Стратегия управления собственностью муниципального образования: механизмы разработки и реализации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

© Васин В. В., Мокроносов А. Г., 2010

ВАСИН Вячеслав Владимирович

Председатель

Комитет по управлению имуществом г. Оренбурга

460000, РФ, г. Оренбург, пр. Парковый, 2 Контактный телефон: (3532) 98-73-12 e-mail: kui@admin.orenburg.ru

МОКРОНОСОВ Александр Германович

Доктор экономических наук, профессор, директор Института экономики и управления

Российский государственный профессионально-педагогический университет

620012, РФ, г. Екатеринбург, ул. Машиностроителей, 11 Контактный телефон: (343) 338-39-42 e-mail: mokronosov@rsvpu.ru

Стратегия управления собственностью муниципального образования: механизмы разработки и реализации

Ключевые слова: стратегическое управление; стратегия управления; методы разработки стратегии; муниципальная собственность; управление муниципальной собственностью.

Аннотация. «Стратегия-2020» определяет перспективные цели устойчивого повышения благосостояния населения в долгосрочной перспективе. В этих условиях требуется переход от простого воспроизводства муниципальных услуг к их адаптации с учетом будущих потребностей населения. При этом должна обеспечиваться трансформация имущественного потенциала органов местного самоуправления в соответствии с новыми задачами. Предлагаемые авторами статьи подходы к разработке и реализации стратегии управления собственностью муниципальных образований позволяют обеспечить аллокацию активов муниципалитета в соответствии с новыми приоритетами при максимизации общей эффективности их использования.

Концепция долгосрочного развития Российской Федерации и разрабатываемые в соответствии с ней стратегии социально-экономического развития муниципальных образований на период до 2020 г. определили цели и задачи повышения благосостояния населения в долгосрочной перспективе. Приоритетными направлениями в реализации целевых ориентиров являются вопросы обеспечения населения качественными услугами в области образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, создания необходимой инфраструктуры для комфортной жизнедеятельности [1].

В этих условиях органы местного самоуправления должны гибко и оперативно реагировать на меняющиеся экономические условия. Требуется переход от простого воспроизводства муниципальных товаров и услуг к адаптации их объемных и качественных характеристик к будущим потребностям населения. В этих условиях стратегическое управление муниципальной собственностью предполагает трансформацию существующей структуры муниципальных активов в соответствии с новыми ориентирами развития: избыточный потенциал отдельных направлений деятельности должен быть сокращен, в то время как потенциал иных направлений, имеющих более приоритетное значение, должен наращиваться. Кроме того, необходимо помнить, что решение о выборе способа приложения находящихся в распоряжении муниципалитета

ограниченных ресурсов должно обеспечивать максимизацию общего социально-экономического эффекта для местного населения.

Учитывая вышесказанное ключевыми задачами разработки и реализации стратегии управления муниципальной собственностью в современных условиях являются:

1) выбор состава видов экономической деятельности, подлежащих осуществлению с использованием муниципальных активов;

2) идентификация приоритетов инвестирования отдельных видов деятельности, определяющих последовательность удовлетворения их потребностей в материальных и финансовых ресурсах;

3) определение объема активов, дополнительно необходимых для их дальнейшего развития.

Активы муниципальных образований ограничены, что обусловливает необходимость оптимизации их использования. При этом их распределение должно быть произведено таким образом, чтобы обеспечить способность органов местного самоуправления и организаций муниципального сектора экономики выполнять предписанные или вероятные задачи с целью достижения в рамках заданных ограничений максимального роста благосостояния населения соответствующей территории.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» в качестве приоритетного направления административной реформы определено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. В этой связи ставится задача упразднения избыточных и дублирующих функций, осуществляемых органами исполнительной власти [2]. Решение аналогичных задач сохраняет свою значимость и при решении вопросов местного самоуправления. Таким образом, особую актуальность в условиях ограниченности ресурсов приобретает недопущение использования муниципальных активов при организации видов деятельности, не свойственных муниципалитетам. Усилия и ресурсы должны концентрироваться исключительно на решении задач, где участие органов местного самоуправления необходимо и может создать дополнительную ценность для общества.

С целью предотвращения распыления муниципальных активов Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены ограничения, в соответствии с которыми муниципальные активы должны направляться исключительно на формирование экономической основы для осуществления видов деятельности, обусловленных реализацией специфических функций по решению вопросов местного значения [3].

