшихся в штатное расписание. Все это привело к значительному росту расходов на содержание аппарата и его численному росту. Если в 1822 г. расходы на содержание аппарата управления Западной Сибири предусматривались в размере 1 млн 351 тыс.530 руб. при численности в 1353 чел., то в 1837 г. — 1 млн 729 тыс. 938 руб. и штат 2152 чел., то есть за 15 лет штатная численность
55
аппарата управления Западной Сибири возросла на 799 чел. или на 37%, а расходы на его содержание — на 22%. Более быстрыми темпами росла численность высших звеньев управления — Главного управления (рост составил 53,1%), губернских управлений (63,53% в Тобольской губернии, 37,5% в Томской, 86,4% областного управления Омской области). На уездном и городском уровнях темпы роста были значительно ниже — 4,4% в Тобольской губернии, в Томской уездное звено даже сократилось на 11,4%. Значительный рост уездного звена управления произошел в Омской области за счет оформления так называемый "внешних округов", на которые приходилось 511 человек из 699 служащих. Таким образом, здесь рост составил 459,2 %.5
Последним шагом в развитии системы управления рассматриваемого периода было введение штатного расписания 1856 г. Новые штаты характеризовались прежде всего дальнейшим дроблением обязанностей, сужением сферы компетенции чиновников (в составе Главного управления мы встречаем старших и младших чиновников особых поручений) и стремлением придать стройность и организационную законченность системе местных учреждений.
Выделяются четыре отделения: финансов, внутренних юстиции и государственных. имуществ; на губернском уровне, в рамках Казенной палаты, оформляются хозяйственное, ревизское, питейное, соляное отделение с одинаковой структурой; казначейство и контрольное отделение. Омская область ликвидировалась, часть ее территории вошла в состав Тобольской губернии, а часть выделена в составе Семипалатинской области и Области сибирских киргизов. За этот счет удалось добиться сокращения штатной численности аппарата управления: численность Главного управления сокращалась на 4,2% (с 49 до 47 чел.), губернские учреждения Тобольской губернии сокращались на 48,7% (с 296 в 1837 г. до 199 чел. в 1856); Томской губернии—на44,3%(с 231 до 160 чел.)6. В уездах, в связи с перераспределением территорий происходил некоторый рост штатной численности: в уездах Тобольской губернии — 2,3% (в связи с включением в ее состав Омского округа, Пелыма, Петропавловска); в Томской губернии произошло сокращение на 7,6% (с 295 до 274 чел). Продолжает сохраняться разрыв между реальной и штатной численностью чиновничества. Согласно штатам 1856 г. численность чиновничества в Западной Сибири должна была составлять 1163 чел. В то же время, подсчет по Табели народонаселения дает несколько иную цифру — 1553 человек (без Области сибирских киргизов)7, то есть на 33% больше. В это число входили чиновники — члены присутствий, канцелярские чиновники и служители, низшие служители.
При этом чиновники губернского ведомства составляли абсолютное большинство среди гражданских чиновников. Согласно Табели народонаселения за 1857 г. удельный вес служащих этого ведомства составлял 66,72%.
Распределение служащих местных учреждений отличалось значительной неравномерностью.
Основная масса чиновничества сосредотачивалась на губернском уровне. Здесь находилось порядка 30—40% всех чиновников. На губернские учреждения ложилась основная нагрузка по управлению Западно-сибирскими губерниями. Об этом свидетельствует сосредоточение в этих учреждениях основной массы канцелярских служителей, сведения по которым можно получить, исполь-
56
зуя архивы местных учреждений (формулярные списки, списки служащих чиновников и канцелярских служителей и др.).
Так, в Томской губернии в 1813 г. соотношение между канцелярскими служителями и чиновниками—членами присутствий составляло примерно 1,29 канцелярских служителя на одного чиновника. В 1828 г. соотношение между канцелярскими служителями и чиновниками составляло в среднем по губернии практически 1:1, но на уровне губернских учреждений оно составляло 1,7 канцелярских служителя на 1 чиновника (89 и 51 человек соответственно)8. Практически в то же время в Тобольской губернии насчитывался 421 канцелярский служитель и основная их масса—215 человек или 51 %, находилась в учреждениях губернского уровня9. В Омской области на 90 чиновников приходились 121 канцелярский чиновник, в том числе в учреждениях областного уровня на 22 чиновник'а — 43 канцелярских служителя, то есть практически 1:2. В целом же по области соотношение составляло 1,3 канцелярских служителя на 1 чиновника.