Следует отметить, что экономической наукой обоснована необходимость осуществления публичными образованиями функций производителя только строго определенных категорий благ и услуг [4. С. 96-100]. Необходимость такого вмешательства в экономические процессы обусловлена возникновением так называемых провалов рынка, когда рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов в экономике. В этом случае хозяйствующие субъекты, использующие рыночный механизм, не могут или не имеют стимулов производить блага в социально оптимальных объемах и/или с должным качеством. Во-первых, к данной категории относятся так называемые общественные блага, которые рыночная система вообще не намерена производить, так как они обладают свойствами неделимости, т. е. состоят из крупных единиц, которые не могут быть проданы индивидуальным потребителям, и характеризуются неисключаемостью в потреблении, т. е. отсутствует техническая возможность или запретительно высоки издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей [Там же]. Во-вторых, к числу таких товаров или услуг

следует отнести частные блага, производство которых сопровождается внешними эффектами (или экстерналиями), когда производитель блага имеет возможность переложить на других часть своих издержек или, напротив, создать для них дополнительную стоимость, не располагая возможностями потребовать адекватной платы за их предоставление.

Следует также отметить, что система мероприятий по повышению эффективности муниципального управления и минимизации вмешательства муниципалитетов в экономические процессы должна предусматривать отказ от осуществления отдельных функций органов местного самоуправления и их подведомственных организаций, сопровождаемый их передачей субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции [2]. Развитие публично-частного партнерства, предполагающего аутсорсинг отдельных видов деятельности и замещение муниципальных организаций частными, может стать важным условием повышения эффективности использования муниципальных активов.

Таким образом, основными критериями осуществления отдельных видов деятельности с использованием муниципальных активов, по мнению авторов, должны являться их соответствие функциям местного самоуправления, общественный характер благ и их высокая социальная значимость, заключающаяся в наличии явно выраженных внешних эффектов, а также отсутствие заинтересованности частного бизнеса в осуществлении их производства.

После того как выявлены направления, привлекательные для сохранения в составе муниципального сектора экономики и требующие реинвестирования, возникает необходимость определения приоритетов инвестирования и объема активов, дополнительно требующихся для их дальнейшего развития.

Для решения указанных задач необходимо установление стратегических ориентиров развития отобранных для осуществления в составе муниципального сектора экономики направлений деятельности с позиции достигнутых и желаемых значений следующего набора показателей:

1) масштабы деятельности - объем продаж, количество оказываемых муниципальных услуг в сравнении с общим потенциалом рынка (доля рынка);

2) соответствие товаров (работ, услуг) потребностям населения и установленным стандартам качества.

Оценка видов деятельности по данному критерию может осуществляться путем расчета параметрических индексов, представляющих собой процентное отношение фактического (воспринимаемого потребителем) уровня выраженности отдельного атрибута товара или услуги к его эталонной величине:

Д = —, (1)

‘ Х„

где В - индивидуальный параметрический индекс; X. - оценка потребителем фактического уровня выраженности г-го атрибута товара; X - эталонный уровня выраженности -го атрибута товара (установленный стандартом оказания услуги или полученный на основе опросов потребителей).

На основе индивидуальных параметрических индексов может быть получена сводная оценка отношения потребителей к уровню качества рассматриваемого товара или услуги [5]:

1£вщ

В = ^------, (2)

где В - сводная оценка потребителей уровня качества товара или услуги; W. - весовые коэффициенты, характеризующие относительную значимость каждой характеристики товара с позиции ее соответствия интересам населения;

3) уровень материального обеспечения организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности (в том числе технический уровень находящегося в их распоряжении оборудования).

С целью формализации полученных оценок совокупности видов деятельности, осуществляемых или подлежащих осуществлению с использованием муниципальных активов, предлагается использование дихотомической аналитической матрицы «масштабы деятельности / потенциал» (рис. 1).

Недостаточный Достаточный или избыточный

Потенциал

О Существующее состояние рассматриваемого вида деятельности С ') Целевое (желаемое) состояние рассматриваемого вида деятельности

Рис. 1. Матрица «масштабы деятельности / потенциал»

Примерный состав возможных целей и потенциальных направлений развития анализируемых видов деятельности в зависимости от их положения в координатах представленной аналитической модели приведен в таблице.

На основе установленных ориентиров (целей) развития вида деятельности подразделениями местных администраций, координирующими деятельность организаций муниципального сектора экономики соответствующей отраслевой направленности, осуществляется разработка программ развития конкретного вида деятельности в рамках муниципального сектора.

Поскольку активы муниципалитетов ограничены, возникает необходимость установления приоритетов развития и инвестирования различных видов деятельности в составе муниципального сектора, определяющих последовательность удовлетворения их потребностей в материальных и финансовых ресурсах.

Основной целью оптимизации управления муниципальной собственностью является максимизация благосостояния населения за счет производства муниципальных товаров и услуг. В этой связи при установлении приоритетов инвестирования видов деятельности в составе муниципального сектора экономики целесообразно руководствоваться следующими критериями:

1) маржинальная полезность вследствие реализации проекта развития направления деятельности;

2) уровень удовлетворенности/значимости вида деятельности для населения [5].

Возможные цели развития направлений деятельности в зависимости от позиций в матрице «масштабы деятельности / потенциал»

Положение в матрице «масштабы деятельности/ сила позиции»

Характеристика

состояния

Стратегия

инвестирования

Возможные цели развития направления деятельности

Квадрант 1

Квадрант 1 СК Квадрант 2 "■*4 )

Квадрант 4 Квадрант 3

Объем производимых благ достаточно высок, в ряде случаев близок к общей потребности населения. Отмечается неудовлетворенность населения качеством продукции или услуг

Высокий приоритет инвестирования. Инвестиции направляются на цели, связанные с повышением качества продукции, приобретением передовой техники и технологий

1. Сокращение сроков предоставления услуги.

2. Повышение стандартов качества продукции или услуг.

3. Дальнейший рост объемов производимой продукции или услуг

Квадрант 2

Квадрант 1 Квадранті*

Квадрант 4 Квадрант 3

Объем производимых благ достаточно высок, в ряде случаев близок к общей потребности населения. Производимые блага или услуги характеризуются высоким уровнем качества и соответствуют установленным стандартам, материальное обеспечение находится на высоком уровне

Инвестиции в расширение объемов деятельности и поддержание материального обеспечения для предоставления качественных услуг необходимого объема

Для некоммерческих организаций:

1) рост объемов производимых товаров, оказываемых услуг;

2) увеличение доли рынка.

Для коммерческих организаций:

1) рост доли рынка;

2) увеличение объемов продаж;

3) увеличение объемов чистой прибыли

Квадрант 3

Квадрант 1 Квадрант 2

Квадрант 4 КвадраигЗ.'' О

Недостаточные масштабы деятельности при высоком качестве производимой продукции или услуг

Дальнейшее инвестирование в наращивание объемов деятельности пока отрасль продолжает расти

Для некоммерческих организаций:

1) рост объемов производимых товаров, оказываемых услуг;

2) увеличение доли рынка.

Для коммерческих организаций:

1) рост доли рынка;

2) увеличение объемов продаж;

3) увеличение объемов чистой прибыли

Квадрант 4

Квадрант 1 Квадрант 2

КвадраНт 4 J 3- Квадрант 3 г-"’

Высокая значимость продукции или услуг с точки зрения населения

Наиболее высокий приоритет инвестиро-

Поэтапное наращивание объемов производства продукции или услуг

Потенциал

Потенциал

Потенциал

Потенциал

В качестве показателя маржинальной полезности в рассматриваемом случае может использоваться показатель фондоотдачи инвестиций, рассчитываемый как отношение прироста количества производимых товаров (работ, услуг) вследствие реализации проекта к объему инвестиций на реализацию проекта.

Все проекты развития видов деятельности необходимо ранжировать в порядке убывания показателя фондоотдачи инвестиций. При этом к финансированию следует принимать проекты, чья суммарная потребность в инвестициях (муниципальных активах и средствах областного бюджета) не превышает установленные бюджетные ограничения.

Помимо внедрения развитого аналитического инструментария разработки стратегии управления собственностью муниципального образования важным фактором успеха является создание эффективного механизма ее реализации. В этой связи особую актуальность для решения вышеназванных задач имеет, по мнению авторов, использование в процессе реализации стратегии управления собственностью портфельного подхода к управлению активами, предусматривающего создание централизованного механизма распределения финансовых и материальных ресурсов между организациями муниципального сектора экономики. При этом следует руководствоваться одним из основополагающих принципов методологии динамической оптимизации, получившим название принципа оптимальности Беллмана, в соответствии с которым вне зависимости от состояния системы перед очередным этапом выбора ее состояния, надо выбрать управление на этом этапе так, чтобы выигрыш на данном этапе плюс оптимальный выигрыш на всех последующих этапах был максимальный. Задача распределения активов в процессе разработки и реализации стратегии управления собственностью муниципального образования, таким образом, должна решаться относительно всей доступной совокупности ресурсов, включая возможности распределения в денежной или натурально-вещественной форме также и имущества уже существующих муниципальных предприятий и учреждений.