В Тобольской губернии в 1831 г. в учреждениях частного губернского управления соотношение в губернских учреждениях составляло примерно 3,7 канцелярских служителя на одного чиновника, а в уезде—0,43:1(15 чиновников губернского уровня на 56 канцелярских служителей и 88 чиновников городского и окружного уровней на 38 канцелярских служителей)10.
Таким образом, в первой половине XIX в. в Западной Сибири существует разрыв между реальной и штатной численностью аппарата управления губернского ведомства. Реальная численность кадрового чиновничества в начале века составляла около 50% штатной. В то же время общая численность аппарата управления была примерно в два раза больше, за счет канцелярских служащих, не включаемых в штатное расписание, и существования ряда должностей, не предусмотренных штатами.
В течение первой половины XIX в. продолжается численный рост чиновничества, отчасти связанный с усложнением задач, решение которых правительство было вынуждено возлагать на местную администрацию, в связи с развитием общественной жизни и невозможностью опереться на социальные группы. Одним из главных источников увеличения численности аппарата управления выступают канцелярские служители, поскольку количество их четко не фиксировалось и было ограничено суммой, выделенной на содержание канцелярии.
Соотношение между канцелярскими служителями и чиновниками—членами присутствий остается примерно постоянным на протяжении всего рассматриваемого периода и составляет 1,2—1,3 канцелярских служителя на одного чиновника. В учреждениях губернского уровня это соотношение было несколько выше — 1,6—1,7:1, а в уездах ниже.
К середине XIX в. происходит значительное усложнение состава государственного аппарата, усиливается неоднородность состава канцелярских служителей. Часть их переходит в группу штатных чиновников (так называемые канцелярские чиновники), а часть сближается с группой нижних служителей, остающихся за пределами штатного расписания.
В течение всего указанного периода сохраняется дефицит кадров, особенно среди канцелярских служителей, составлявший в 30-е гг. XIX в. только по Тобольской губернии 449 чел.11
Примечания
1В работе использованы материалы Государственного архива Омской области (ГАОО), Государственного архива Томской области (ГА.ТО), Тобольского филиала Государственного архива Тюменской области (ТФ ГАТюмО).
2 ГАТО,ф. 1, оп. 1, № 211. Формулярные списки чиновников и канцелярских служителей по Томской губернии за 1813 г.; № 1070. Формулярные списки чиновников и канцелярских служителей по Томской губернии за 1819 г.; № 1334, л. 1—5. Список служащих чиновников по г. Томску за 1820 г.
3 ПСЗ-1. Т. 28, № 21183. Штат Томской губернии, составленной из восьми уездов, а именно, Томского, Каннского, Красноярского, Енисейского, Туруханского, Нарымского, Кузнецкого и Бийского 1804 г. февраля 26 числа. СПб., 1804.
4 ГАОО, ф. 3, оп. 1, № 672, л. 4—17. О доставлении в Главное управление именных списков о классных чиновниках и канцелярских служителях, служащих в Западной Сибири. 1828—1831 гг.
5 Подсчитано по: РГАДА, ф. 1264, оп. 1, № 110. Примерный штат управления Западной и Восточной Сибири, присоединенный к высочайше утвержденному 22 июля 1822 г. Учреждению для управления Сибирских губерний; "1837 г. Расписание чиновников и их окладов по присутственным местам ведомства министерств внутренних дел, финансов и юстиции. 1837 г. декабря 17 дня. СПб".
6 Подсчитано по: "Штат управлений в Западной и Восточной Сибири, принадлежащих к ведомству министерств внутренних дел, финансов, государственных имуществ и юстиции. Утвержден 1856 декабря 6 дня гор. Санкт-Петербург".
7 ГАОО, ф. 3, оп. 3, № 3964. Приложение к отчету по управлению Западной Сибири за 1857 г. Подсчет автора.
8ГАОО, ф. 3, оп. 1, № 672, л. 4—17.
9 Там же, л. 71— 85.
10 ТФ ГАТюмО, ф. 329, оп. 545, № 72. "О предоставлении состоящему в должности гражданского губернатора списков о классных чиновниках и о канцелярских служителях ежегодно к 1-му числу ноября месяца. 1831 г.".
11 ГАОО, ф. 3, оп. 1, № 1179, св. 172, л. 53—54.