Следует отметить, что в настоящее время возможности использования указанного подхода к управлению муниципальным имуществом ограничиваются отдельными положениями действующего федерального бюджетного и гражданского законодательства. В частности, существенным образом лимитированы полномочия собственника по распоряжению имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий. Муниципальному образованию как собственнику принадлежит право на получение лишь части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а чтобы распорядиться имуществом, закрепленным в хозяйственном ведении муниципальных предприятий, собственнику фактически необходимо сначала получить согласие предприятия на его изъятие [7. Ст. 295; 8. Ст. 17, 20]. Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации в качестве одного из основополагающих принципов разработки и исполнения бюджетов различных уровней декларируется принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов [9]. Данный принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Другими словами, в местном бюджете не может быть прямо предусмотрено использование средств, получаемых в форме отчислений от прибыли муниципальных предприятий, или доходов от приватизации объектов собственности предприятий с избыточным имущественным потенциалом на цели инвестирования иных предприятий муниципального сектора.

С целью создания условий для эффективной реализации предложенных выше механизмов стратегического управления муниципальной собственностью очевидна необходимость внесения изменений в Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части упрощения

процедур управления муниципальными предприятиями и смягчения правового режима путем расширения набора прав собственника в отношении распоряжения имуществом, закрепленным в хозяйственном ведении.

Однако, даже при наличии вышеназванных законодательных ограничений, отдельные элементы портфельного подхода, по мнению авторов, все-таки могут быть успешно реализованы при разработке и реализации стратегии управления муниципальной собственностью. Для этого на этапе бюджетного планирования предлагается определять ожидаемый размер отчислений от чистой прибыли муниципальных предприятий, доходы местного бюджета от приватизации имущественных комплексов муниципальных предприятий и учреждений, размер средств местного бюджета, формируемых за счет иных источников налоговых и неналоговых доходов и остающихся после финансирования запланированных текущих расходов на содержание органов местного самоуправления. Совокупный объем указанных выше источников финансирования при этом следует рассматривать как единый фонд муниципальных ресурсов, доступный для развития муниципального сектора экономики с целью решения вопросов местного значения.

После того как определен размер такого «инвестиционного фонда», возникает возможность идентифицировать объемы активов, направляемых на развитие отдельных видов деятельности в составе муниципального сектора экономики, которые требуют реинвестирования в соответствии с установленными приоритетами развития.

Предлагаемый подход дает возможность минимизации встречных расчетов местного бюджета и муниципальных организаций, когда, с одной стороны, предприятие уплачивает в местный бюджет долю прибыли, а с другой стороны, является получателем дополнительных бюджетных инвестиций. Кроме того, формируются единые принципы для принятия решений о приватизации муниципальных активов, реорганизации или ликвидации, увеличении уставных фондов (капиталов) муниципальных предприятий и акционерных обществ с долей муниципального образования.

В схематичном виде механизм реализации портфельного подхода к управлению собственностью муниципального образования представлен на рис. 2.

Виды деятельности и организации, соответствующие муниципальным функциям и обладающие высоким приоритетом развития в составе муниципального сектора экономики

1) реорганизация путем слияния, присоединения, выделения;

2) бюджетные инвестиции

Виды деятельности и организации муниципального сектора, осуществление которых нецелесообразно в рамках муниципального сектора экономики или чей потенциал превышает необходимый и достаточный для реализации возложенных на них функций

1) реорганизация путем выделения, разделения;

2) приватизация как отчуждение муниципального имущества;

3) ликвидация

\7

Особый инвестиционный фонд развития муниципального сектора экономики

Активы, инвестированные в осуществление видов деятельности, подлежащих выводу из состава муниципального сектора или деинвестированию;

средства от приватизации активов муниципального сектора экономики;

средства в размере нераспределенной прибыли муниципальных предприятий;

средства местного бюджета, направляемые на развитие муниципального сектора экономики

Рис. 2. Механизм реализации портфельного подхода к управлению собственностью муниципального образования

В современных условиях разработка и реализация стратегии управления муниципальной собственностью должны адаптировать потенциал органов местного самоуправления и организаций муниципального сектора экономики с учетом новых приоритетов развития, гарантируя возможность получения максимального социально-экономического эффекта для местного населения. Описанный в данной статье методический инструментарий стратегического управления собственностью муниципальных образований позволяет эффективным образом решать указанную задачу путем концентрации ресурсов вокруг общих целей развития муниципального образования и предотвращения проблем субоптимизации в рамках отдельных подсистем муниципального сектора экономики.

Источники

1. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-Р «О Концепции административной реформы в 2006-2010 годах» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

4. Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы, политика : в 2 т. : пер. с англ. 13-е изд. М. : ИНФРА-М, 2001. Т. 1.

5. Ламбен Ж.-Ж. Стратегический маркетинг. Европейская перспектива : пер. с фр. СПб. : Наука, 1996.

6. Акулич Л. И. Математическое программирование в примерах и задачах. М. : Знание, 1993.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

8. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

9. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М. : Проспект, 2009.